我国宪政现实发展与公民推动——我国宪法与公民关系的理性审视及重构，本文主要内容关键词为：公民论文,我国论文,宪政论文,宪法论文,重构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1671—7023（2007）03 —0034—04
一、新中国宪政发展道路之反思
从宪法到宪政的转变不会自动实现，而是需要一定的动力驱动。由于缺乏欧美国家那样深厚的宪政社会基础，新中国的宪政在很大程度上是依靠政府（国家权力）的力量逐步推动的，正如有的学者所概括的，“国家或政府在宪政建设中起着特别突出的、关键的和能动的主导作用，扮演着宪政建设‘领导者’的角色”[1]。在这种宪政发展模式下，政府在宪法的制订、修改、制度借鉴和宪政社会条件的创立方面都起着不可忽视的作用。所以，在中国特定的社会条件下，政府主导推动具有不可否认的积极意义。但随着宪政建设不断推进，其消极方面也日渐显露，主要体现在两个方面。
第一，从公民方面看，宪法与民众之间缺乏应有的亲和关系，宪法脱离民众自然会导致民众对宪法的冷漠及对宪法观念淡薄。如以宪法最基本的理念民主为例，对当今中国公民的政治心理调查表明：只有约1／10的公民对民主的本质有准确的认知，将民主看做“人民群众当家做主”；而有近1／3的公民将民主看成是“在集中指导下的民主”和“民主作风”；还有近1／10的公民将民主看成是“为民做主”，甚至有的知识分子和干部对民主的认知也是模糊的。[2] 近年来，政府虽然进行过多次的普法教育，但民众的宪法观念并没有真正地树立起来。一个国家欲使其宪法名副其实，不仅需要良好的制度设计，更需要其得以存在的“水土”条件，即公民社会条件。否则，就很可能是“有宪法无宪政”状态。
第二，从政府方面看，政府虽对宪政发展起到了积极的作用，但也存在着明显的不足。以宪政制度的设计为例，在根本制度上是无需怀疑的，但在具体制度方面，存在着明显的不科学或者滞后的现象。以五四宪法为例，由于没有关于地方人大设立常设机关的规定，造成了地方人大的选举工作及人大会议由各级政府即人民委员会召集或主持，县级以上的人民委员会甚至有权停止下一级人大不适当决议的执行，这势必会直接影响地方人大作用的发挥。以现行宪法的修改为例，改革开放以来，公民私有财产权的范围不断扩大，公民财产权全面保护的要求早已成为社会性要求，但直到2004年修宪时才确认公民生产资料的合法财产权，这显然具有滞后性。总之，公民对宪政参与的不足，也影响了宪政作用的有效发挥。
回顾我国宪政建设历史，近代中国不乏积极倡导宪政的仁人志士和像孙中山先生这样的进步政治家、思想家，但宪政事业屡遭挫折，其中一个极为重要的原因就在于宪政缺乏民众社会基础。孙中山先生曾设想通过为期三年的训政，建立地方自治，促进民众宪政意识的觉悟和民权的发展，这种设想虽然未能付诸实践，但却反映了我国缺乏宪政社会基础的客观事实以及他对宪政民众基础的关注，这应引起我国对宪政建设的重视。
二、公民推动宪政发展的现实路径
对于我国当今客观存在的宪法与公民脱节及由此引发的其他不容忽视的宪政问题，我国部分宪法学者已有所觉察，并提出了让宪法走进公民生活，建立市民宪法，宪法不仅是公法而且是私法等主张①。笔者认为，这些设想虽有利于改变宪法悬置于公民社会之外的状态，增加二者的亲和关系，但仍难以有效唤起蕴含于公民社会中推动宪政发展的积极促进力量，彰显公民对宪政发展的应有推动作用。鉴于此，笔者建议，应努力构造公民与宪法的三重关系，进而形成公民推动我国从宪法到宪政转变的三条现实路径。
（一）制约公共权力以维护宪法权威
宪法具有至上权威性是宪政发展的基本前提。显而易见，宪法没有权威，便无人遵守，无异于一纸空文，宪政自然也就无从谈起。在宪政实践中维护宪法权威的关键是对公共权力的制约，因为公共权力的失控是对宪法权威的最严重的威胁。荷兰著名宪法学家马尔赛文通过对成文宪法的比较研究后认为：“越是新近的宪法，越是注意国家建设问题。”[3] 这类宪法往往是赋权有余而限权不足。这种现象在我国当今宪法中表现得相当明显，如对国家权力的宪政责任规定不足，对违宪缺乏应有的追究制度。在现实生活中较少发生因违宪被处理的实例。为有效地控制公共权力，不仅应完善以国家权力制约国家权力的宪政机制，还须高度重视公民对国家权力的制约作用。我国现行宪法第41条已明确规定公民对国家机关及工作人员的监督制约权利，问题在于必须切实保障这些权利的落实。从我国现实看，在公民直接制约公共权力方面，无论在规范上还是在宪政实践中都存在许多亟待解决的问题，如举报国家机关及其工作人员的公民的权利保障问题、权力公开问题、宪法诉讼问题等。
（二）公民践行基本义务以促进宪政秩序的建构
公民的基本义务与基本权利共同构成公民在宪政国家的应有地位，也体现了其与国家机关之间的相互关系，在实践中形成现实的宪政秩序，公民基本义务的缺乏或实践中的不履行必然导致这一完整秩序的混乱乃至破坏。但从我国宪政实践看，公民基本义务意识相当淡薄，违反基本义务的现象屡见不鲜，如损害公共财产，破坏公共秩序，逃避纳税与服兵役，在贫困地区父母随意剥夺子女受教育的权利，他们未把公民受教育作为一项基本义务来看待，而是迫于经济的原因。如根据一项调查，在这一较贫困乡村，家长普遍认为，让孩子上学不划算，即认为教育投资效益低。
在宪法学研究中，近年来学者比较注重对公民基本权利的研究，而常常忽视基本义务，甚至有的学者否认宪法中规定公民基本义务的必要性②。笔者认为，公民宪法义务有着部门法义务所可替代的作用。从法理上看，基本权利和基本义务是有机的统一体。从宪政建设看，基本义务是构成宪法及宪政秩序的重要支点之一。“国家赖人民之履行义务以巩固其生存和发展，而人民赖国家所给予之权利以自由而安全。”[4] 在早期的资本主义宪法中，就突出了公民维护国家安全、服从法律的基本义务。1795年法国的《人权宣言》专辟一章规定公民的基本义务：“为达到维护社会的目的，要求社会成员，平等地履行自己的义务，并予以实行。”正是由于一些公民缺乏宪法义务意识而造成公民权利的不当行使，如无序化参与在一些地方已成为较严重的现实问题。据我国东部某省信访局统计，从2001年7月1日到2002年6月20日，该省县以上三级党政机关共受理50人以上的群众大规模集体上访1151批112845人次，其中一半以上伴随着围堵和冲击机关大门、拉标语挂横幅、堵塞交通要道、打伤机关工作人员等激烈行为。[5] 因此，公民履行宪法基本义务不仅体现了公民的宪法地位，而且对维护正常的宪政秩序具有重要价值。
（三）以公民主体意识参与和促进宪法变革
宪政的发展在很大程度上依赖于宪法基于现实需要而进行的有效变革。“英国法律值得赞扬之处就在于它被看成是改革的，而非自我满足和仅是描绘性的。”[6]关于宪政的构造，美国学者威廷顿提出：“通过对宪政构造政治努力的审视表明，治理型宪法是宪法条文、制度、实践和政治规范的综合。”[7] 根据世界宪法发展的一般经验和宪政实践及正当要求的深刻根源在于民众，毛泽东同志早在上世纪20年代的湖南省宪立运动中就指出：“西洋各国的政治改革和社会主义革命，无一不起自市民运动，市民的权威真大，市民是天子骄子。”[8] 宪法变革是社会生成的，是社会需要促成的，绝非某个立宪者主观意志的产物。
自近代立宪以来，虽然人民主权原则在民主立宪国家得到普遍确立，但主要是宣布主权的归属，这并非意味着民众的主体意识确立及对宪法变革积极有效地参与。如果在西方国家主要是由阶级局限性所致，那么在我国，政府主导推动型的宪政发展道路、公民政治文化素质、传统政治文化影响等都极大制约了公民推动宪法变革潜在力量的发挥。要切实改变这一状况，其中重要途径在于公民主体意识的普遍确立，并积极参与宪法的变革与完善，所以日本著名学者川岛武宜提出近代法意识的基本因素是主体性意识的观点。近年来，随着我国市场经济发展及法制化进程的推进，公民的主体意识及对宪法变革的参与热情日渐提高，并且开始产生直接推动作用[2]。2003年5月14日，俞江等三位法学博士上书全国人大常委会要求对国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》予以审查，最终废除了这一违宪行政法规就是突出一例。这些事例尚带有明显个别性甚至偶然性，如要真正形成公民对宪政发展普遍持久的推动力量，有待在我国公民中普遍确立参与宪法变革的主体意识。
三、有效发挥公民宪政推动作用应妥善处理的几个现实关系
公民对宪政发展的推动作用不是孤立、抽象的，而是在与其他动力因素相互关联中的具体、现实的行为。从公民自身及外部两方面分析，本文认为，为有效发挥我国公民的宪政推动作用必须妥善处理好三方面的现实关系。
（一）公民个体推动与组织化推动的关系
基于公民与宪法三重关系的分析，可以认为每一个公民都可以成为宪政发展的积极推动者，不应忽视任何单个公民的宪政推动价值。但从世界宪政发展的一般经验看，公民通过组织化的形式往往更能发挥有效作用。在13世纪中后期，西欧的英法等国市民社会逐步形成，并在政治上开始以第三等级身份参加议会，但真正起较大作用的是在资产阶级革命胜利后，特别是在反对国家干预过程中逐步形成各种公民社会组织，如国家农民联盟、反残酷运动团体、公共关系顾问协会等。在这些组织内部，他们相互沟通、交流、合作，培养宪政参与意识，表达意见和建议，从而能积极影响国家宪政的发展。近年来，西方学者开始进一步探讨公民社会影响国家宪政的有效途径，如法团主义者不仅倡导公民对国家政治生活的有组织参与，而且力图实现与国家权力的积极互动。
在我国，由于漫长的封建专制社会及新中国建国之后长时期实行计划经济体制，公民组织的发展受到压制。党的十一届三中全会之后，尤其是在推行社会主义市场经济体制以来，市民社会才得到逐步发展。但必须看到，真正能够对宪政发展起到积极促进作用的成熟公民社会并未真正形成，作为公民社会重要表现形式的各种组织，如自治团体、行业社团、民间组织、利益集团尚不发达，独立性不强，对宪政影响十分有限，甚至以不符合法定的登记条件而被清除。在当今宪政发展中，从政策、法律等方面支持我国公民组织的存在和发展是发挥公民宪政推动作用的不容忽视的有效途径。
（二）公民推动与政府推动的关系
尽管本文客观地指出了政府主导宪政发展道路的弊端，这绝不意味着因此否定政府的积极作用，尤其是在宪政建设起步较晚、基础薄弱的情况下，政府有着特定的优势，如对推动宪政发展的社会力量的有效整合和动员、公民宪政意识的培养和具体的制度设计等都可以发挥积极作用。1949年，中央人民政府的成立使中国宪政发生的重大变革及其后的宪政改革都有力地证明了这一点。问题在于政府怎样发挥作用才更为理想和有效。本文认为，为使政府和公民更有效地发挥宪政推动作用，在实践中必须实现两种力量的有机契合：一方面，政府的宪政改革要导入现实社会，从公民社会中寻找宪政的生成点，将公民的宪政要求通过具体途径转化为政府的现实行动；另一方面，公民应以主体意识积极参与政府进行的宪法变革与发展，如积极参与立法、选举等宪政实践活动。美国公民享有间接提案权的做法值得我们借鉴。按照美国宪法的规定，美国公民可以提出立法的请愿书，请愿书可以通过官方代表或者他们代表团中的参众两院的议员提交到适当的专门委员会，从而有效地实现立法中公民与政府两种力量的结合。
（三）特定公民推动与普通大众推动的关系
本文所说的特定公民主要是指具有专门的宪法、法律知识，有较高宪政意识的公民群体。近年来，我国不少法学工作者在强调公民对宪政、法治的作用时，把目光投向了这部分公民。如他们提出了法学家的主体意识结构及其优化，指出了在从应然法到实然法转变的过程中（从宪政方面看，即从宪法到宪政的转变过程）法学家的特有使命，法学家是法学学科中的中流砥柱，是法制现代化的重要推动力量。[9] 在当今宪政建设中，重视法学家这些特定的公民群体是无可厚非的，但如果忽视广大普通民众的作用却是不可取的。改革开放以来，由于我国的法制教育，特别是利益方面的因素，使不少公民虽然对宪法、宪政的理性认识不足，但已逐步显示出对宪政建设日益增长的参与要求。以基层的宪政选举为例，一些地方出现了自发推举候选人的现象。有关调查也表明了他们的参与热情，现依两项调查结果[10] 加以证明：
也许这种结果并不能完全令人满意，但多数公民愿意参与人大代表选举这一宪政实践活动的事实表明，如果再以建国初期经济文化落后、公民文化素质太低等认识而否认、忽视广大公民的推动作用，事实上是扼制了民众社会所蕴含的积极推动宪政发展的力量，这是不可取的。
收稿日期：2006—05—24
注释：
① 周叶中在《宪法的生命在于融入公民生活》中提出，宪法权威根源于民众的生活，来自宪法对民众生活的终极关怀，产生于宪法对公民现实问题的解决过程（载《浙江人大》2005年第9期）。蔡定剑在《关于什么是宪法》中提出，使宪法用之于百姓，施之于法院，更贴近现实生活和普通百姓（载《中外法学》2002年第1期）。
② 张千帆在《宪法不应该规定什么》中指出，宪法不应该规定公民义务，因为这是普通法律的任务，并认为宪法公民义务的规定大都是多余的、含糊和难以实施的（载《华东政法学院学报》）2005年第3期。
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