新加坡的制度反腐经验，本文主要内容关键词为：新加坡论文,制度论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D733.92 ［文献标识码］A ［文章编号］1004－3489（2009）04－0039－10
近半个世纪以来，新加坡在创造举世瞩目的经济增长奇迹的同时，还创造了举世公认、令人惊羡的社会文明和政治文明，从民生凋敝、贫穷落后的岛国，一跃而成为位居世界前列的新兴工业化国家，不仅经济发展迅速，人民安居乐业，而且社会秩序井然，政府廉洁高效，连续多年被评为亚洲最廉洁的经济体，全球最富有竞争力的新兴工业化国家之一。自1959年李光耀领导人民行动党上台执政以来，在不同历史时期先后以“生存意识”、“危机意识”和国家观念为旗帜，推行“廉政立国”的发展战略，凝聚了新加坡社会多元种族的价值观和信仰，赢得了新加坡人民的普遍支持。新加坡已建立起内外结合、纵横协调的防腐治腐监控网络，制定了一整套完备有效、权威有力的反腐战略和法规体系，根据透明国际最近公布的腐败印象指数，近五年新加坡的清廉程度得分一直在9.1～9.4分之间（满分为10分），在所有被调查的新兴经济体中，新加坡是唯一在反贪腐方面可同西方发达经济体，如美国、英国和澳洲媲美甚至超越它们的国家，这表明新加坡不仅在亚洲而且在全球范围内都堪称廉政典范。那么新加坡取得反腐巨大成功的秘诀是什么？它在国家廉政体系建设方面有哪些成功经验和做法值得我们借鉴和学习呢？在第七届世界反贪腐大会上，新加坡学者奎尔教授把新加坡反贪腐的成功经验，形象地概括为“综合式的反贪战略”。本文拟对新加坡“综合式的反贪战略”的成功经验作一政治总结，以求教于学界同仁。
一
所谓“综合式的反贪战略”，是指将反贪腐工作全方位纳入国家廉政体系和国家发展战略之中，提升到权威有力、规范有序的制度反腐、立法反腐、社会反腐的高层次运作轨道，有效调动社会各方面的力量和资源集中惩治贪腐，而不是渐进式的断断续续、缺乏系统性和连续性的工作方式，以期达成理想的防贪治贪的国家战略目标。这些年新加坡的反贪实践证明，“综合式的反贪战略”的政治实验已经取得巨大成功，赢得新加坡民众的广泛支持，经过与时俱进的变革将更加完善，必将成为新加坡国家发展战略中令人骄傲的独具特色的一道亮丽的政治风景。新加坡反贪腐的成功可以视作李光耀治国艺术的成功。这种成功的治国艺术，概括起来就是：在社会民众与社会精英、社会自由与政府控制、特别权力与权力制衡之间始终把握最佳平衡的高超政治艺术。新加坡的政治体制独具特色，既具备西方国家多党制民主政治的一般特征，又成功保持了“一党独大”的威权体制。新加坡曾经历过相当长的腐败高发期，从殖民时期开始一直到1959年李光耀领导人民行动党上台执政前，贪腐现象都十分猖獗而普遍，几乎渗透在社会的方方面面，曾是新加坡人民习以为常的一种生活方式，严重阻碍了新加坡的现代化发展进程。早在70年代新加坡总理李光耀就已深刻洞察到政治腐败对东南亚国家发展的严重危害，他说：“贪腐到处盛行，从官僚政权的最高级到最低级，贪腐已成为所有当权人物的一种生活方式，成为危害许多东南亚国家发展的政治癌症，民众深受其苦。”[1](P.384)因此李光耀领导人民行动党上台执政以后决心清除政治腐败现象，整顿新加坡吏治，为此他们进行了不懈的努力和探索，取得了反腐倡廉斗争的巨大成功，在国家廉政体系建设上取得举世瞩目的政治成就。
新加坡能在较短时间内抑制住腐败并长期保持政府的廉洁高效，不愧是一个重要的政治创造和政治奇迹。这其中新加坡最高政治领导人的政治智慧、人格魅力和自身清正廉洁起到了非常重要的作用。现在回头历史地看，这种长期“一党独大”的威权体制和政治局面，也正是新加坡长期以来保持政治稳定、社会和谐、经济繁荣、国家富有竞争力的重要因素；而“一党独大”的威权体制也使得政治领导人在国家发展中的作用举足轻重。
我们从新加坡“综合式的反贪战略”的成功实践中，得出的第一项经验启示便是，政治领导人必须要有清除腐败的诚意和决心，从中我们能非常清晰地看到以李光耀总理为代表的国家政治领导人在其中所作出的贡献。这意味着政治领导人必须以身作则，率先垂范，成为所有人尊敬的廉洁奉公、遵纪守法的表率。任何人不论其地位高低职务大小，一经发现存在贪腐罪行就应该一视同仁受到惩处。如果有权有势者犯有贪腐罪行而不受法律追究，只能说明这种反腐战略在实际操作过程中存在双重标准，是不完善的。在政治民主化浪潮的影响下，目前东亚国家都呈现从集权政治向民主政治、从威权政治向多元政治转型的政治发展趋势，在政治转型过程中，政治领袖人物和知识阶层的精英人物极具社会影响力，新加坡在这方面非常典型，国家廉政建设取得巨大成功的一个主要因素就在于，政治领导人能够以身作则，率先垂范，有清除腐败的非凡勇气和坚强决心。正如李光耀总理自己所说：“政府最高层领导人必须树立好的榜样。没有人可以超越法律，不然人们就会对法律的意义和公正感到怀疑，并加以嘲讽，整个社会也因此而混乱。”“高层领导人如果能以身作则，树立榜样，贪腐之风就有望铲除。”[2](P.45)一个值得我们关注的方面是，政治领导人的个人品质和作用对于反腐败的影响。新加坡反贪机构只对总理负责，不受一般政府机构和地方机构的制约和牵制，这虽在一定程度上有利于坚定推进反贪腐斗争，但是这种反贪腐实践受国家政治领导人个人因素的影响过大。如果总理个人确有反贪腐的坚定决心，能够排除非体制因素的影响，那么反贪机构的实际作用就大；反之，执法机关就起不到相应的实际作用。可见，在现有政治体制下新加坡政治领导人坚决的反贪决心和以身作则的个人品质，对于反贪腐斗争来说有多么重要。
由于新加坡实行精英治国和廉政立国的政治战略，新加坡政府对“政治精英”的品行优劣格外重视，对政府工作人员，李光耀特别强调要保持廉洁，“要两手干净”；“如果允许你们把手放进别人放钱的抽屉里，那么在政治上，我们就全完了。”在他强有力的政治领导下，新加坡政府的政治形象为世人所称道，执政的人民行动党就职宣誓时，全体内阁成员身着白色衣裤，寓意新加坡政府要下决心追求公平、廉洁和效率。因此有些政治学者形象地说，新加坡没有真正的政治，因为新加坡没有持续不断的政治倾轧和权力争夺。[3](P.34)所以在新加坡，政治精英的示范作用，对国家的发展有很重要的影响。在廉洁自律的政治作风方面，李光耀做得是非常出色的。他曾说，我在新加坡培养了很多百万富翁，但是，我自己不能成为百万富翁。他自己除了工资收入以外也的确没有其他收入来源。他生活俭朴、不求奢华，常常穿一身白色衣服，以示自己对清白人生的崇尚和追求；任何时候他都不为个人谋求私利，定期向反贪局申报自己及家人的收入财产情况，并向社会公布，接受人民监督。李光耀上台执政不久，就对家庭全体成员明确宣布，不要指望依仗他的权势发财致富。他父亲一直作钟表生意，没有担任过任何一官半职。李光耀的弟弟李金耀、李天耀、李祥耀诸人，有的当律师，有的经商，都是凭自己的才能，没从任总理的李光耀那里沾光。李妹李金满嫁给一位富商。新加坡反对李光耀的一些政治势力曾密切注视该富商的活动，发现其并未利用同李的关系谋取任何经济利益。李光耀至今住着父亲留给他的老房子，而政府安排的官邸，主要用于国家的外交礼仪活动，办公用的是自己的私家车，而且自己花钱买汽油和维修保养车辆。李光耀特别强调，在秉公执法时，决不能宽恕深交和老同事，最高领导层除自身廉洁外，还要保持公正；宽恕行为失检的老同事和下属，似是人之常情，但影响却很坏；如果最高领导人宽恕在其周围工作的人，则必将形成双重标准：对一般人严厉，对特殊人宽恕；这将有违法律的公正而产生严重的政治影响，政治领导人对这一方面要特别注意。李光耀多次公开指出，新领导人在遇到深交和老同事犯错误这种令人难堪和困难的处境时，必须坚持实事求是，不避重就轻敷衍了事；政治领导人要保持公正，就要勇于拒绝深交或老同事的非分要求，紧守不偏不倚大公无私的戒律。他本人就是一直坚持这样做的。对于涉及李光耀个人的一些社会关注的问题，他也采取公开透明的方式予以解决。
李光耀强调，国家政治领导人不得以反腐败作为党派斗争的手段，目的是在反腐败斗争中能始终保持国家政治领导层的团结稳定，从而使反贪腐斗争和国家廉政体系建设能不断向深度开展。有些政治家为扩大自身势力，可能居心不良地利用反腐败作为政治斗争的手段，甚至无中生有、捕风捉影、不择手段地制造耸人听闻、具有轰动效应的所谓“腐败丑闻”或其他“政治丑闻”来攻击敌对党派政治家，而对自己党派阵营中的贪腐行为却视而不见，不惜引发政治动乱和社会不稳。有鉴于此，新人民行动党正式强调，任何时候不能刻意以反腐败作为党派斗争的政治手段，这一认识起源于人民行动党上台之初的政治实践。这一原则对其后数十年中新加坡政府坚持反腐败斗争健康发展起了至关重要的保证作用。
李光耀对新加坡廉政立国和反贪腐斗争的巨大成功功不可没，在其执政的几十年里，做出了政治表率，为继承者树立了良好的政治榜样。李光耀不仅从治国理论上对反腐败斗争进行了系统而深刻的政治总结，实践中也是身体力行。作为“现代新加坡之父”，李光耀在彻底惩治腐败方面既有坚强的决心和毅力，而且有率先垂范、廉洁奉公的浩然正气和个人品质。其反腐倡廉的政治胆识，其所倡导的精英治国、廉政立国的治国理念和政治实践，为广大发展中国家树立了政治楷模，是世界政坛上罕有的国家廉政建设能手。新加坡后继领导人，包括第二代领袖，如接替李任总理的吴作栋、被选为总统的王赚昌等，在严于律己方面，同李大体差不多。由于最高层领导成员自身处于无可非议的榜样绝位，他们就有力量制止别人的腐败行为，无所顾忌地推动国家廉政建设不断向深度开展。谈到新加坡，人们可以对某些事物不满意，但是很少有人议论政治领导人的贪腐行为，李光耀的政敌虽多次指责他，但谁也不敢指责他有贪污腐败行为。[4](P.248)作为执政党的最高领导人，前总理李光耀是新加坡国家廉政示范的最重要的政治推动者。
人民行动党在建党初期，就提出了“打倒贪腐”的政治口号，党徽中间的白色部分寓意“廉洁与正直”；反腐败被纳入人民行动党党纲的主要宗旨。李光耀总理明确提出，“廉，是立国之本；清，为当政之根”，力主建立“一个廉洁清白的政府”；并强调“新加坡的生存靠政治稳定，靠高级官员们的廉洁和效率”。[5](P.102)在怎样保持官员的清廉问题上，李光耀总理认为强有力的纪律和行政效率是关键，强调新加坡人民行动党和政府要把纪律和秩序放在首位，用强有力的纪律约束官员和人民，建立一支强有力、廉洁、高效率的行政组织和一支艰苦朴素、不屈不挠、训练有素、纪律严明的公务员队伍，才能取得反贪腐斗争和廉政立国的最后成功。他深知贪污腐败的主体主要为当权者，他们掌握着国家的公共权力，从而具备腐败的条件和可能，所以任何政党、国家机构和政府部门以及任何公民个人必须尊重宪法和法律，树立宪法和法律的权威。在这样的基础上，进而来控制每个官员的权力，使其明白自己的行为受到法律的约束和控制，并且自觉意识到滥用职权以及权力腐败成本太大而不敢冒政治风险。对于腐败的严重后果，李光耀认识得非常清楚，“人心是有情的水，能载舟也能覆舟；人心是无形的碑，记载着为官者的千秋功罪”。[6](P.445)在他看来，要真正建立廉洁政府，高级公务员必须发挥典型的示范带头作用，通过高级公务员的带动效应来建立高效廉洁的政府。李光耀曾经说：“如果我要贪污，没有人可以阻止我贪污，但是其代价是整个制度的崩溃。”[7](P.221)与此同时，对于高级官员的贪污腐败行为，也应该重点进行打击和清除，“使天下知道官难得而易失，必人慎其职，朝无懒官矣。”[6](P.516)李光耀十分注意处理和民众的关系，以廉洁的政治来取得民众的信任，这也是人民行动党可以长期执政的一个重要原因。由于新加坡领导人的率先垂范，在新加坡没有人敢超越法律，人们对廉政监督的意义和公正充满信心，正因为如此，新加坡政府多次被权威国际组织评为“最讲效率”、“最廉洁政府”之一。
最高领导人必须要有清除腐败的非凡勇气和坚强决心。这是许多新兴工业化国家要想保证反贪腐斗争取得成功的最为关键的因素，这与新兴工业化国家剧烈转型发展的政治现实密不可分。这一因素看似简单，但一进入现实层面却变得极为困难，因为它对政治领导人提出了相当高的廉政预期和廉洁要求，在现实政治生活中也只有少数杰出政治领导人能真正做到。它要求政治领导人自身生活检朴，廉洁自律，同时要管好家属子女和亲信官员，防腐治腐必须从领导人自己做起，从自己身边人员做起，各级领导人尤其是最高领导人的生活作风和行为方式对下级官员具有极强的“示范效应”，发挥着重要影响。上行下效是贪腐现象传播蔓延的重要因素。在高度腐败国家中，贪腐现象扩散蔓延中一个重要因素就是最高领导人带头从事贪腐活动，成为腐败的“冠军”，由此导致中下层公职人员中贪腐行为有增无减，越演越烈。比如，最高领导人带头滥用职权谋取私利导致政治腐化泛滥成灾，就曾是海地、菲律宾、罗马尼亚这三个国家政权倒台的重要原因。海地两位终身总统杜瓦利埃父子在位期间，借助各种形式巧取豪夺，搜刮民脂民膏，曾把国际上对海地的赈灾款项和援助贷款装入私人腰包，家族私有财产高达8亿美元，其中大部分存在国外银行，杜瓦利埃父子挥霍无度，在国内外大建豪宅别墅，而海地人民的生活却贫困不堪，人均年收入只有300美元左右，属于拉丁美洲收入最低的国家之一。菲律宾前总统马科斯执政20余年，敛财高达40亿美元，公开收取佣金和回扣，曾在他担任国会议员时就因经常帮别人办事收取一定比例的佣金，而被称作10％先生；担任总统后更是将各种形式的受贿合法化公开化，曾通过总统府文件的形式规定，国内每进口一箱鱼罐头须付给他15比索的回扣。[8](P.34)在马科斯夫妇带头从事贪腐活动、成为腐败的“冠军”的情形下，菲律宾各级政府官员群起仿效，据专家估算，菲律宾年国民生产总值约有40％被各级政府官员贪污。极端严重的政治贪腐极大地阻碍了国家经济的正常发展，并最终促成了马科斯政权的倒台。罗马尼亚前总统齐奥塞斯库执政时，独断专行，裙带成风，任人唯亲，排斥异己，实行家族统治，他的夫人担任中央政治执委会常设局委员，掌管干部人事大权，同时兼任政府第一副总理；三个弟弟分别担任国防部副部长兼军队最高政治委员会书记、国家计委副主席、内务部高级警官学校校长等职；他的儿子长期担任共产主义青年联盟中央第一书记，以后调任锡比乌县委第一书记，实际为其接班创造条件；整个齐氏家族牢牢控制了全国的政治经济生活。由于实行高积累低消费政策以及勒紧裤带还外债方针，罗马尼亚人民实际生活水平低于所有欧洲国家，也低于许多第三世界国家。短缺经济进一步助长官倒贪腐现象滋生蔓延；党群关系干群关系极度紧张；终于导致民众不满和军队倒戈，促成齐奥塞斯库政权的垮台。[9](P.2)导致上述三个国家政权倒台的政治腐化现象，在广大发展中国家带有普遍性。在政治腐败情形下最高领导人带头从事贪腐行为，中下层公职人员中必然会出现普遍的大规模的贪腐行为。
二
新加坡实行高薪养廉政策和精英治国战略，给予政府官员（包括政治领导人）以很高的薪水待遇，以减少他们从事贪腐行为的动机。针对其他一些东南亚国家政府官员们由于工资薪水太低而往往从事贪腐活动以维持生计的情况，以及过去新加坡国家公务员薪俸过低对反贪腐和廉政建设产生的负面影响，新加坡政治领导人明智地意识到：低薪不足以养廉。与其在低薪制下让官员们通过不法途径获取钱财，不如给予他们优厚的薪水待遇，再辅之以规范严厉的反腐防腐监控机制和权威有力的法律惩治措施，能有效断绝或抑制政府官员们从事贪腐活动的念头和动机，大大增加了贪腐活动的风险成本和职业代价，从而有利于反贪腐斗争和国家廉政建设的推行和开展。相反，低工资和腐败现象之间的确存在某种内在的逻辑联系，这可从广大发展中国家贪腐问题的成因分析中获得印证。
一是大多数发展中国家社会整体消费水平迅速提高，加上国际金融危机和通货膨胀的消极影响，就使广大公职人员特别是中下层公职人员现有的工资水平和他们想要过上的一种比较体面的生活所需费用之间存在很大差距。在这种情形下政府官员们有两种选择：要么安贫乐道，依靠微薄的工资养家糊口；要么铤而走险或投机钻营，利用手中职权聚敛财富，摆脱贫困，过上一种体面舒适的生活。二是随着许多发展中国家所推行的自由市场经济政策使相当一部分人迅速富裕起来，过上了十分体面富有甚至豪华奢侈的生活，而广大公职人员仅靠微薄工资收入为生但却手握公共权力，强烈生活境遇的反差极易导致心态失衡，愿意固守清贫生活的公职人员只会越来越少，广大公职人员要求提高工资待遇的呼声越来越强烈，这种呼声和要求合情合理又不可阻挡。政府如果对这种合情合理的呼声和要求置之不理或迟迟不作回应，广大公职人员势必起来自救——利用手中权力发财致富。事实上这是许多发展中国家公职人员普遍从事贪腐活动的主要动因。[9](P.141)很多发展中国家的政治领导人其实也领悟到了低工资和腐败之间的内在联系，不是不想提高广大公职人员的工资，而是存在如下顾虑：一是担心提高公职人员的工资待遇会引起社会其他阶层的普遍反对而引起政治危机。二是担心大幅度提高公职人员的工资待遇会使国家财政难以承受。其实这一顾虑是多余的；有的政治领导人只计算提高工资待遇需要花费的经济成本，而没有算算各类贪腐活动所造成的巨额经济损失，两相权衡前者花费是值得的，何况提高公职人员的工资待遇还有许多超乎想象的积极影响和长远效果。[9](P.142)
在提高公职人员工资待遇基础上开展反腐败斗争，不仅能得到普通民众的大力支持，而且还能获得广大公职人员的理解和支持，这会使得少数腐败份子遭到孤立，从而更易使得反腐败斗争取得实质性的成功。以李光耀为首的新加坡政治领导人想通了上述道理：与其让官员们通过不法途径获取钱财，不如给予他们优厚的待遇。正是在这一思想的指导下，新加坡政府从1970年起多次大幅度提高公职人员的工资待遇，该国包括政治领导人在内的各级官员的工资水准在发展中国家都是相当高的，中高级官员薪金比西方发达国家还要高。《世界联系》调查组1996年对世界各国高级公共服务人员年薪的调查显示，新加坡政府首长的年薪为812,858美元，是调查中排名第二的日本政府首长年薪（395，049美元）的2倍有余，是美国政府首长年薪（200,000美元）的4倍，是英国政府首长年薪（129,189美元）的6倍有余，是俄罗斯政府首长年薪（3,275美元）的242倍。新加坡政府首长年薪比本国制造业雇员平均年薪多56倍，等于本国总裁平均年薪的2倍。[10]这意味着换到当时的美国的话，克林顿总统的年薪将从当时的200,000美元增加到1,800,000美元。在美国，这样高的薪金会引起公众抗议，而新加坡政府则将它看成是吸纳贤才和防止贪污的必要手段，用新加坡人自己的一句话说，就是“高薪养贤，厚禄养廉”。
过去以为新加坡实行公职人员高薪的目的主要是为了养廉，其实不然；当年李光耀提出提高政府官员薪金的出发点，主要是为了吸引最优秀的人才到政府任职，防止人才流失；虽有防腐的政治功能，但不是主要的政治目的。为了确保公务员有高收入，使政府机构能够吸引和留住优秀人才，激励公务员廉政勤政，新加坡政府每年都要通过咨询机构调查私营企业的工资水平，并对公务员和私营企业人员的工资进行调查比较，一旦公务员的工资低于私营企业人员，便会立即采取措施予以平衡。付给公务员较高的薪金，从表面上看增加了政府的开支，但是其创造的巨大社会效益是无法估量的。高薪能吸引优秀的人才从事公共事务管理，为国家的发展和繁荣提供最基本的政治保障。李光耀在新加坡推行的是精英政治。他希望把新加坡社会的各界精英都吸收到政府部门来担任高级领导人。他纳贤的对象主要是医生、律师、会计、大学教授、企业家、银行家等有能力、并且诚实和品德优秀的杰出人物。如果发现合适的人选，行动党会劝他们弃职从政。这意味着他们可能放弃200万、300万，甚至500万的年薪。在这种情况下，即使来当一个部长少于100万也是不太容易劝人家来从政的。可见，新加坡的政治生态与中国完全不同，新加坡人不太愿意从政。中国社会是官本位，直到今天很多大学生仍以考公务员为第一志愿。在新加坡招揽这些杰出人士来从政，绝不是为金钱所吸引的，而是要他们在经济上做出牺牲而把智慧才华贡献给新加坡社会。
实行公职人员高薪的目的主要是为了吸引人才和防止人才的流失，但它也能降低腐败的诱惑和动机，起到防腐的客观效果。为了保证公务员不低于私营部门雇员的薪金标准，新加坡政府经常对有关行业及职业的薪金进行调研，一旦公务员工资低于私营雇员时就给公务员加薪，以保证公务员有较高的收入。以2000年工资标准为例，总理年薪194万新元（（1新元约折合人民币5元），部长级公务员（含副部长级）年薪110～150万新元，局长级公务员年薪在50万新元以上，普通公务员年薪也在15万新元以上，新录公务员年薪也在6万新元左右。这样优厚的工资待遇可以保证每个公务员都能过上比较富足体面的生活。这种高薪制在吸引人才的同时客观上起到了养廉的作用，从而使公务员只靠工资就能生活得很好而没有必要去从事贪腐行为。
三
在鲜明的国家反腐战略和国家廉政体系建设目标的引导下，切实有效地推进国家廉政立法和依法治贪工作，将廉政要求有效寓于国家公务员制度建设中，建立和不断完善现代国家公务员制度，以及高效廉洁的行政管理体制，在制度建设和制度创新中精心编织反腐治腐的监控机制，这是新加坡综合式反贪战略取得成功的又一重要经验。
加强廉政立法，依法治贪，是推进国家反腐战略的法制保证。新加坡的廉政立法体现在两方面：一是加强惩治贪污犯罪的刑事立法，二是制定有关行政法规，规范公务员的行为，预防腐败的产生。新加坡国家廉政法律体系体现了十分严苛而完备的反贪腐战略指导思想：《宪法》中涉及反贪腐的廉政规定有：1、禁止公务员经商。宪法第2条第2款规定：总统不得担任任何营利性的职位，不得从事任何商业活动；禁止担任营利性职位和从事商业活动的主体，不仅包括总统，而且包括内阁成员，即总理和各部部长。严禁国家高层领导人担任营利性职位和从事商业活动的目的，在于维护政府的公正廉洁形象，提高政府威信和行政效率，保持社会秩序稳定。2、生活上的保障。新加坡宪法对广大公职人员的工资福利待遇作了保障性的规定。新加坡公务员受宪法保障的高工资、高福利免去了广大公职人员的后顾之忧，也一定程度上抑制了公职人员铤而走险从事贪腐的念头和动机，客观上促进了新加坡反贪腐斗争的推展。
为铲除腐败，新加坡在《刑法典》、《刑事诉讼法典》的基础上，制定了专门用于惩治贪污贿赂犯罪的《防止贪污贿赂法》和《没收贪污贿赂利益法》。现行的《防止贪污贿赂法》共35条，是一部融实体规定、诉讼程序和部门组织法于一体的综合性法律。该法不仅对CPIB（即贪污调查局）的职权及其行使程序、CPIB成员的任命及其权力、有关贪污贿赂案件的保释和证据制度等程序和组织问题作了详细规定；而且还在《刑法典》第九章“公务人员犯罪或与公务人员有关的犯罪”的基础上，进一步规定了一般贿赂、代理人贿赂交易、贿赂撤回投标罪、议员受贿、公共机构人员受贿等贪贿犯罪和妨碍特别调查、妨碍搜查、提供错误或虚伪资料等妨碍查处贪污贿赂行为的犯罪及其处罚，对“代理人”、“报酬”、“委托人”、“公众团体”、“腐败”等法律名词的含义、内容和范围作了专门的解释和界定。条文规定明确、具体、详尽，操作性极强。与我国反贪立法相比较，该法在实体规定上具有以下特点：1、腐败犯罪的主体范围大。新加坡腐败犯罪的主体不仅包括在政府或政府部门供职的公务人员，还包括私人、私人机构和半官方机构（如公司、社团等公共组织）中的人员。《防止贪污贿赂法》规定的许多犯罪的主体均为“任何人”，并不仅仅局限于公务员。《防止贪污贿赂法》规定的这些非公务员的腐败犯罪（如私人企业的贪污、行贿和受贿）也由CPIB负责调查。2、“报酬”（即贿赂）涵盖的范围广泛。根据《防止贪污贿赂法》第2条规定，“报酬”不仅包括金钱、礼物、有价证券等任何形式的财产或财产性利益，还包括无法用金钱计量的职位、就业、契约、义务的放弃、责任的免除以及各种服务、恩惠、好处等非财产性利益，以及任何对上述报酬的表示、着手和许诺。3、界定贪污贿赂行为的范围宽泛。《防止贪污贿赂法》不仅将已经取得非法报酬的行为作为犯罪，而且在许多贪贿犯罪中将企图获取非法报酬的行为也规定为犯罪。4、贪污贿赂犯罪的构成无最低限额要求。新加坡秉承“主惩小恶，以戒大恶”的执法理念，对非法报酬没有最低限额的规定，即使收受一元钱或者一杯咖啡也能构成犯罪，由此可见新加坡反贪立法的严厉。在实际执法活动中，新加坡有因多次接受价值2新元左右的小费而被指控的案例。5、受贿罪的构成不以受贿人为行贿人实施谋利行为为必要要件。根据《防止贪污贿赂法》第9条的规定，只要证明公务员腐化地接受、获取或同意接受或企图获取任何报酬，并有理由怀疑这种报酬是作为他做或不做某种行为、对与其委托人的事务或生意有关的任何表示或不表示同意或不同意的引诱或报答而被提供的，即可认定其受贿，而无需证明受贿者是否有这种权力、权利、机会以及有没有去实施行贿人所委托的事项。也就是说，只要公务员已经收受或“企图获取”与其请托人的事务有关的任何报酬，即使他没有实施行贿人请托的事项，甚至根本就没有能力实施行贿人请托的事项，也构成受贿罪。对于贪污贿赂犯罪的处理，新加坡法律规定了监禁、罚金和没收非法所得三种刑罚，其目的是为了“让腐败者在政治上身败名裂，在经济上倾家荡产”。为加大对贪污贿赂犯罪的经济惩罚力度，新加坡政府在总结过去惩治贪贿犯罪经验的基础上，于1989年专门制定了《没收贪污贿赂利益法》。该法对贪污贿赂所得利益的含义及估价、没收的条件及范围、没收令的发布及执行程序，以及对潜逃人贪污贿赂所得利益的没收等作了详细、明确的规定，具有很强的操作性。根据该法的规定，涉案的非法“报酬”和涉案人拥有的与其已知的收入来源不相称又“不能向法院作出合理的令人信服的解释”的任何财产或利益，均属于贪污贿赂所得利益，应一律予以没收；如果被告人拒不执行没收令，法院将在应判刑罚的基础上再增加判处适当的刑罚，具体刑期为：2万新元以下的，处2年以下监禁；2万以上不足5万新元的，处5年以下监禁；5万以上不足10万新元的，处7年以下监禁；10万新元以上的，处10年以上监禁。新加坡特别注重维护国家和公共利益，对贪污贿赂导致的损失，还可以另行通过民事诉讼进行追讨，甚至还可以责令贪污贿赂者与其上司一起还钱。在这种连带责任下，上下级关系其实已经不再是简单的管理与被管理关系，而是一个政治和经济利益的共同体，一损俱损。
《防止贪污贿赂法》和《没收贪污贿赂利益法》作为专门的刑事法律，其适用范围仅限于构成犯罪的腐败行为；为了打击那些尚不构成犯罪的腐败行为，新加坡还制定了《公务员守则和纪律条例》、《公务惩戒性程序规则》。《公务员守则和纪律条例》是一个保障公务员廉洁奉公防止腐败的行政法律，该法规定：1、公务员每年必须申报自己和配偶的全部财产和收入情况；廉政署是管理和监督政府官员个人财产申报的监督机关，申报的财产包括：（1）动产、不动产、银行存款及利息、股票、证券；（2）担保人和家庭成员所拥有的投资和利息情况；（3）个人负债情况等。2、公务员购买股票必须经过批准；经所在单位常务次长批准，公务员才能购买国有企业的股票或者外国在新加坡上市而不在新加坡经营业务的公司的股票；不允许购买私营企业或与本单位有业务往来的企业公司的股票。3、不准许公务员接受任何人赠送的礼品，不得接受宴请。礼品包括现金物品股票债券等；对于确实推辞不掉的礼品，先将礼品收下，然后向单位报告并上缴国库；如果本人想保留这一份礼品，可由财政部门估价后由本人付款购买；除个人私交任何公务员都不得接受下属人员赠送的礼品；退休官员接受下属人员所赠礼品，不得超过50美元，并要向所在单位事务秘书报告。《公务惩戒性程序规则》规定，公务委员会对于涉嫌渎职或玩忽职守但又不够刑事处分的公务员，有权依照本规则规定的程序进行调查，并给予警告（惩戒）、罚款、停职、降职、停止或延缓加薪、扣减退休金、强制退休、解雇等行政处分。上述法律法规对贪腐违法犯罪行为，从构成条件到认定程序，从调查程序到实体处理，从刑事处罚到行政处分都作了全面详细的规定，共同编织了一张严密的惩治腐败的法网，使腐败者无隙可乘。[11](P.7)另外新加坡在立法时，还充分考虑到反贪执法实践的需要，特别注重立法要有利执法，以避免执法者从法外寻找途径执法而违法。
《防止贪污贿赂法》在赋予CPIB广泛调查权并提供强有力法律保障的同时，还规定了不同于追究一般犯罪的特别诉讼程序和新型证据制度。比如针对贿赂犯罪多为“一对一”秘密进行的特点，特别规定了“贿赂推定”制度。《预防贪污贿赂法》第8条就规定：“如果能够证明已经或者寻求与政府、政府部门或者公共机构进行交易的人或其代理人向在政府、政府部门或者公共机构中供职的人支付、给予或者接受了任何报酬，除有相反的证据被证实外，该报酬即被认为是为了引诱或者报答而贿赂地支付、给予或者接受。”即只要行贿或受贿一方提供证据证明相对方受贿或行贿后，而相对方提供不出相反的证据证明该报酬不是为了“引诱或者报答而贿赂地支付、给予或者接受”，贪贿罪即可成立。在新加坡，该推定只在贿赂案件的诉讼中适用，而不适用于其他案件。这种“贿赂推定”在一定程度上解决了贿赂案件因“一对一”而缺乏旁证、无法定案的难题。针对贪污贿赂案件取证难的特点，还明确规定来源不明的财产可以作为认定贪污贿赂犯罪的证据。新加坡治理腐败的刑罚中最高刑为七年监禁，与我国刑法规定的“死刑”、“无期徒刑”相比，并不见得严厉。但之所以能够形成良好的廉政局面，关键在于新加坡这些年在加强反贪腐制度创新中精心编织的反贪防贪监控网络以及执法严格产生的震慑力打消了人们的侥幸心理，提高了国家法律在人们心中的神圣感和尊严感。公务员最怕被CPIB请去“喝咖啡”，CPIB和《预防贪污贿赂法》就像一把悬在头上的“达摩克利斯之剑”，时刻威慑和警示着企图贪污腐败者。
新加坡在加强反贪腐立法建设的同时，将廉政要求有效寓于国家公务员制度建设中，建立和不断完善现代国家公务员制度，以及高效廉洁的行政政管理体制，在制度建设和制度创新中精心编织反腐治腐的监控机制。比如新加坡政府将廉政考核作为公务员年度考核的一项最重要的内容固定下来，在公务员的录用和晋升上严格把关，防止腐败分子混入政府机关并得到重用；对希望到政府机关工作的应考人员建立三道关口，即考试关、试用关和审查关，最后一关尤其重要也最为复杂严格，决不走过场；调查的范围包括上学及交往人员状况、家庭情况、个人爱好和社会背景，特别是个人品德修养属于审查重点。新加坡政府高度重视对政府官员日常工作合法性和正当性的审查；政府每年发给各部门公务员一个记事本；公务员必须将每天的活动情况详细记录下来，并定期上交主管官员审查，如发现记载有疑点，主管官员应将记事本移送反贪腐机关审查核实，一旦查出有贪腐违法行为，主管官员和当事人都要受到刑事追究和处罚。对政府官员的廉政考核结果成为决定其升降奖惩的关键依据。新加坡政府非常重视公务员的在职培训和职业道德教育。新加坡建立专门公务员学院以专门培训在职公务员，每年都会有上千人参加培训；政府每年还拿出一笔数目可观的奖学金，供250名有志于毕业后为政府服务的青年攻读大学或出国留学。[9](P.73－74)在对公务员的培训中不仅传授专门知识，还十分注重公务员爱国主义情感教育，使他们以忠于职守、廉洁奉公为荣，以玩忽职守、腐化堕落为耻，从思想观念上精心构筑防贪反腐的精神堤坝。全民性的廉政教育推动了新加坡全社会反腐共识的形成。新加坡吸收借鉴了儒家的“德治”思想，特别强调诚信文化的培育，制定了系统的诚信推广计划并将其纳入全民教育、员工培训及工作系统。诚信计划的推广在新加坡的犯罪预防体系中担当着极为重要的角色。
新加坡注意对公民从小就进行诚信和廉政教育，灌输忠诚和廉洁是一种美德的观念。新加坡在中学普遍设立了廉政课程，教育青少年“贪污贿赂如同黑社会和贩毒问题一样，都是严重的社会罪恶”。对社会不同行业和不同阶层，政府有针对性地采取举办讲座、讨论、展览等方法和通过报纸、电台、电视等媒体宣传的方式进行肃贪倡廉的教育，促使“廉洁光荣、贪贿可耻”成为全社会的共识，形成了一种廉洁的政治文化和舆论氛围，同时也进一步推动了全社会参与反腐败斗争。
对于新加坡的公务员来讲，如果因贪污贿赂被判刑，那么他失去的绝不仅仅是职业、高薪和自由，还有社会的尊重、公众的信任和做人的尊严，将很难在社会上立足，付出的代价是巨大的，有的甚至是他的全部。这也是新加坡前国家发展与建设部部长郑章远在腐败罪行暴露后，最终不得不选择自杀的重要原因。新加坡政府订立严格的《公务员指导手册》并人手一册，对公务员言行举止、工作纪律、行政行为都作了严格而明确的规定。新加坡政府首先对公务员执法严明，不论其地位高低或职权大小，在纪律和法律面前人人平等。比如1986年底被认为很有才能的原新加坡社会发展部部长郑章远被检举受贿和滥用职权，受到反贪污调查局立案侦查，李光耀总理亲自过问此案，郑章远自知罪责难逃而畏罪自杀；郑章远与李光耀总理其实私交非常好，后来李光耀在谈及这件事时明确表示，当时的心情是很复杂的，他承认要想采取行动对付一个认识多年的密友或部长是很困难的事情，但是，李光耀强调他只能那样做，因为如果作为总理进行非正常的干预以使一名同其关系密切的高层人士免受惩罚，逍遥法外，那么整个制度就会受到损害，经过长期努力建立起来的国家廉洁制度就会毁于一旦，由此可见新加坡政府立法执法都十分严苛。
立法明确，执法严明，充分授权和有效监督相结合，有力促进了新加坡反贪腐战略的推展和政府机构在法制化轨道上的高效运转。有远见的政治领导人往往致力于将惩治贪腐和制度建设、廉政立法和严明执法、反腐斗争和防控机制有效结合起来，以巩固反贪腐斗争的政治成果。新加坡政治领导人李光耀的一些做法和政治理念很值得我们研究和学习，对开启中国特色国家廉政体系建设和推进深度反贪腐斗争实践不无借鉴和启示意义。
四
建立高效精干权威有力的专业化的反贪腐机构，对反贪腐工作常抓不懈持之以恒，政治领导人以非凡的决心和魄力大力支持反贪腐机构的工作，并将其纳入法制化运作的轨道，这无疑是新加坡反贪腐斗争和国家廉政体系建设取得巨大成功的重要经验。为了肃贪倡廉，新加坡政府于1952年成立了反贪污调查局（Corrupt Practice Investigation Bureau：CPIB）。成立之初，由于种种原因，该机构形同虚设，并未发挥应有的作用；后来新加坡政府对反贪污调查局进行全面改革和调整，赋予它足够的权力和制度保障，反贪污调查局的局长、副局长及若干局长助理由总统直接任命，该局从1970年起由政府总理直接领导，而不受其他部管辖，有效保证了它在履行反贪腐职责时能得到其他部的合作和支持；为保证该局更为独立有效地履行职责，排除各种干扰，新加坡政府赋予该局以充分的独立办案权。
贪污调查局既是新加坡反贪污腐败的专门机构，也是《防止贪污贿赂法》的执行机关。《防止贪污贿赂法》赋予了反贪污调查局在调查取证、逮捕搜查、检查扣押、特殊侦查手段的使用等方面更为广泛的办案权力，特别是强化了其侦查权限和侦查措施的使用范围，增大了其独立执法的权威性，使CPIB逐渐成为一个强力的执法部门从而大大便利了反贪污调查局工作的开展。根据该法的规定，贪污调查局享有许多特殊的权力，其中包括无证搜查与强行搜查权、对财产进行查封扣押、检查银行账目、秘密跟踪监视权、逮捕讯问拘留权、移交检控权、职务犯罪预防权、要求有关人员提供犯罪证据、不明财产检查权、要求嫌疑人申报财产以及限制其转移财产等。比如CPIB对新加坡的所有公务员，上至政府部长，下到普通警员，也不论该公务员是否受到举报，都有权进行秘密跟踪，观察监视其日常行为；观察监视的内容包括私生活是否正常、有无嫖娼、赌博、酗酒等不良嗜好，对法律规定必须申报的财产、收入是否已经申报，有无以权谋私和贪污受贿行为等；如果发现可疑行为，CPIB可采取卧底、“放蛇”、窃听、录音、秘密拍摄、录像等方式收集和固定证据，拥有类似美国联邦调查局、英国苏格兰场等秘密警察部门的诸多特殊职权；对于没有发现犯罪嫌疑的公务员，CPIB则定期将跟踪记录送达被跟踪公务员的主管官员，以便主管官员核实该公务员日记所记载的内容是否属实。
根据新加坡法律规定，CPIB的监察对象并不仅仅局限于政府公务员，任何新加坡公民和在新加坡不享有外交豁免权的外国公民都属于CPIB的监察对象。因此在贪污贿赂案件的调查过程中，CPIB根据需要也可以对公务人员以外的普通公民进行秘密跟踪和监视。此外，贪污调查局还经常检查政府机关执行公务的程序，对容易发生腐败现象的部门人员进行定期轮换，从而有效预防贪腐案件的发生。比如检讨公共服务的运作惯例及程序，并向有关部门首长提出改进方案以杜绝贪污贿赂；采取相关预防措施，以减少发生贪污贿赂的机会；开展公共教育，向公务员灌输反腐意识等。新加坡建立了较为完备的公务员财产申报制度；根据《公务员行为准则和纪律条例》规定，公务员初次出任公职时和每年的1月2日，必须就个人的动产、不动产、银行存款和股票、债券等投资，以及配偶、子女等家庭成员的财产、投资状况向上司申报并进行公证；公务员申报的财产不予公开，任何人非经公务员所属部门行政首长许可，不能获得申报人的财产资料；但CPIB可随时调阅公务员在法院公证处的财产申报材料副本，对公务员的任何不明财产进行检查；公务员所属部门根据需要也可以主动将公证后的财产清单和公证书送交CPIB审核。CPIB审核的范围包括：财产申报是否确实，有无故意漏报和将财产转移到他人名下等情况。公务员在任职后财产、利益和投资发生变化的，CPIB除审查其变动情况是否确实外，还要审查所增长的财产、利益和投资是否正当、合法；在审查过程中，如果发现其财产来源有问题，有权展开进一步调查。
CPIB内设行动部和行政与特别支援部两个部门，分别由一名副局长协助局长领导该部门的工作。行动部负责案件的调查，下设五个调查组，其中有一个由精英组成的特别调查组（SIT）专门负责处理重大和复杂案件。行动部设有情报小组，负责收集和综合情报，同时执行外勤调查，以支援行动部调查工作所需的情报资料。行政与特别支援部是CPIB的综合服务机构，主要负责职务犯罪预防、CPIB工作方针和工作计划的制定以及日常的行政管理与人事安排等。CPIB的在编人员不到100人，均为大学以上学历，具有丰富的法律、经济、会计等专业知识。其中，“前线人员”（行动部工作人员）约占3／4，“支援人员”（行政与特别支援部工作人员）约占1／4左右。新加坡特别强调CPIB查案的行动效率，“通过迅速和肯定、坚决但公正的行为取缔贪污罪行”是CPIB的使命和宣言。每年CPIB都会接到新加坡民众近千起投诉和举报，对于署名的投诉和举报，CPIB必须在一个星期内给予正式答复；一旦决定调查的案件，必须在确定查案官员后48小时内展开调查，除非案情复杂，所有的贪污贿赂案件必须在3个月内调查完毕。在新加坡，调查即意味着侦查工作的开始；为了保证调查的顺利进行，法律在赋予CPIB搜查、扣押、跟踪、监视、逮捕、讯问、拘留以及不明财产检查等广泛的调查权限与手段的同时，还专门将妨碍调查和搜查以及提供错误或虚伪资料的行为规定为犯罪。根据《预防贪污贿赂法》第17条、第25条、第26条的规定，任何人不向检察官授权指定的局长、副局长或首席特别调查官出示或提供其需要的账目、文件或物品；拒绝局长或任何被授权的官员进入、搜查或接近某地；攻击、阻止、妨碍或拖延被授权的官员执行公务或进入依本法规定有权进入的地方；未遵守局长或依本法执行职责的任何官员的合法要求；拒绝或忽视提供其被合理要求并有能力提供的资料；故意地提供或导致他人提供任何错误或虚假资料，均构成犯罪，应处以2000新元的罚金或不超过一年的监禁或者并处罚金与监禁。正是因为强有力的法律保障、及时灵通的情报信息、高素质的办案人员和快速高效的业务要求，共同造就了CPIB雷厉风行的工作作风。在CPIB的查案记录中，有的案件从接受报案到移交法院仅用了七天时间。[11](p.7－10)新加坡反贪污调查局大权在握，信息灵通。不管被调查人职位有多高，反贪污调查局都能无所畏惧，认真办案，在新加坡民众中赢得了极高的威信和声誉，对推进新加坡廉政建设起了重要作用。
在新加坡，CPIB虽然权重效高，极具权威，但其调查活动必须接受总检察暑及其检察官的指导和监督。检察机关对CPIB的监督制约主要体现在：CPIB行使特别调查权必须经检察官授权；CPIB调查法律直接规定以外的罪案必须经检察官授权。《预防贪污贿赂法》第18条规定：“检察官依《刑事诉讼法典》的授权，可以给予局长或特别调查员以授权令，在成文法规定的任何案件中行使有关警察调查的全部或任何权力。”检察官对CPIB调查的案件行使审查起诉和提起公诉权。新加坡受英国法律文化传统的影响，警察部门可以行使一定的公诉权，对于“不可逮捕的犯罪行为”和刑期在3年以下的轻罪案件，警察机关的部门检控官可以在获得总检察长的同意后直接向初级法院起诉并出庭公诉。但贪污贿赂案件的起诉权全部由检察官垄断，CPIB调查终结后必须将案件移送总检察署，由主控官审查决定是否起诉。主控官在审查起诉时拥有较大的裁量权，有权根据指控犯罪的需要决定是起诉行贿人还是受贿人，而将另一方作为污点证人不予起诉。对于决定起诉的案件，由主控官亲自出庭公诉，CPIB的调查员只能以控方证人的身份出庭作证。检察官对CPIB的调查工作拥有一定的指导取证权。新加坡的刑事调查工作根据分工的不同，分别由刑事调查局、中央肃毒局、贪污调查局（CPIB）、移民局、关税局、商业事务局等执法机关负责，检察官不从事任何调查工作，只负责案件的审查起诉和出庭公诉。如果主控官审查后认为证据不充足，可指示调查机关终止调查或补充调查，CPIB也不例外；如《预防贪污贿赂法》第19条规定，检察官如果认为政府、政府部门和公共团体的工作人员实施《预防贪污贿赂法》所列的犯罪和《刑法典》规定的有关职务犯罪、犯罪共谋、犯罪预备或教唆犯罪的证据，有可能在其本人、妻子、子女或者检察官确信是其委托管理人或代理人的银行账册中获得，检察官即可发布命令，授权局长或特别调查员随时进入指定的银行审查这些账册。新加坡的法律没有对补充调查作次数限制，当CPIB等调查机关再次移送审查起诉时，主控官仍可根据情况作出终止调查或继续调查的指示。对于主控官的指示，包括CPIB在内的相关调查机关必须执行。因此CPIB的调查职权及其调查活动在很大程度上受到总检察署的监督和制约；此外，总统和总理任免CPIB的局长、副局长、局长助理和特别调查员，公共服务委员会决定CPIB公务员的聘用、晋升、奖惩，法院对CPIB调查的案件的判决，CPIB对总理负责的领导体制等，在一定程度上也规制着CPIB的调查活动，比如CPIB在查处政府部门首长时，局长必须随时将有关的调查情况向总理报告，尽管这种报告一般并不影响CPIB依法独立进行的调查工作。[11](p.8－9)可见，CPIB虽然独立性较强，但其权力运行也受到外部的制约与监督，有效保障了反贪污调查局自身的廉洁守法。反贪污调查局自身廉洁，不走向腐败，是该局反腐败卓有成就的重要原因。该局直接受新加坡前总理李光耀的控制和监督，这是该局保持廉洁的一个重要原因。同时该局在录用和提拔工作人员时严格把关，本局工作程序及工作人员的行为也受到新加坡法律和全社会的广泛关注和多方监控，这对保证该局清正廉洁起了十分重要的作用。由于有政治领导人始终对反腐败工作的高度重视和大力支持，以及国家法律的充分授权和权威的制度保障，新加坡反贪污调查局在办案过程中，不畏权势，认真办案，忠于国家和人民，敢于查处大案要案，不管被调查人职位有多高，都能一查到底，敢于打大老虎，这是它赢得新加坡民众支持和信任的主要原因。多年来反贪污调查局查处了上至政府部长、次长等政府要人，社会名流如著名律师、外科医生，下至普通邮递员、清洁工等一大批犯有贪污受贿舞弊罪行的不法分子，由于反贪污调查局的铁面无私和卓有成就的工作，那些有劣迹的政府官员对该局谈虎色变，普通民众则对该局的反贪工作给予大力支持，积极举报贪腐分子，提供各种办案线索，使反贪污调查局如虎添翼，能更卓有成就地开展工作。
出于新加坡反贪腐斗争和国家廉政体系建设成绩斐然，卓有成效，享誉世界，连续多年被权威国际组织评为全亚洲乃至全球最廉洁的政治体之一，最富有竞争力的经济体之一。假如诺贝尔奖设有国家领导人廉政杰出奖，新加坡前领导人李光耀必得此奖项，而且不止一次。放眼过去新加坡取得的举世瞩目的政治经济成就，这一假设其实并不过誉，很值得我们借鉴和学习。中国作为迄今经济增长速度最快、改革开放取得巨大成就、举世瞩目的超大的转型发展政治共同体和经济共同体，如果在经济社会迅猛发展的同时，继续加大反贪腐斗争和国家廉政体系建设的力度，那将会在未来国家崛起和民族复兴历程中注入更大的效率、活力和生机。
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