日本中小企业融资政策有效性分析——市场调节与政府干预的交叉融合，本文主要内容关键词为：市场调节论文,日本论文,有效性论文,政策论文,政府干预论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F279.331.3[文献标识码]A[文章编号]1000-335X(2008)05-0059-06
纵观近代西方经济的发展历程，我们可以发现，市场调节与政府干预作为资源配置的两种不同方式，在资本主义发展的不同阶段交替占据主导地位。20世纪30年代经济大危机发生之前，人们对古典经济学的自由市场经济理论深信不疑，认为市场可以通过价格机制自动实现均衡和资源最优化配置，市场主体只包括作为生产者的企业和作为消费者的家庭和个人，政府角色则被限定在“守夜人”和“警察”等极其狭小范围之内。然而，30年代经济大危机的出现打破了市场万能的假说，市场缺陷及市场失灵成为政府干预经济的基本理由，以凯恩斯为代表的国家干预主义崛起。而且，西方市场经济国家在20世纪30年代之后采取了一系列干预经济的措施，并取得了明显效果。甚至在20世纪70年代资本主义世界出现严重“滞胀”、自由主义经济思潮卷土重来之时，国家干预在像日本这样的许多国家中仍具有广阔市场。
一、市场调节与政府干预交叉融合的必然
在现代市场经济中，关于实行自由放任的市场经济还是政府干预的市场经济一直以来都是经济学界争论的焦点。自由放任的支持者认为市场是资源配置的最佳方式，应尽量避免政府干预经济并力图把政府职权范围限制在保护人身和财产安全的范围之内；而政府干预的支持者则认为由于存在市场机制失灵的领域，政府应该介入以使之有效运行。只要政府干预是有用的，政府就有权也有职责进行干预。前者反对政府干预的主要原因是政府干预会产生失灵，而后者反对自由放任的理由亦为市场失灵的存在。事实上，市场调节和政府干预两种资源配置方式各有其优势和劣势。因此，现实生活中大多数国家采取了市场调节与政府干预相结合的方式。但是如何把握好市场调节与政府干预之间的平衡并合理界定政府干预经济的范围，以同时避免市场失灵和政府失灵，仍有待研究。
从另一个角度来看，绝对的政府干预是一个极端，自由放任的市场作用是另一极端，其间可以有若干种不同的政府与市场之间的结合。市场经济运行效率的高低则取决于对某一组合状态的选择。在市场体系发达的国家或地区，市场能够很好地发挥资源配置作用，政府干预就应该少一些；而对于欠发达的国家和地区政府干预就要多一些。因此，要想在市场与政府之间划出一条明晰的分界线也比较困难，因为市场与政府的作用范围对不同国家及同一国家的不同时期，应该是不断变化的。所以我们应随着社会经济发展和客观环境变化而不断调整二者的关系，以实现政府与市场的动态平衡。二战后日本能够在一片废墟上迅速崛起与其政府所实施的经济政策是密不可分的，它较好地解决了市场失灵和政府失灵问题，为我们提供了良好的经验。
受二战前长期政府“统制”体制的影响和“战败”的冲击，二战后，日本国内市场机制遭遇失灵，依靠市场调节实现经济复苏几乎无望，在这种情况下，政府主导式的自上而下的干预政策纷纷出台，这些政策尽管以消除旧财阀军国主义势力、诱导战后百废待兴的经济在短期内实现复苏为目的，但由于计划性过强、缺乏源于市场的适当调节，加之较为强硬的驻日美军的干预，这一系列改革政策不仅没有完全消除战前旧的财阀势力，而且包括“道奇计划”在内的一系列经济复兴政策难有成效，最终导致日本经济在战后第一个十年间的经济复苏进展缓慢，可以说，这是市场失灵与政府失灵的典型表现。1955年美军结束对日占领，日本政府为克服“政府失灵”即刻着手调整了其干预经济的行为和路线，使其更加符合“日本国情”。它在符合市场经济规律的干预活动中创造了政府和市场相互融合的“合力”。正是这种必然的“合力”使日本在实现赶超目标之前，基本上没有经历过严重的“市场失灵”危机和“政府失败”危机的发展阶段，从而浓缩了发达国家用上百年时间才完成的工业化道路。
中国经济的市场化改革仍在进行中，基于市场调节与政府干预交叉融合的这种必然趋势，政府的角色与定位、政府政策的功效、市场调节的作用，特别是受影响巨大的中小企业将拥有怎样的市场生存环境和空间，一直以来都是国内外业界和学界人士对中国经济关注的焦点。日本学者村山宏最近撰文指出，在中国，“国企”成为市场经济的赢家。他认为，2007年诸如四大国有银行等大型国有企业股票的上涨与在网络领域称雄的阿里巴巴这类民营企业股价的下跌从一个侧面说明了问题，并提醒日美欧企业有必要对中国国有企业背后的中国政府及其政策给予更多关注，可见政府政策的重要性。当然，不仅对国有企业，这里着重想分析的是，市场经济中的“弱势群体”中小企业与政府之间应如何通过“政策”实现“协调”这个问题，日本政府政策在中小企业融资领域显示出的“有效性”为我们认识这一问题提供了良好的途径。
二、日本政府对中小企业融资的有效干预与政策实施
日本是发达国家中中小企业最多的国家，也是政府中小企业政策运作最富有成效的国家，其中融资政策中政府的有效干预极具代表性。
中小企业融资难是世界范围内长期存在的问题，这一问题的实质其实就是一种市场失灵的表现。②根据现代市场经济理论，存在市场失灵的领域就有政府介入的必要性。但是政策性资金的导入必须处理好政策与市场之间的关系，避免外部资金扰乱市场秩序和政策资金的无效率运行，即避免政府失灵。对此，日本政府采取的解决方法是通过把源于市场信息、市场调研制定的政策最终回归到市场，加以实施和运作，即“市场——政策(政府)——市场”这一循环路径，这样做的最大好处是既能够纠正市场失灵，又可以有效借助市场、避免政策失效。可见，日本这种模式与主流经济学的政府干预论并不一致，因为政府的作用范围在这种运行模式下会因受市场“左右”变得趋小；另外，它也不同于公共选择理论中芝加哥学派的市场化改革论，因为它并没有改变政治市场。
(一)财政投融资——让市场选择融资对象
日本中小企业政策性金融机构的资金来源主要依赖“财政投融资”机制。财政投融资是指政府为了加强宏观调控，以实现特定的政策目标为目的，运用信用手段，直接或间接地有偿筹集资金和使用资金的政府金融活动，主要领域为准公共产品。它既体现了政府政策取向，又在一定程度上按照信用原则组织经营。
在实际操作中，首先是日本邮政储蓄吸收居民存款，然后通过大藏省资金运用部把部分邮政储蓄吸收的居民储蓄分配给中小企业政策性金融机构的“财政投融资”计划，最后由中小企业政策性金融机构把资金运用到需要的地方。这种不由中小企业政策性金融机构直接吸收储蓄，而由其他储蓄机构吸收，再“转移”或“借贷”给其有偿使用的方式，至少在3个方面避免了政府失灵：第一，中小企业政策性金融机构并不直接吸收存款，避免了中小企业政策性金融机构储蓄部的设立，从而实现了机构精简，排除了人浮于事、政府机构工作效率低下的可能；第二，中小企业政策性金融机构不直接吸收存款，避免了其与邮政储蓄及其他储蓄机构业务的重叠、交叉和竞争，从而排除了政策扰乱现行市场运行秩序的可能；第三，财政投融资方式是一种有偿使用方式，按照市场规律运行，避免了非效率行为。因为若直接给中小企业发放补助金，就有可能由于政策手段简单易行而助长非效率行为，造成保护过度，这与市场经济是背道而行的。
政府介入市场失灵领域，通过财政投融资有偿使用的方式帮助中小企业，可以使真正具有偿付能力的中小企业享受政府的优惠措施，避免了保护过度，符合市场运行规律，避免了政府失灵。同时也达到了政策实施的目的，纠正了市场失灵。
(二)商工组合中央金库——用民营的高效率实现政策目标
商工组合中央金库是日本专门服务于中小企业的3家政府级金融机构(包括商工组合中央金库、中小企业金融公库和国民生活金融公库)之一。但与其他两家不同的是，商工组合中央金库的设立采用了PPP机制，③即它是由政府和各地中小企业团体共同出资组建而成的，其成功之处在于用民营的高效率实现了政府的政策目标，弥补了市场作用在此领域的缺陷。
一方面，在PPP机制下，由于商工组合中央金库的部分资金由中小企业团体提供，所以最高决策人中包括部分中小企业团体的代表。而这些代表具有双重身份，他们既是商工组合中央金库的股东，也是商工组合中央金库的客户。也就是说，这些代表既要行使股东权利又代表了客户的利益，所以最高决策机构的决策能够充分反映民间组织对于公共服务的需求，从而克服了公共物品提供时社会真实偏好显示问题。这种方式与芝加哥学派市场化改革的措施中重新设计公共物品的偏好显示法所达到的目的相同，但是途径却大不相同。日本政府的做法更加简单易行。
另一方面，商工组合中央金库的又一特色之处在于政府资金的诱导作用，避免了财政资金过分干预市场和资源浪费。它仅依靠少量的政府资金树立威信，而主要依靠中小企业团体对该行进行投资、存款和认购该行发行的商工债券进行经营，其90％的资金为自筹。商工组合中央金库的设立带有很强的政策目的性，但是政府资金仅仅起诱导作用，而由市场主导大局，这不仅大大减轻了财政负担，而且还有效避免了政府失灵所带来的一系列问题。
事实证明，商工组合中央金库的运营取得了良好效果。从2002年起，商工组合中央金库已经连续4年实现了盈利，而且利润总额持续增长，2004年其分红股息为3％。2006年度商工组合中央金库的债权总额为93737亿日元，其中不良债权为4423亿日元，不良债权比率仅为4.7％，而2007年第三季度不良债权比率仅为4.1％，大致与日本的地方银行持平。该机构以上缴利税及增资等方式实现了公共投资的收益，同时也高效地满足了中小企业金融方面的需求，成功地实现了政府政策目标。
可见，日本政府通过少量投资，以提高私人投资的潜在回报率或者降低其风险来引导大量私人投资者支持中小企业的方式，获得了理想的政策效果。然而在我国，政府主要扮演直接投资者角色，而不是非政府投资者的支持者的角色，对私人投资不具诱导作用，私人投资不活跃，结果不但财政负担十分沉重，而且中小企业融资难的严峻形势仍难以得到缓解。
(三)两级信用担保体系——政策性资金的市场化运作
中小企业信用担保的高风险和低收益决定了政府应该在整个担保体系中发挥关键作用，但如果政府直接干预具体的担保业务，又会影响到担保基金的市场化运作和政策资金运用的效率，导致市场失灵和政策效果恶化。日本政府所采取的解决方法是政策性资金、市场化运作。即财政资金支持中小企业信用担保，但不直接经营担保业务，而是将其委托给中介机构——中小企业信用担保协会和中小企业信用保险协会，使其秉承商业化的原则进行运作，达到了理想的政策效果。
日本的信用保证制度被称为“信用补充制度”，为中小企业贷款、发行债券和进行票据贴现提供保险和担保。从结构上看，日本中小企业信用担保体系是一个由信用担保协会和信用保险公库两个相互独立的子系统构成的两级信用保证体系。其运作机制为：首先，金融机构对中小企业及其贷款项目进行审查、评估，通过后，与中小企业签订贷款协议；其次，如果中小企业无法提供抵押或质押，金融机构在签订贷款协议时与信用担保公司签订贷款担保合同。为此，中小企业每年须向信用担保公司支付贷款总额1％的担保费用。另外，信用担保公司也不是对承包项目进行全额担保，一般担保比例为贷款总额的70％；最后，在签订了贷款担保合同后，只要符合有关条件，信用担保公司与中小企业签订的贷款担保合同自动获得中小企业信用保险公司的保险。因此，中小企业信用保险公库的功能通过担保公司放大，成为日本中小企业融资担保体系的核心。
当中小企业出于某种原因期满无法偿还金融机构贷款时，信用担保公司根据担保合同向金融机构偿还中小企业贷款，即代偿。但由于信用担保公司属于商业运营性质，故其代偿后向中小企业信用保险公司追偿。后者在收到前者的报告并审查通过后，将信用担保公司支付给银行金额的70％～80％支付给信贷担保公司，其余的20％～30％作为信贷担保公司的损失。信贷担保公司要尽最大的努力向中小企业追回代中小企业向银行所贷的款项，若款项收回，70％～80％的赔偿收入将重新归还中小企业信用保险公司。
在中小企业信用担保过程中的资金运作方面，日本政府的政策支持与实施起到关键作用，具体表现在以下几个方面。
1.政府间接支持中小企业的融资方式极具效率
与政府直接经营中小企业信用担保公司不同，财政资金首先注入中小企业信用保险公司，以中小企业信用担保公司为媒介，间接支持中小企业的融资。而中小企业信用担保公司属商业运营性质，这就保证了中小企业信用担保公司完全处于市场环境之中，会为了自身的利润而不遗余力地做好中小企业的审查、评估，排除了政策庇护的可能性。这样，政策资金与政策对象之间通过商业运营性质的公司作为中介，最大限度地避免了政策资金的无效率及其扰乱市场正常运行的可能。在我国，信用担保的操作层在地市级，省和中央负责对下一级担保机构提供再担保业务，虽然也是双重担保，但是从上到下都是政府在操作，无法避免政府失灵问题。
2.政府协助建立的信用补充系统完善了风险规避
信用补充系统的存在增加了企业的信用价值，该系统通过风险的分担，降低了系统中每个主体的风险，增加了贷款的积极性。由于信用担保公司担保贷款额的70％，而且一旦出现代位补偿，信用保险公司也会承担担保额的70％～80％，因此，从总体上来看，中小企业的信用风险由3方面来承担：金融机构承担贷款额的30％，信用担保公司承担贷款额的14％～21％，信用保险公司承担贷款额的49％～56％。可见风险被分散到3个经济主体，其中财政只承担了信用保险公司所承担贷款额的50％多的风险中减去保险公司自身运营所能够承担的部分，即保险公司不能消化的部分。相比全额担保来讲，风险被分散开来，大大减轻了财政负担。而且在日本，金融机构也积极参与中小企业信用担保计划，并与担保机构建立了长期稳定的合作关系，担保机构根据贷款机构的业绩，采取不同的担保审批方式。可见，日本中小企业信用担保制度中的三大主体既相对独立，又密切配合，有效地保证了中小企业融资担保的顺利进行。
就这点与我国相比较，实际情况是，在我国绝大部分贷款风险全部集中到了政府担保机构上，贷款损失的绝大部分要由政府来承担，这不仅大大增加了政府财政负担，同时也失去了对银行道德风险的约束。
3.担保代偿由担保基金和担保收费共同支付制度加强了政府政策的灵活性
政府固定财政拨款只是作为补充而存在。担保基金和担保收费的流量性特征保证了信用担保机构资金的流畅性。这与我国中小企业信用担保资金以政府财政资金为主形成了鲜明的对比。在我国，财政资金多被地方政府打入预算，动用起来非常不顺畅，结果往往导致中小企业信用担保机构入不敷出，业务处于停滞状态。
日本的两级信用担保体系取得了良好的政策效果，不但保证协会担保额度的放大倍数达到60倍，远远高于世界各国10倍的放大倍数，而且政府财政负担比其他国家轻得多，从而实现了政策的高效率。
三、日本政府政策的合理定位及启示
如前所述，如何把握好政府与市场作用的均衡点，同时避免市场失灵和政府失灵已成为现今各国经济学家十分关注的话题。以日本中小企业融资为分析视角，日本政府在这项工作中显示的绩效为我们提供了良好的经验。
(一)日本政府政策在市场经济中的合理定位
以上可以看出，日本中小企业政策性金融被严格限制在市场失灵领域发挥作用，其活动不仅没有破坏市场机制的运行规则，相反对市场机制起到了补充引导作用。首先，中小企业政策性金融机构不吸收个人存款，融资原则是以不易得到商业性金融机构融通为前提才予以支持，且多采取联合融资、委托贷款等方式，故而在业务活动上不与商业性金融机构发生业务交叉和竞争关系，而是立足于业务分离和互补关系，避免了扰乱市场运行秩序；其次，中小企业政策性金融虽然有很强的政策色彩，但又有别于国家权力机关，它是作为市场参与主体的一员，与民间金融机构一样平等地参与到融资活动中的，从而遵循了市场运行规律，不会对市场运行机制造成破坏；再次，中小企业政策性金融实行有偿性企业化经营方式，虽然它不像民间金融机构那样把追求利润最大化作为首要目标，但它也同样要实现资金运用的社会经济效益最大化，即在不违背资金有偿使用原则的前提下，体现政府对中小企业的支持态度。资金的有偿使用也是市场的运行原则，从而将市场因素渗透到政策当中，实现了政策的市场化运作，降低了政策参与力度，有助于消除政府失灵。
可见，政策与市场并非完全不相容，二者之间是对应统一的关系。一项好的政策可以把政策与市场完美地结合起来，通过政策与市场的交叉作用，充分发挥各自的长处，避免各自的缺点，共同促进经济发展。也就是说，不仅从一个经济体的整体来看，经济事务的运行方式有市场和政策两种方式，而且单一的一项经济事务也可以由政府和市场共同来运营。只要政府无法做到百分之百完美，就可以让市场加入其中，政府只起引导作用，而让市场主导整个过程。在一定程度上，政府的优势恰是市场的劣势，而政府的劣势又可以用市场的优势来弥补。所以在纠正市场失灵的政策实施的过程中，由于政府失灵的存在，我们应该尽量借助市场机制来避免政策失效。这样通过政府干预与市场调节两种方式之间的互相牵制、补充、作用和融合，就能够大大降低两种失灵发生的可能性。
(二)日本政府政策的经验对我国的启示
在对发达国家市场经济体制模式的比较研究中，一般都把日本定位于“政府主导型”的市场经济国家。二战后日本经济上取得的巨大成功以及众多的研究都证明，在后发国家实施经济赶超过程中“政府主导型”这种政府对经济的“适度”干预方式极具绩效。二战后，快速成长的国家和地区大多也选择了“政府主导”、“行政主导”或“计划主导”的市场经济模式，中国也不例外。因此，在政府干预经济的过程中，如何在纠正市场失灵的同时避免政府失灵尤其受到关注。我国与日本当时的国情具有诸多相似之处，如经济上的后进性和赶超型，政治上的长期中央集权、文化上的东方传统等等，所以借鉴日本政府的政策经验，对我国正确发挥政府经济职能，制定有效的经济政策具有一定现实意义。
第一，政策机构的设立要避免与商业机构互相竞争，二者应该是合作和补充关系。此外，政策资金的使用方式以能够遵循市场规律为原则，即政策不应对现有市场秩序造成破坏，引发混乱。如我国政府在对中小企业援助金的发放上，往往采取较为简单的和直接的做法，即“一次到位式”地给中小企业者一笔“创业基金”，而忽略了资金的管理、运作及功效，结果所得到的政策效果欠佳，甚至扰乱市场的正常运营，造成部分中小企业完全依靠国家资助，失去自我创新的积极性。而且其过程中可能产生的内部效应、④寻租与腐败行为等都极有可能带来政府失灵。
第二，政策机构的运营部分让与民间主导。因为这不但可以得到公共物品偏好的正确显示，而且还可以大大减轻财政负担，精简政府机构。最主要的是，民营的高效率常常是政府经营无法代替的，而且民营不存在政府失灵问题。
第三，即使政策机构不能实现民营主导，也可以通过在政策机构与政策对象之间加入私人机构来保证政策的有效性。与日本两级信用担保体系相比，虽然我国也是两层信用担保，但是两层都是政府机构，增加了政府失灵的风险。因此，可以考虑将其中一层用民营操作完成，以降低政府失灵，达到预期政策效果。
注释：
①日本经济新闻社的村山宏发表在日本《外交论坛》2008年2月号上的文章，题目是“国家的反击市场的败北”。该文被译成中文刊载于《参考消息》2008年2月13日世界经济版面，题目为“中国国企是市场经济的赢家”。
②高正平.中小企业融资新论[M].北京：中国金融出版社，2004：331.文中指出，从这种现象的外在表现、形成原因来看，它符合市场失灵的特点。第一，它是一种帕累托改进状态。中小企业作为资金的需求者陷入融资困境，而资金供给者没有将资金有效地配置到资金需求者手中，供给与需求发生背离现象，这样融资市场就没有达到帕累托最优状态，因此从外在表现来看，它是一种市场失灵；第二，它形成的关键原因在于金融制度中，市场的力量无法促使资金配置到中小企业；第三，市场力量之所以没有发挥有效作用，深层原因在于存在大银行的垄断、银行对中小企业掌握的信息不充分、与中小企业之间具有更多的信息不对称和更高的交易成本等。
③PPP(public private partnership)机制意为“公私伙伴关系”，是指公共部门通过与私人组织建立伙伴关系来提供公共产品和公共服务，被认为是一种使政府能够现代化地提供优质公共服务的有效模式。一般理论认为最初PPP机制的含义是为减少公共部门的花费、避免投资固定资产建设所引起的公共部门借贷限制，如今PPP机制的含义更为广泛，已发展成为政府能够提供更优质公共服务的一种有效模式。
④政府部门或官员追求自身的组织目标，或自身利益而非公共效益或社会福利，这种现象被人们称作内在效益或内部性。这被认为是政府失灵的重要原因。
标签：政府干预论文; 市场失灵论文; 中小企业融资论文; 市场调节论文; 政府失灵论文; 中小企业贷款论文; 融资公司论文; 国内宏观论文; 政策论文; 金融论文; 有效市场论文; 交叉分析论文; 金融机构论文; 财政制度论文; 国家经济论文; 市场经济论文; 经济学论文;