扬州市城市规划设计研究院有限责任公司
摘要：本次研究针对扬州城市建设及规划管理的实际情况，梳理适用于本地的养老服务设施规划控制体系，并着重对现阶段城市控制性详细规划中养老设施用地落实存在的问题进行研究，探索解决途径、完善城市规划控制体系。
关键词： 养老服务设施；体系研究
1、研究背景
根据扬州市公安局提供的各街道户籍人口数据，扬州市中心城区所涉及到的 30 个乡镇或街道办，2015 年户籍总人口数量为146.5 万人，其中60 岁以上的户籍老年人口数31.96 万人，平均老龄化率为 21.8%。
全市老龄化呈现六个特点：一时老龄化时间早、老年人比例高。1986年成为人口老龄化城市，比全国提前了13年。目前全市老年人口比例分别高于全国7.8%、全省1.8%。二是老年人口基数大，增长速度快。全市老年人近100万，超过了1/5。从2008年到2013年全市老年人口增加了16.8万，年均增率3.8%。三是高龄化趋势日益明显。80岁以上高龄老年人口已占老年人口总数的12.96%，并且每年仍将以4%的比例增长。四是空巢化比例越来越高。据抽样调查统计，全市城乡“空巢”老人约占老年人口总数的56%，其中80岁以上的高龄“空巢”老人家庭占“空巢”总数的20%以上。五是农村养老形势日益严峻。全市有60岁以上农村老人46.07万人，占全市老年人口总数的46.71%。“留守”老人、“失地”老人越来越多，由于没有固定的经济来源，许多农村老年人养老、医疗、服务均难以得到有效保障。六是介助、介护需求量大。全市老年人口中，生活能够自理的人数比例为75%，需要介助的人数比例为18%，需要介护的人数比例为7%。老年人的首位需求是生活照料，其次是医疗康复，最后是心理抚慰。
全市人口老龄化向重度老龄发展。据预测，未来10年，全市老年人口将以年均3.5—4.0%的速度持续增长。到2020年，老年人口将占全市总人口的25%以上，扬州也将从“人口红利期”步入“人口负债期”，社会赡养系数急剧升高。到2030年，老年人口将占全市总人口的30%以上，进入重度老龄化时期。
2、扬州市养老设施建设
2.1发展现状
从性质权属看：公办远多于民办类。中心城区内机构养老共 23 处，其中公办养老结构 16 处，占比70%；民办养老机构7 处，占比30%。综合来看，中心城区内养老机构已显现出一定的层次，以老年公寓为表现形式的民办养老机构逐渐兴起。
从机构类型看：兜底类大于经营类。从机构类型结构看，敬老院数量最多为 11 处，占比 48%；老年公寓 8 处，占比 31%；福利院 3 处，占比13%；康复中心1 处，占比4%。福利院和敬老院等兜底型养老机构占据超过60%，社会养老机构极低。
从市区权属看：区属占据绝对主导。从市区两级权属看，扬州现状 23 处养老机构仅扬州市社会福利中心为市级养老机构1 处，占比4%，其余都为区级及以下养老机构。
从养老设施与空间关系来看，扬州中心城区目前养老机构的选址靠近居住区密集区，较为合理；服务半径过大，总量仍显不足；现状养老设施与为老设施呈现从中心城区中的老城区向外围乡镇递减的大致规律，外围的瓜州镇、八里镇、沙头镇等仅有公办托底类敬老院，反映出城乡养老资源配置不均的现象。
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2.2薄弱环节
一是养老机构结构不尽合理，市场体系尚未健全。全市各类养老机构现有床位数远低于省2020年4%的目标。现有传为60%在农村敬老院，城市养老机构床位占比小，面向中低端收入老年人的养老机构“一床难求”。护理型床位仅占7%，远低于省2020年“50%以上”的要求。80%的民办养老机构是房屋租赁，租金高。投资大、收效低，只能维持或亏本经营，且消防、安全难以达标。二是社区居家养老体系建设和运营模式亟待完善，城区社区居家养老服务中心虽已基本建成，但居家养老服务社会化、市场化分为尚未形成，深层次家政服务、精神慰藉等养老服务项目欠缺。养老服务平台的服务网络和应急救援系统还未覆盖全部城乡社区，各地未建立养老服务经费保障机制。三是养老服务队伍专业化程度不高。养老机制现有专业人员文化水平、专业技能和服务能力较低，护理员队伍流动性较强。养老机构床位和护理人员比例严重失衡。目前全市养老床位与护理人员比例仅为20：1。
3、规划控制体系探索
3.1城市控制性详细规划落实中存在问题
由于扬州市尚未编制养老设施布局专项规划，已编控规中未对相应的用地、布点进行预留。因此，在下阶段控规修编过程中亟需对相应内容补充完善。同时，依据现有的《城市用地分类与规划建设用地标准》，养老服务设施用地并不是一种独立的建设用地类别。该城市建设用地分类中有两类土地可以用于建设养老服务设施：
一是居住用地中的服务设施用地（地类代码R12，R22，R32），即“居住小区及小区级以下的幼托、文化、体育、商业、卫生服务、养老助残设施等用地”。
二是公共管理与公共服务用地中的社会福利设施用地（地类代码A6），即“为社会提供福利和慈善服务的设施及其附属设施用地，包括福利院、养老院、孤儿院等用地。”
在现有的控制性详细规划中，对于居住用地中的服务设施用地，其作为居住用地的配套设施出让，难以单独用来建设养老服务设施。而对于公共管理与公共服务用地中的社会福利设施用地，往往只限于市级养老敬老院设施。因此，对于多级养老设施，特别是片区、社区及养老设施布点的用地落实，以及如何进行控规控制仍需进行探索与研究。
3.2养老服务设施用地控制
城市养老设施用地总量的确定直接关系到城市养老设施建设水平的提高。应在总规层面确定，并在各层次规划中逐步落实。首先需要明确的是城市法定规划需要重点控制的应是城市集中设置的养老机构，即为老年人提供集体居住，并配套有医疗、保健、康复、护理以及文娱活动等服务设施的养老设施。在用地分类上，主要属于社会福利用地类型。同时，对于包含于其他用地类型中的养老设施需要在其它各类公共设施配套内容中予以明确，保证养老设施规划布点在具体用地的落实。
3.3养老设施指标体系
至2020年扬州主城区规划人口230万人，假设按老龄化比例为25%配套老年人设施，按照人住老年人口床位用地标准100m2/床计算，人均用地0.1~0.3 m2的老年人设施可满足0.6%~1.9%老年人口养老的需求。资料表明，西方发达国家养老床位数约占老年人总数的3.5%。对《城市公共设施规划规范》进一步分析，规范中指出根据中国人的传统生活方式，老年人和子女共同居住生活的比例较高，选择人住集中居住的养老院或老年公寓等方式较少。因此，根据相关标准和规范，从实情出发，充分调研，研究提出养老设施指标体系，为养老设施的用地保障和建设提供合理的依据。
涉及养老设施的现行标准主要包括2002年修订的《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）、2003年9月实施的《老年人居住建筑设计标准》（GB/T50340-2003）以及2008年7月实施的《城市公共设施规划规范》（GB50442-2008）。从国家相关标准对养老设施类型的界定可见，随着对老龄化社会问题的认识不断加深，城市养老设施内涵正逐步拓宽。
养老设施配套指标主要涉及床位数、人均用地面积、人均建筑面积等，按照城市公共服务设施不同等级的要求配套《城市公共设施规划规范》主要适用于城市总体规划和分区规划层面的老年人设施控制要求，即控制居住区及居住区级以上的养老设施用地；《城市居住区规划设计规范》主要对居住区及居住小区级养老设施提出控制要求；《老年人居住建筑设计标准》则主要涉及建筑层面的设计标准。
4、结语
老人是我们社会中的一个重要群体，老年生活是人生旅程中的必经一站。全社会都需要共同关注和支持养老事业，而规划建设管理部门则需要为养老设施提供相应的保障，探索切实可行的规划、实施方式，以缓解人口老龄化带来的冲击，为和谐社会的构建贡献力量。
论文作者:尹莹,姚远杭,陈梦竺
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第16期
论文发表时间:2017/11/18
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