大众主义传统与法制理性：国家处理社会矛盾的“双轨制”，本文主要内容关键词为：双轨制论文,大众论文,法制论文,社会矛盾论文,理性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
始于20世纪70年代末的市场化改革，见证了中国经济的迅速发展与社会的深刻变迁。一方面，与改革开放之前相比，当前中国制度环境更加宽松，日趋多元的利益主体需要寻求更多救济或表达的出口。另一方面，国家转型过程中发展的新职能，创制的新政策和推动的新项目无一不在催生新的社会抗争(黄冬娅，2011)，这对政府的社会治理能力提出了严峻挑战。因此，数量持续增加、表现形式愈发复杂的各类纠纷与矛盾之中浓缩了当代中国社会的重要特征：社会矛盾的不断加剧提升了被剥夺者的表达需求，而政府在舆论导向、政策供给与具体实践方面创造了更为宽松的外部环境，为矛盾与诉求的表达提供了制度空间。 在国家应对社会矛盾的过程中，信访制度承担了权益救济、纠纷化解与表达不满等众多功能，被广大民众用作表达不满或寻求救济的重要途径。(李秋学，2009；肖唐镖，2014；王浦劬、龚宏龄，2012)与此相对，在从中央到地方各级政府的治理实践中，“维护稳定”的政策目标被具体化为“非正常上访”或群体事件的数量，①中央通过科层压力考核的方式，以此作为评价地方政府维稳工作的依据。(李国强，2012；王汉生、王一鸽，2009；Landry，2008)对矛盾、纠纷与不满的应对与处理不仅融入基层政府治理活动的“日常”(routine)实践，也构成了政府与普通民众互动的重要内容。近若干年以来，高位运行的信访数量与越级、集体与重复上访等“非正常上访”频繁考验信访体系的容纳限度，这一现实问题使国家在强调控制信访总量，加强对基层政府的维稳绩效考核的同时，也不断尝试通过规范建设与法治宣传将社会矛盾与纠纷引入制度化、规范化的途径，鼓励民众依法维权。 在相关理论成果中，许多研究者将信访作为一种非正式的纠纷解决机制与维权救济途径，②并将其与更具制度化特征的诉讼程序进行对比，以此讨论当代中国基层治理的诸多特征。例如一些研究者认为，作为一种纠纷解决机制，诉讼是普通民众用于解决同政府之间纠纷的策略之一，在实践中与上访等其他策略交替使用，因此通过司法途径解决行政纠纷同其他解决机制之间并非相互排斥；(O’Brien & Li，2004)与这一观点类似，一些学者认为在草根行动中，法治与“人治”、司法与非司法的界限并不重要，真正重要的标准是某种手段在表达利益、解决纠纷方面的实用与否，(应星，2007)面对涉及行政权力的纠纷时，党政渠道与司法渠道都是基层民众较为普遍的选择，构成一种“事实上的双轨制度需求”。(程金华，2009)可以发现，无论对“信访”或“诉讼”的选择，都是当事人对其行动成本与潜在收益进行策略性权衡的结果。在上述研究基础上，本文同样以信访与诉讼两种救济途径为例，分析二者所营造的不同场域对当事者行为规则、话语选择与表达方式等方面的影响，并进一步发掘“信访”与“诉讼”两种具体制度设置背后所蕴含的“大众主义”与“法制理性”③两种政策导向的并存、交织和碰撞。 一、大众主义与法制理性：当代中国的政策治理导向 改革开放之后，国家治理权威的基础经历了从“政治合法性”向“绩效合法性”的转变(冯仕政，2011)：经济发展成果和规制、服务领域的绩效取代了意识形态控制，集中力量创造高速经济增长的同时，尝试更加务实与更具技术官僚属性的治理方式。在中央层面，国家宣传的主流意识形态更具包容性和实用主义特征，在政府工作中引入“专业性”、“科学决策”与“治理现代化”等更具技术官僚色彩的概念；(薛澜，2014)在地方层面则通过司法改革与政府职能转变等举措，尝试将各级政府行为纳入到法治化和规范化的轨道之中，通过“行政吸纳政治”的方式确立公共合法性的基础。(渠敬东等，2009)构建现代行政体系的同时，国家并未放弃从毛时代(Maoist Era)“大众主义”政策传统中发掘制度传统和符号资源的尝试。(Heilman & Perry，2011)就制度和政策的目标设置而言，为克服社会变迁与经济发展过程中出现的结构性不平等，国家在整体政策导向上对弱势或边缘群体赋予相当程度的倾斜，包括涉农群体、低收入人群、城市流动工人在内的经济上低收入、政治上低影响力的弱势群体成为社会政策重点关注对象，(王绍光，2008；郑广怀，2010)在其运行过程方面，更加注重民众参与、宣传普及与社会效果，公共政策的议程设置与方案选择越来越多地融入对民意的考量，其执行过程更加贴合基层民众的需求。与此同时，在主流价值的传播方面延伸了“群众”概念的内涵，借助民生、和谐、服务、公正或普惠等富于时代气息的修辞重述毛时代“大众主义”精神内核，例如最近几年来群众路线从中央到地方的贯彻与实践就是这一趋势的生动体现。 作为对以科层理性为核心的“常规行政”过程与刻板官僚作风的批判，大众主义政策传统推崇民间经验智慧，以及简单、灵活与机动的执行方式，(马原，2013)善于调动乃至迎合民众情感以迅速广泛实现宣传、教育和动员目标，在意识形态体系中将“人民群众”的力量与地位推崇到相当的高度，在国家话语体系中的重要体现即是作为工作方法与价值观念的群众路线，而在理论上，信访制度可看作是中国共产党群众路线、人民民主等执政理念在社会治理领域的展开和定型。因此，“法制理性”与“大众主义”两种政策导向并行不悖，融合在从中央到地方的社会治理过程之中。在制度设计与政策执行方面，灵活变通的执行手段附着于确定具体的规则程序，既注重依托专业知识、明确分工与成文规则构建常规治理过程，也推崇简化、灵活机动的执行方式与非常规动员手段。具体到本文所讨论的社会矛盾的应对与处理中，国家一方面不断强化规范化维权途径的建设，在完善制度供给的同时通过普法宣传、送法下乡、送法下基层等措施使司法成为基层群众更加易于接近的救济途径，倡导通过规范、有序与理性的方式实现民众与政府的对话，借此将基层矛盾纠纷引入更为制度化的诉讼领域，健全社会矛盾纠纷预防化解机制。④与此同时，国家对颇具大众主义制度特征的基层信访工作给予相当重视，在总体政策导向上将信访工作赋予“构建社会主义和谐社会的基础性工作”的高度，在具体实践中，鼓励基层信访“以人为本”与“服务群众”的工作原则，允许基层政府根据具体情境，从“策略工具箱”中灵活调动各种手段，例如妥协让步、惩戒强制、精神安抚、利益分化、忽略放任、协商调解或上述各类手段的结合。 然而，正如众多研究与实践所揭示，制度化的纠纷解决方式在基层治理中并未获得充分的接受和认同，基层信访特别是其中的越级、重复、集体上访等“非正常上访”案件仍然是亟须解决的问题。针对这一现象，研究者或从制度供给方面，检讨中国司法诉讼制度本身的局限性，(Lubman，2002；Wang，2015；Liebman，2007；Potter，1999)或从组织运行方面讨论基层法院的纠纷解决能力，(贺欣，2006；汪庆华，2007；苏阳、贺欣，2011；庄文嘉、岳经纶，2014；Minzner，2006)或将“信访不信法”现象归结为制度变迁的路径依赖，以及从文化传统角度解释法治元素在纠纷治理中的局限(苏力，2014)或民众对信访的偏好(张泰苏，2009；于建嵘，2005)。而本文在上述研究的基础之上，结合相关的基层调研材料，以基层社会中某两个群体的“诉讼”和“信访”个案为例，分析两种纠纷解决机制的差异如何影响基层民众的路径选择，但与前述的信访或者司法实证研究不同的是，本文并不局限于分析信访或者诉讼机制本身的优劣不足，而是在此基础上，进一步探讨当代中国法制理性和大众主义传统两种并存的政策模式，对于国家治理与政权建设的潜在影响。 本文所使用的案例材料来自对华北X县及在该县若干乡镇的驻村调研。X县共辖8个乡镇，2个街道，1个省级经济开发区，共49个社区，292个行政村，该县主要产业为农业，也具备一定数量与规模的工业企业和相关从业者。为获取相关资料，作者于2013-2014年分批共5次奔赴X县信访部门调研，在调研过程中，本文作者获取了大量相关政策文件、规章办法以及当事人请愿材料，并调取了大量信访会议档案与行政诉讼文本资料，也同该县下属若干乡镇若干名基层工作人员进行了不同程度的访谈。本文选取的两个案例中，上访群体均为离岗教师，两个群体的经济—社会地位较为相似，所提出的均为经济属性的诉求，且根据既有制度与规则均为缺乏明确的政策依据，可以大致排除两个群体的动员、表达等能力乃至诉求议题本身的性质对行动结果的影响。通过案例对照可以发现，在进入“上访”与“诉讼”两种不同的救济过程之后，身份背景与诉求较为类似的两个群体在“维权”过程中的行动逻辑、话语表达方面呈现出鲜明差异，从而导致不同的行动结果。 二、上访请愿与诉讼维权：老民办教师和退休教师的集体行动 (一)老民办教师的集体上访经历 20世纪80年代，X县根据相关政策集中统筹解决民办教师问题，面向民办教师推行了“关、招、转、辞、退”的调整和整顿工作，该县部分民办教师因超龄、超编等原因被强制离岗。由于离岗时未解决编制，这部分民办教师退休后未能享受退休金与生活保障，自2008年以来，该县老民办教师联合了全县范围部分离岗民办教师先后数十次到县委、市委及省委递交书面申请材料与集体上访，反映他们在1984年秋教育体制改革试点工作中被辞退下岗不公平，要求“恢复民师名分，落实同工同酬，办理退休手续”。⑤针对落实待遇的诉求，上访人在提供的多份书面申诉材料中，描述了自身困顿的经济状况，将失去经济保障造成的生存危机作为建构不公正的重要支撑，痛诉因机构改革离岗而“老无所养、生活困难”与“挣扎在贫困线”的艰难处境，认为政府有责任为其“妥善解决待遇，实现老有所养”。 “我们是曾为党的教育事业任劳任怨，贡献了自己一生中最美好的青春时光，而现在又处在被遗忘角落的弱势群体。……(由于)过重的劳动负担，过早地衰老了而失去了劳动能力而受穷，整日为油、盐、酱、醋、看病吃药而发愁。……我们苍老暮年，失去劳动能力，有的达到生活不能自理，生活更无保障，今日落得无人问津，整日挣扎在贫困线上。”⑥ 针对上述请求，上访人所在各乡政府分别于2009年作出《关于离岗民师×××等人信访事项处理意见书》，按照该意见书的处理意见，老民办教师的诉求缺乏政策与法律依据，不予支持。上访人对该处理结果表示不服并于3月上访至X县人民政府，县政府对此专门召开了“X县处理信访突出问题及群体性事件联席会议”，确定一位副县长为县级包案领导，上访老民办教师所在的各镇党委书记为具体负责人，并对全镇的离岗民办教师进行“排查稳控”。与此同时，县信访联席会议决定从“维稳专项基金”中划拨一笔救助专款，按照该联席会议的部署安排。 “救助原则是将信访人稳控在当地，并避免引起攀比，民政局、各乡镇领导要积极介入安抚工作中，要动之以情，晓之以理，对其生活等问题积极帮助协调，始终用真情、用温暖去感化……结合个人家庭情况，做出有针对性的人性化处理……必要时要动员上访民办教师的子女和其一切亲戚朋友来做其思想工作。”⑦ 随后各乡镇有针对性地开展了大量的“群众工作”，并分别与老民办教师代表签订息诉罢访协议书并发放了救助专款。救助款的发放一定程度上在利益上分化了上访老民办教师，部分民办教师选择退出上访，但大部分老民办教师提出了新的质疑与不满，其中一名老民办教师的愤忿颇具代表性： “我们相信党和政府，乡上这次给我们发了几百块钱慰问金，他们(乡领导)过年给家里送了不少米面和大肉，但我得说这点钱跟我们这批人几十年的付出(相比)那真算不了子啥，你要知道W镇给拖拉机厂那批办了低保，人家每个月就有三百多块呢……我们这点钱就跟糊弄人一样，我们要求的是(与在编退休教师)同等待遇，县里解决不了就去市里、省里，他们(县政府)不是没钱解决……总要有说理的地方，相信党中央一定是支持我们的。”⑧ 不久之后，老民办教师继续前往县政府和民政局上访，他们的诉求这次没有得到进一步实质性回应。随后，他们的行动开始逐步升级，在2010年组织十余名代表，设法躲避了县政府监控与拦截，到省委省政府门前集体上访，最终使省政府做出让步，答应为其按月发放数额更多的“生活补助”。在获得较为满意的处理结果之后，上访的老民办教师表示“党的民生政策好”，却并未就此满足于这一结果，至今为止仍然间断性地到省委、中央集体上访。直到2013-2014年，由于几位上访骨干的身体情况恶化，才渐有偃旗息鼓的趋势。 (二)退休教师的集体诉讼经历 1999年5月，X县决定为教育系统及其他机关事业单位符合年龄与退休条件的人员办理提前退休手续。同年6月，县人事局为同意提前退休并符合条件的约600名教师盖章审批了《干部退休审批表》，由于该《审批表》填表截止日期为5月，故将审批时间统一填写为“1999年5月”。两个月之后，国务院及X县所在省政府分别出台文件，决定从1999年7月开始，为在职和离职退休人员增加工资。由于提前退休的600名教师已在6月办理退休手续并于7月开始执行退休工资，因此只能按照退休教师的相应标准调整工资(根据文件规定，退休教师每人增加工资110元，在职教师每人增加工资147元)。增资文件出台后，部分提前退休教师认为他们虽然在6月完成退休手续，但一直工作到7月学生放暑假才离岗，因此应按照在职人员增加工资。 退休教师对此争议初步尝试以司法诉讼的方式，在制度化途径内寻求纠纷解决。退休教师于2000年以县教育局、人事局作为被告，起诉至市中级人民法院，要求法院判决被告涂改《干部退休审批表》填写日期违法，并判令被告批准退休行为无效。一审法院于2000年下发《行政裁定书》裁定驳回起诉，指出原告应先向同级政府或上级政府有关部门申诉，如果同级政府或上级政府有关部门在法定时间内不予受理，原告可以其不履行法定职责为由，向法院提起诉讼。与上文老民办教师不同的是，退休教师在话语选择方面从朴素道义控诉与具有国家动员色彩的表达符号中逐步抽离，将诉求界定为地方政府(行政机关)与相对人之间的纠纷，将权益主张锁定在“审批表形式瑕疵”的具体细节；在行为模式上尝试以更为理性的态度将诉求具体化为法律问题并带到诉讼场域之中，通过诉讼等制度化救济渠道实现诉求。中级人民法院裁定驳回起诉之后，退休教师继续上诉至省高级人民法院，随后省高院下发《行政裁定书》，撤销市中级人民法院的行政裁定，并指令其重新审理。对于退休教师而言，这一有利结果释放了积极的信号。 然而随后的诉讼过程中，原告退休教师的主张未能继续获得法院支持。2001年6月，市中级人民法院对此案公开开庭审理并下发《行政判决书》，确认被告(县人事局、教育局)对原告(退休教师)做出退休审批的具体行政行为违法。原告退休教师认为这一判决结果只确认被告涂改填表日期的行为涉嫌程序违法，以及退休审批的具体行政行为违法，对“判令被告批准退休无效”的诉讼请求支持与否并未表态，再次于2001年11月上诉至省高级人民法院，以《干部退休审批表》日期存在涂改现象为由，主张被上诉人所作具体行政行为违法并主张原告(400余名退休教师)提前退休无效；并以一审判决仅针对三名诉讼代表，而并未提及授权委托书及其他400余名教师为由，主张撤销市中级人民法院二审行政判决书。为支持诉讼主张，退休教师列举了包括430名教师的委托书、《中华人民共和国教师法》有关法律规定、1995年10月6日《关于<中华人民共和国教师法>若干问题的实施意见》有关规定、X县人事局关于办理退休手续的说明、县所在地级市人事局《关于加强机关事业单位工作人员离退休管理工作的通知》、县所在地级市人民政府《关于严格执行机关、事业单位工作人员退休政策加强养老保险管理工作的通知》、国发(1978)104号国务院关于颁发《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的通知等相关规定。 省高院于2001年11月第二次公开审理此案，并下发终审《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。数次诉讼遭遇不利结果之后，原本对法律持有极大信心的退休教师群体，极为愤怒失望的情绪导致对抗行动骤然升级，2002-2006年间退休教师多次前往市中院、省高院门前上访，2007年11月，提前退休教师代表共27人直接到达北京最高人民法院信访接待处，将内容为“强烈要求最高院立案再审，彻底纠正S省高院××××号错误判决”的字幅放置在胸前展示，被工作人员制止并将横幅没收。在最高人民法院信访接待处上访之后，退休教师代表先后到全国人大信访接待处与中纪委上访，均未获得明确答复。回到X县之后，县政府对进京上访的退休教师举办了为期10天的“学习班”，每位上访人均被要求写出具结悔过书和遵纪守法保证书。然而这些“悔过书”与“守法保证材料”中并没有多少悔过的成分，一位退休教师颇为形象地表达了对现代司法体系的不满： “一会儿说要先走申诉程序，一会儿说你证据不足，最后又说你缺乏法律依据!要什么法律依据，这不是明摆着的么……说什么司法公正，我看根本还是官官相护那一套，无非弄几个看不懂的洋名词吓唬人而已……花了那么多时间准备官司，等个判决下来要等几个月，诉讼费掏了那么多钱，全被那几个律师和法官赚走了，就这么个结果，让我们怎么能甘心……如果当初不是一时糊涂去了法院，信了他们的那一套，今儿个也不至于弄成这个地步，想后悔也晚了。”⑨ 对于退休老师的涉法涉诉上访事项，X县政府并没有像对待老民办教师那样，给予退休教师任何物质利益上的安抚。由于X县政府极为强硬的态度，退休老师的涉法上访活动在2008-2010年之后逐步消退。⑩ 三、“对抗式”诉讼与“议价式”信访：制度外观及其效果差异 在相关研究中，许多研究者将信访作为一种“特殊权利救济机制”并与诉讼进行对比，从两种纠纷解决机制的有效性出发分析权利救济主体的选择。(应星，2010；张泰苏，2009)本文的研究则将民众对信访或诉讼的理性选择视为对两种制度供给的行为反馈：以诉讼为代表的制度化救济途径以正式规则和法定程序为基础，而非制度化的基层信访实践中，正式规则所起的作用相当有限，基层政府被赋予相当宽泛的裁量空间，甚至提倡根据“以人为本”的原则，从策略工具箱中灵活调动包括妥协让步、惩戒强制、精神安抚、利益分化、忽略放任、协商调解等各类手段，(杨华，2014；Cai，2008a)上述特征使诉讼与信访在表达策略、行动成本与潜在收益方面呈现鲜明差异，也深刻影响了行动者对于两种救济途径的观念认知和策略选取。 (一)法定程序装置与群众工作模式 诉讼程序要求以形式理性代替道德、风俗与人情等“非法律因素”，(刘正强，2014)即法院在处理案件时，需要刻意忽略民间习俗、道德与伦理等诸多非正式规则，在法律规则层面实现对案件事实的重新建构；而基层政府的维稳工作则鼓励贴近“民意”的“群众工作”方法。在实际运行中，形式理性原则并不总是符合基层民众朴素的正义观念，也对其法律知识、诉讼策略以及信息获取过滤能力提出较高要求，例如退休教师将退休审批表的形式瑕疵作为构建诉求的基础，基于日期涂改的程序问题请求撤销被告批准提前退休的具体行政行为，这显然并非是成熟的诉讼策略，也是对诉讼结果过于乐观的判断：公众通过行政诉讼手段更旨在改变地方政府提前退休决策这一公共政策本身，而限囿于《行政诉讼法》的规定，法院只能评价具体行政行为合法与否，对于公共政策本身的合法性是无权置喙的。(卢超，2015；汪庆华，2007；汪庆华，2011)(11)与退休教师相比，话语和资源相对有限、且自认为处于经济社会边缘地位的老民办教师，反而能以更低的行动成本获得地方政府关注并实现利益诉求。这些老民办教师在20世纪50-80年代从事乡村教育工作，集体阅历的影响使他们对这一时期国家动员话语和表达方式较为熟悉，在其集体上访“请愿书”中也可以看到对毛时代怀旧修辞游刃有余的运用： “耕耘默无闻，年老体也残。弟子退了休，俺们无人管。弱势被遗忘，能不有怨言。老民师被辞退，冤!冤!冤!政策要落实，冤案必平反，若不给解决，请示国务院。否则老命不值钱，不怕砍头上西天。”(12) “弱势者”和“冤情”等身份标识使老民办教师的诉求具备了道义上的正当性，也迎合了信访工作中“救助群众”的政策导向，更容易获得基层政府的积极回应。相关研究表明，当前中国基层治理本身贯穿了文本规则与实际运行的紧张关系，(欧阳静，2014)在基层“维稳”工作中，信访干部通常被赋予较为宽泛的裁量空间，甚至被鼓励遵循“以人为本”的原则，充分调动本土知识、非正式规则或非正式人际网络的资源，(孙立平、郭于华，2000)根据具体场景运用相应的说服方式，一定程度上允许正式规则被妥协、变通和灵活掌握，而维稳考核的压力更促使基层政府将“群众工作”贯穿到维稳过程中，倾向于使用积极、缓和的态度，利用物质安抚的手段换取上访人“息诉罢访”的承诺，(李静君、张永宏，2012)救助弱者或化解冤情正是这种群众工作的一部分： “坚持以人为本，是信访工作人员应有的人文态度。在信访纠纷的处理过程中应坚持以以人为本为前提、‘事要解决’为核心，诚心诚意为群众排忧解难，做到充分尊重上访人的意见，及时反馈调查情况，了解上访人的思想。开展复查工作时既要合法，又要合情合理；既要考虑申请人的意见，又要充分考虑利益相关人的实际情况，避免引起连锁反应。”(13) (二)确定法律争点与模糊利益冲突 司法诉讼程序要求双方将各自请求固定为明确具体的争议点，而基层政府与上访人的互动中却经常回避具体利益冲突，以“政策参与”或“救助群众”为名义进行谈判议价。在诉讼程序中，原告退休教师的请求被固定为“退休审批表是否具有瑕疵”的诉讼争议点，法院依据职权在原告退休教师的诉讼请求范围内认定证据、发现事实，并针对审批表形式瑕疵法律问题做出确认违法的判决。相比之下，基层政府与上访人在互动中经常回避具体明确的核心争议。在日常接访过程中，许多上访人以“反映问题”或“政策参与”、“政策商谈”的形态呈现上访诉求，(陈柏峰，2012；Tsai，2015)基层政府则经过成本—收益的筹划之后，考虑是否以“救助群众”、“以人为本”等名义进行利益化回应。(Cai，2010)(14)在本文案例中，老民办教师通过“向政府反映问题”的方式建构这一本质上具有私人经济利益属性的诉求，在书面上访材料中列举了一系列相关文件中涉及“平反冤假错案”的内容，(15)甚至引用党中央报告、《信访条例》或《宪法》第41条中关于公民批评建议权利与申诉控告检举权利的相关条款，请求政府为其“纠正冤假错案”、“落实政策”与“平反昭雪”： “党的十七大进一步提出中国特色的社会主义要走更加和谐、要加大力度改革开放，坚持以人为本，维护社会公平正义，让改革开放的成果人人共享……党和政府的关爱使我们倍感温暖……所以我们有理由有勇气请求各级政府，在国家富强，全民安康，人人共享的今天应给我们被遗忘的这些老民师昭雪平反。”(16) 另一方面，在面对缺少法律或政策依据的信访案件时，基层政府也经常借助“帮助困难群众”或“解决生活困难”的名义提供物质补偿，以此作为上访人停止上访的交换条件，(李静君、张永宏，2012)这种模糊利益冲突的物质安抚策略是必要甚至被鼓励的工作方法。基层政府在日常接访过程中时常以“群众工作”为名义，使物质安抚成为一种风险较小且裁量空间较大的行为。上访者和政府能够在“帮扶济困”的布景之下协商议价；且在前者诉求明显缺乏政策法律基础时，基层政府便可能借助“因时制宜”或“人性化处理”等兼具正当性与裁量空间的概念，为其物质安抚的行为提供正式规则之外的合理依据： “部分群众长期上访，使他们放弃了生产劳动，没有经济来源，导致家庭生活经济等方面困难，要及时了解他们的思想动态以及家庭生产、生活及子女就学就业状况，提供就业渠道，为其排忧解难，雪中送炭的帮扶济困，有助于感化他们，预防和矫正信访人‘破罐子破摔’的思想。”(17) (三)两造对立与“政策反馈”式议价 诉讼程序通过一系列程序安排和制度设计，将争议双方置于利益与立场的对抗方，陷入一种零和博弈的境地；而上访者在和基层政府互动过程中，抽象意义上的“政府”既是控诉对象也是纠纷裁决者，反而有利于通过妥协议价获得政策之外的利益或补偿。在诉讼中原告退休教师作为被告县政府的对立方，尽管与被告县政府诉讼地位平等，举证能力却并不对等。对于原告而言，漫长繁冗的诉讼程序对其时间、精力与经济承受能力构成考验，(应星，2010；Chen，2012)意味着巨大的行动成本和诉讼风险：退休教师的数次诉讼活动从2000年延续至2006年，前后三次为筹集诉讼费用而集资，在穷尽上诉程序仍未获法院支持，此时案件受“一事不再理”原则约束而难以再次进入诉讼程序，且因涉法涉诉的特殊性质，通过信访途径获得救济的可能性更加渺茫。而老民办教师在国家主流观念认可与遵从的框架之内表达不满，将具体的经济利益诉求隐藏于“反映问题”或“申诉”的形式之下，将个人具体诉求上升至关乎政策执行的高度，使其主张获得官方主流意识形态的背书，从而被置于难以辩驳的地位。这种形式上活跃的“群众参与”或“政策反馈”话语和实践，其背后隐含了对国家话语支配的迎合以及对行政权威的依附。 “地方政府视而不见、听而不闻、百般搪塞，以‘无政策依据’、‘人员众多’、‘情况复杂’为由，不予解决，对地方政府的暧昧态度，甚至一些不理智的做法，我们实在理解不了……请求各级领导，有文件和政策的要落实，没有文件和政策的也要根据老民师的实际问题予以妥善解决。”(18) 这种“政策参与”式的上访使法律与政策之外的诉求具备了形式上的正当性，各级政府更有可能为这类明显缺乏政策或法律基础的诉求寻求正式规则与政策之外的解决方式。例如基层政府时常在“帮助困难群众”或“解决生活困难”的过程中，通过个案化解的方式为上访者提供物质补偿，以此作为上访人停止上访的交换条件。对于多数上访者而言，物质补偿正是其诉求的一部分，甚至其“维权”或“参与”的诉求只是为争取经济利益的策略性表达。(田先红，2010；申端锋，2010)
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