国有银行改革共性与个性：一行一策式改革的可行性研究，本文主要内容关键词为：可行性研究论文,共性论文,国有银行论文,个性论文,一策式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言：国有银行改革的方法论起点
所有制是否银行改革与发展的关键要素？国有银行是否政府职能在金融领域的延伸？国有银行是否应该以及能否与市场经济有效对接？这是银行改革所必须回答的三个基本问题。历史地看，国有银行制度的现实存在性与是否应该存在是两个概念。从中国国有银行的发展历程看，由于其存在并非公共选择的结果，而是传统公有制经济下的计划决定的结果，因而本不具备“选择性”；而在经济发展与体制转轨过程中，我们是否需要国有银行继续发挥其不同干其他商业银行的职能，则是一个“社会选择”问题。因此，上述两个问题是应该在转型中加以区分的：前者是改革的初始条件，是给定的前提，不具备讨论的余地；而后者是在理论上需要加以认真分析的。笔者认为：社会对国有银行存在客观需求，而这种需求恰恰是其他商业银行所不能提供的，而当前的银行改革思路却集中于把国有银行改革为巨型股份制商业银行，这体现了改革方法论上的某些偏差。第一，笔者认为市场和政府在任何经济体内的职能都是资源配置，而不是试图解决公众合作问题，两者的差别是资源配置的目标不同。第二，从资源配置目标的不同出发，国有银行天然具有经营的低效率，而不是短期低效率、长期高效率，这是因为，市场主体的理性足以把所有具有长期高效率的项目加以吸收，留给政府的往往是只有社会效益、缺乏经济效益的项目。第三，所有制决定了资本充足率，即国有银行的政府强担保性无须资本充足率这一相对弱的担保机制，因此国有银行可以持有低的资本充足率；但是另一方面，不良贷款率无论在理论上还是实证上都与所有制无关，与“信用制度”和委托——代理链条长度有关，而信用制度是任何所有制都无法解决的，仅仅依赖于先验的文化制度和后验的激励安排。第四，20多年的银行体制改革实践已经证明，监管对于国有银行是无能为力的，这是因为，银行的国有性质决定了监管当局与被监管对象在本质上是“一家人”，监管保护多于严格约束。因此，国有银行改革必须遵循两种极端的“角解”(corner solution)情形：即具有商业性的国有银行应转让国有股权，放弃其国有性质和政府担保，补充资本并接受监管；而保留政策性职能的银行则应参照国家预算执行情况报告制度，说明每一分资金的走向，对坏账实行全额核销并接受国家审计。这就是所谓的权责对称安排。
二、国有银行的基本职能：货币稳定与金融公共品
（一）国家制度与国有银行制度
国有银行的性质是国有制度，因而必然与政府职能具有天然的相关性。我们可以从人类的“信史”中发现政府的起源——通过某种手段（比如战争、垄断）尽可能多地占有资源，并在疆域范围内提供公共品。一直到现代社会，政府主要提供人们的“安全”类产品，比如，银行和证券监管提供的是跨期金融交易安全；国防和警察提供的是公民人身的系统和非系统性安全；民法和刑法则提供了安全保证的规则。在金融领域，国有银行承担的扶贫贷款、下岗职工小额担保贷款、国债项目投资配套贷款、配合货币政策的反周期操作，实际上都是为了提供金融公共品。在这些领域，其他商业银行是不存在金融服务意愿的。从成本角度看，公共金融服务并没有也不可能有节约妥协成本的能力，相反，它肯定具有一定的成本——不良资产，且这种成本天然需要由国家报销。
需要指出的是，现实情况之所以比理论抽象要复杂，原因在于国有银行同时具有一定的商业化和一定的政策性，即它同时提供了竞争性的私人品和非竞争性的公共品，因而其现实成本很难区分。由于这种事后(ex post)的信息不对称，国有银行很容易产生道德风险：用公共品成本掩盖私人品滥用所导致的成本，并要求国家给予全额报销。
（二）货币稳定：国有银行的宏观面公共品
第一，反周期性是国有银行稳定货币的共性职能
真正市场化的商业银行信贷行为一般具有顺周期性质——经济高涨则信贷需求旺盛，银行信贷供给也随之上升，反之反是。但是国有银行因存在与中央政府和中央银行的天然关联，因而客观上具有履行稳定货币信贷的职能。从近几年的数据看，通货膨胀率在2003年10月出现拐点：在9月以前，一方面，通胀率维持在1%左右，而10月后出现较大幅度攀升；另一方面，9月以前的物价波动基本在0.5个半分点以内，而10月起出现较大振幅。因此，我们可以把2003年1月以来的宏观经济周期分割为9月份以前的通货紧缩恢复期，和10月以后的通胀期。
在不同的宏观经济阶段，国有银行与其他银行的行为存在较大差异：在通缩时期，国有银行信贷增量大幅高于其他商业银行，2003年1-9月，国有银行新增贷款16550.79亿元，是其他商业银行7306.16亿元的2.27倍；而在2003年10月—2004年7月的通胀时期，国有银行累计新增贷款11477.43亿元，是其他商业银行7241.8亿元的1.58倍。可见，在通缩时增发贷款，在通胀时适当收缩的反周期操作是国有银行不同于其他商业银行的本质特征。从此角度看，国有银行在客观上承担着稳定货币金融的基本职责。
第二，国有银行在稳定货币上存在个性差异
首先，从图1看，4家银行普遍存在通缩时期的信贷增量明显高于通胀时期的特点；其次，各行信贷波动存在结构性差别。农业银行的信贷增幅最为稳定，这与其执行中央结构调整政策，支持三农有关。工商银行信贷增幅在通缩和通胀时期的差别最大，这与其贯彻中央银行货币信贷总量调控政策有关——通缩时多放贷款，通胀时压缩信贷。而中国银行和建设银行尽管同样具有反周期特征，但与其他商业银行已经逐步趋同。这证明了我们的命题，即国有银行间存在结构性差异。
图1 4家国有银行自营贷款波动比较
（三）信贷转移支付：国有银行的微观面公共品
经验证据可以证明，国有银行曾经、正在且还将承担来自各个层次的政策性义务，换句话说，国有银行信贷在各个层次依然被视同公共品。如果事实的确如此，那么可以预见：除非国有银行全部改制为纯非国有银行，否则在信贷公共品需求持续存在的经济背景下，国有控股与国有独资在治理结构上很难存在本质区别，治理结构也很难优化。但是我们发现，中国工商银行和中国农业银行实际上是全国信贷公共品的主要提供者，并为此承担了较大的成本。这给我们的提示是，工农两行的改革也许不能按照单纯的商业化模式进行。
问题是，是国有银行贷款的“免费”性质造就了大量免费搭车者，还是中国需要某种信贷“公共品”？事实上，中国客观需要某种形式的信贷公共品，但是公共品的提供者不能过多，公共品提供范围也不能过滥，否则必然出现无法区分客观信贷政策和主观道德风险在不良贷款形成中的各自效应，也就无法形成真正的激励（注：鼓励公共品提供和抑制道德风险需要不同的激励，前者需要“参与约束”，即避免“干与不干一个样”和“多一事不如少一事”；后者需要“激励相容约束”，即避免“干多干少一个样”和“干好干坏一个样”。两者混同会导致当前的部分国有银行道德风险：把追逐高风险项目当作政策性业务寻求中央银行报销。）。客观上看，国有银行至少已经承担了经济体制改革成本等政策性义务，且将继续承担农业、扶贫、助学和城市下岗再就业等融资义务。
上述情况说明国有银行改革全面陷入“信号错乱”的状态——如果希望国有银行提高效率，则必须杜绝政策性义务；如果希望其承担政策性义务，则不能指望其高效率经营。其推论是，一旦实行法人治理结构改革，则从中央到地方必然陷入自身设计的尴尬“陷阱”：真改革会丧失目前游刃有余的政策工具，那么替代手段何在？假改革则不仅葬送了法人治理结构的“光辉”前景，且将导致从银行投资者、经营者乃至存款人全面的道德风险。
三、国有银行改革的制度和技术要素
（一）技术要素：公平目标下的资本充足率和亏损容忍度
首先看资本充足率问题。进入21世纪，特别是随着银行监管从中央银行分离后而强调资本金管理，在2007年1月1日前所有商业银行资本充足率必须达到8%似乎成为一个硬约束。但是，我们首先必须观察资本充足率的来源。第一，国有银行拥有政府财政（或中央银行基础货币发行）的强担保，而资本充足率仅仅是一种符号性质的弱担保。第二，如果国有银行实行股份制改造，则其进入了私人银行的行列，资本充足率转变为重要的内容。但是，在国家及其代理人（如当前的汇金公司）实行控股的情形下，资本充足率依然是不重要的，只需要财政或中央银行出具对存款人的不可撤销兑付承诺就足够了。相反，国家以现金投入国有银行作为资本金，实际上承担了双重机会成本——一方面，国家的不可撤销承诺已经隐性地存在，即使中央政府自身也不可能相信在大型银行出现兑付危机的时候能袖手不管；另一方面，动辄折合数千亿元人民币的资本投入意味着本可用作支持三农、发展基础设施的资金被冻结。
其次看不良贷款问题。一是剔除历史因素，统计数据不支持国有银行经营绩效必然低。尽管从总量看，根据中国银监会统计，2004年末我国国有和股份制商业银行不良贷款余额仍高达1.72万亿元，占13.65万亿元GDP的12.6%。其中，国有银行不良贷款15751亿元，不良率15.62%，股份制商业银行为1425亿元，不良率5.01%。显然国有银行依然是主体，占比90%以上。同时，国有银行的自营贷、存款分别占全部商业银行的73%-75%，同样是主体。而国有银行的生存年限比其他商业银行更长，地区分布也更广。如果剔除历史因素，则国有银行和股份制银行的信贷规模和不良贷款占比基本一致。二是考虑现实因素，我们发现决定不良率的不是银行所有制，而是区域金融生态环境。人民银行的一项跨地区研究证明，国有银行不良率存在显著的地区差别——在一些地区，所有国有银行的不良率都低，在另外一些地区却都高。有趣的是，笔者把该项研究的数据与某家绩效突出的股份制银行作对比发现，该股份制银行的不良贷款与国有银行的地区分布完全一致，只是程度上有区别——毕竟该银行在各地的生存年限要少得多。因此，笔者不倾向于认为所有制在当前和今后决定了银行的不良率，而现实不良率的差别主要是历史因素。
（二）制度要素：权利——责任的明晰与监管豁免
一般观点认为，解决国有银行问题的关键是处理好国家既作为所有者又作为监管者的角色定位问题，特别需要强调政府真正起到监管作用的监管者职能。而笔者认为只要是国有银行，监管者与所有者的职能就是无法分离的，监管保护而非严格监管将成为必然。这在逻辑上是具有一致性的。比如，由于笔者认为资本充足率无关紧要，这就意味着监管当局必然会、而且应该对国有银行网开一面；因此，在方法论上，笔者认为关键不在于加强监管，而在于严格区分政策性国有银行和商业性国有银行，实行不同的改革，施加不同的监管。其原因在于国有银行所隐含的巨大问题是股份制银行所不具备的体制性道德风险，即政策性与商业性的混合导致了不良贷款的全额报销机制。由于我们在事实上不具备区分国有银行商业性信贷和政策性信贷所造成的成本，这导致了国有银行很容易通过混同两种不同性质的信贷损失以获取全体纳税人的全额报销。无论是2001年的1.4万亿元剥离，还是2004年的450亿美元注资，我们都没有看到明细审计报告。对于商业性信贷损失，国有银行显然不具备获得报销的资格。因此，笔者的建议是严格区分商业性国有银行和政策性国有银行，对前者实行先注资后出售的方式，国家明确不承担任何经营损失，并强制其参加存款保险。对于后者，应实行按业务条线拆分式改革或统一重组为单一的政策性国民银行，把商业性部分剥离为私人银行，参照商业性国有银行改革模式，而政策性部分则保留为国有独资，既不要求资本充足率，同时实行全额呆账核销，但是必须按年度向全国人大提交上年预算执行情况和当年计划，并接受国家审计。
只有权利——责任对称的改革才是良好的改革。在监管设计上，严格的监管是面向当前已有的股份制商业银行和即将改制为股份制银行的商业性国有银行的必要手段，这意味着监管可以通过对商业银行安全性、流动性和效益性的监控确保存款人利益；而保留下来的国有银行事实上不应该也不可能接受严格的商业银行监管，其负责对象是最终所有者——国家。
四、模式设计：三种可能的选择及其评论
改革必须兼顾需要与可能。在国有银行差异性背景下，我们有必要寻找成本最小化的改革路径。也许对于今后的工农两行而言，持续的小幅度注资是一个更为现实有效的手段——既保证了流动性，又不至于引发恶性通胀。但是，其前提是必须放弃照搬中建两行的改革模式，也必须放弃“本次注资，下不为例”的承诺。
（一）模式一：国家银行的统一重组
由于国有银行存在现实运行中的公共品提供下的低效率和《商业银行法》所规定的追求盈利性的双重目标，因此，有必要分离其两类职能。改革的最佳方案是：对工商银行和农业银行进行综合的、一揽子政策性重组，以此建立单一的“中国国民银行”，承担全部政策性业务和今后可能出现的新政策性安排，可允许其在银行间市场发行政策性金融债，同时保留其商业银行的存贷款业务（注：这一安排与国家开发银行不同，目的是为公众继续保留低利率、高安全性的存款选择。），所有业务接收监管部门和国家审计部门的监督检查；同时作为平准本外币波动的市场力量，承担银行间债券、同业拆借和外汇市场的做市商职能。这一部署存在两个基本理由：首先，中国当前需要国有银行，以此实现社会经济稳定与公平职能；其次，中国不需要太多的国有银行，否则必然出现高的道德风险。同时，对于市场化的国有银行（甚至包括所谓政策性的国家开发银行），则应该实行股份制改造。
但是，这一改革思路容易招致国有银行自身和其他金融机构的反对。对于国有银行，两大机构的合并意味着官员职数的减少，历来，只有增加机构、增加官位的改革才可能得到支持，否则必然招致反对。因此，参与机构的不积极很可能使这一模式根本不可能得到任何支持。同时，大型国有银行的形成必然导致其他机构对市场份额及垄断的担心，也会提出反对。此时，真正需要国家金融支持的中西部、农村地区和其他弱势产业却往往不具备改革的发言权，因而此项改革设计很可能落空。
（二）模式二：单一重组，以农行为例
由于农业银行的经营状况、历史负担比工商银行更沉重，我们可以用农业银行改革来说明单一重组模式
1.改革目标：国有独资商业银行改革还是农村金融体制改革
到目前为止，农业银行实际承担着支持“三农”发展和自我可持续经营的双重任务，在改革目标不甚清晰的前提下，改革举措往往陷入自相矛盾的境地。如，自90年代后期以来，农业银行从提高盈利能力，实现向商业银行转型的目标出发，先后撤并了21000个网点，占该行总网点数的40%。按照商业银行改革的逻辑看，这一做法是毋庸置疑的。但是我们又可以发现，农业银行往往又坚持“农业银行姓‘农’”的说法，于是该行仍在逐年编制《中国农业银行年度农业信贷工作要点》，发放扶贫到户贷款和农户小额信用贷款。目标上的不统一必然导致经营方略的进退维谷，以及分支行的无所适从。
综合以上，有理由认为农业银行改革必须同时横跨农村金融和国有商业银行改革两大范畴，但是，这两大范畴在农业银行内部必须平行而不能存在交叉，否则必然依旧延续当前的信号混乱状态。
2.改革策略：整体改制还是拆分改制
整体改制还是拆分改制一直是国有银行改革中的一个争论重点，主要考虑的难点有二：一是国有银行一般规模巨大，资本市场是否能承受是无法准确估算的；二是按行政区划设置的国有银行分行间差异性也较大，单一改制存在政策是否能适应所有地区需要的问题。如果说，中国银行和建设银行毕竟主要从事城市地区商业银行业务，规模相对小、城市间差距亦不明显，因而可以整体改制的化，农业银行改革却不能回避整体改革与部分改革的问题。
根据对农业银行32家一级（省）分行和5家直属（计划单列市）分行的研究，农业银行内部存在较大的地区差异，其分行可以分为以下六类：第一类是以北京、上海、天津3家一级分行和深圳、青岛等5家直属分行构成的纯城市化商业银行。第二类是以江苏、浙江、山东、广东四家一级分行组成的工农并举或城乡并举型商业银行。一方面，这些分行规模很大，如江苏分行和广东分行的存款规模都在3000亿元以上，超过一般股份制商业银行全行的水平。所在地区城乡一体化水平很高，农村地区也具备较大的业务发展潜力。第三类是新疆、甘肃、青海三个西部传统农业地区分行构成的工农并举、多元化经营分行。这些分行由于地处西部少数民族地区，出于政策需要，必须坚持发放扶贫贷款或支农贷款；但是由于农业基础薄弱，为了维持银行经营收支，又不得不转向大型工业企业或基础设施项目。第四类是在战略上主动实行非农化的分行。这些分行主要集中在我国粮食主产区和农业大省，包括安徽、东北三省、山西、河南、江西、广西、云南等12家分行。这些地区的特点是：地处中部，有一定的交通便利条件和非农产业基础，在农村金融市场上，信用社和农发行占据了生产和购销两大环节，农业银行在农业产前基础设施投入上动力不足。第五类是坚持农业信贷的专业性分行。这类分行包括四川、重庆、湖北、湖南、内蒙古和新疆兵团等8家一级分行。很有意思的是，这些分行一般在当地省份的市场份额都居于领先地位。第六类分行比较特殊，是坚持以小额信贷为主的综合型分行，包括贵州和西藏2家西部少数民族地区的一级分行。尽管它们的做法或许不具备操作上的典型意义（特别是西藏），但是其经营特色恰恰说明农业银行在极度贫瘠、苦寒之地也是具备生命力的，关键在于其分行是否真具备制度激励和创新意识。
面对东中西三大地带六类特点迥异的分行差异性，整体改制基本上是不存在可操作性的。但是我们发现，由于无论在哪一类区域，都存在积极涉农型分行和积极脱农型分行，因此拆分模式相对比较简便：不按地区拆分，而只须按照“农业信贷银行”和“股份制农业银行”拆分即可。具体地，在一个省份内可以有两家一级分行——从事农业信贷的专业性国有独资银行和从事非农商业性业务的股份制商业银行。
当然，这是以某一家国有银行为起点单独进行的改革模式判断。
3.改革成本：一次性注资和多次注资
根据对农业银行总行和分行的研究，我们的改革思路已经比较清晰：农业银行应该按照农业信贷和非农商业金融两大业务条线拆分，而改革成本最小化理论也恰恰支持这种拆分模式。考虑到农业银行高达25%以上的不良贷款率和35000亿元以上的总资产所需要8%的资本充足率，一次性实现不良贷款率在8%以下，资本充足率达到8%以上，至少需要5700亿元左右的注资，大约为700亿美元左右，远远高于中国银行和建设银行改制的注资总和。
但是，如果实行拆分模式，所需资本金注入规模可以大幅度降低。根据农业银行副行长张云在农业银行农业信贷工作会议上的讲话披露，截至2004年6月，农行涉农贷款余额9600亿元，较2000年增加1339亿元，占各项贷款余额的39.7%。按照农业信贷与非农金融“四六开”计算，则依据2004年底的预测规模估计，分拆后的农业信贷银行规模在11000亿元左右，商业化的农业银行股份有限公司规模在16000亿元左右。而农业银行的历史包袱基本上集中于1993年前的乡镇企业贷款，因此，即使按照不良资产1:1分拆，两家机构大约各自为3200亿元不良贷款。这样新的农业银行股份有限公司信贷规模16000亿元，总资产21000亿元左右，不良贷款率20%，资本金900亿元，资本充足率4%。要实现资本充足率8%以上，不良贷款率8%以下，则需要注资2800亿元。这就显著低于整体改制的注资规模，无论是基础货币压力还是外汇储备规模，都不会造成显著影响。
这里需要关注的是改制后的农业信贷银行，其信贷规模11000亿元，总资产14000亿元，不良贷款率29%，资本充足率4.3%。其不良贷款可优先由资产管理公司逐年剥离，资本金由汇金公司以5年为期补充到8%。这样，农行股份和农业信贷可以分别按照激进和渐进两种改革路径实施操作。前者通过中央财政的一次性注资进入股份制改造程序；后者依靠国家的隐性担保，通过逐步核销、剥离不良贷款和渐进式注资确保其安全性。这就兼顾到改革的目标、各分行业务差别的现实性与中央所支付成本的可能性。
（三）模式三：四行一策
这一模式不必多加解释，就是按照注资——剥离不良贷款——股份制改造和上市的步骤对四家国有银行实施统一的改革安排。但是恰如上文所论证的，注资额度非国家所能承担；如果国有控股则与国有独资银行，并未改变其治理结构；改革可能丧失银行现实具备的政策性职能。
综合对比以上方案，模式二既不影响国有银行的既得利益，又能够保证渐进地改革国有银行体制，还能实现政策性业务在一定程度上的保留，实现的可能性最大，难度也最小，尽管其绩效不一定最好，但依然是最现实的方案。不过，笔者的所有分析是建立在国家金融发展与货币稳定的利益层面思考的，考虑到中国国有银行具有的巨大谈判力，四行一策显然是“机构利益最大化”的理性选择，即注资、剥离和上市对国有银行而言是既能保持体制内财政支持利益，又能在银行业市场上维持垄断并获取利润的最优选择。因此，如果作微观博弈判断，如果中央银行、财政和监管者迁就国有银行的机构利益，则我们可以预期四行一策而不是一行一策式改革将继续成为中国国有银行改革的方向，那么，同样可以预期，国有银行改革将面临着形式上改进、体制面复归的境地。
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