县级机构改革的困难、原因及对策，本文主要内容关键词为：县级论文,机构改革论文,对策论文,困难论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
县级机构在整个行政体系中有着较为特殊的地位，县级机构改革的成效如何，不仅是一个地方经济社会发展的直接影响因素，而且是整个机构改革最终取得成功与否的重要标志。当前县级机构状况如何、存在什么问题？县级机构改革的困难及其原因何在？新一轮改革应采取哪些对策？围绕以上内容，近期我们赴一些县开展了专题调研。
一、县级机构的现状及其存在的弊端已经成为制约当地经济体制转变、阻碍经济社会发展的重要因素
调查情况表明，县级机构的现状与建立社会主义市场经济体制的要求还很不适应，存在着许多弊端，产生了许多问题。
机构庞大，职责不明，妨碍了政府职能的发挥。从上一轮县级机构改革的结果看，未改的已膨胀到“临界点”，改过的面临重新膨胀的危险。有的县目前党政机构设置超出限额29个。机构重叠，职责难分，分兵把守，互相争权，有利的事抢着管，没利的事互相推。不仅常设机构过多，而且非常设机构林立，尽管有些临时机构起到了一定的统筹协调作用，但难免政出多门，矛盾重重，影响政府职能的发挥。
政企不分，权责不一，阻碍了企业改革的进一步深入。政府对企业人、财、物仍实行直接管理，企业自主权容易受到侵犯。机构设置的权、责、利也不统一，直接经济管理部门不代表出资者，但享有出资者的权利，“监督管理拿在手上，支持服务放在嘴上，赢了都可以分，但亏了却无人关心”，国有资产流失难以控制，“无限责任”全由政府来承担。体改部门的同志把这种现象概括为“厂长包赢，部门包奖，银行包债，政府包责”，企业改革难以继续推进。
人浮于事，效率低下，影响了政府对社会经济的有效管理。不少部门和单位日常管理考核不严、赏罚不明，导致机关运转失灵、效率低下。一方面人满为患，另一方面又缺少业务骨干，有的没事干，有的干不了事，有的尽干扯皮事。一部分机关干部对“一杯茶一包烟，一张报纸翻半天”的机关生活已经习以为常，一些机关“门难进、脸难看、话难听、事难办”，甚至出现“没有好处难办事”的现象，损害了行政机关的形象，也弱化了政府对社会经济的有效管理。
“公仆”意识淡薄，部门利益膨胀，助长了行业不正之风。一些职能部门丢掉了为人民服务的根本宗旨，钻体制和改革的空子，利用特权谋私利、捞好处，部门利益恶性膨胀。有的官商不分，办自己权力范围内的实体，有的利用行政职权，乱收费、乱罚款、乱摊派。由于“三乱”现象愈演愈烈，有的企业不堪重负，不得不走后门，跑关系，找后台，寻靠山，营造应付政策法规的“软环境”，有的企图依靠主管部门抵制一些“三乱”行为，“政府不愿放企业，企业要找靠山”，居然“成了两厢情愿的事”。
人员超编，财政负担过重，牵制了经济和社会事业的发展。有的县党政群机关实有人数超编达44.5%，“万事当前，先保吃饭”，尽管财政收入增长较快，但是，由于机构日益膨胀，财政供养人员与日俱增，人员经费开支占财政支出比例越来越大，各项建设事业急需的财政资金受到严重挤占。另一方面，需要财政支付的事项又太多，比如社会治安、义务教育、扶贫攻坚、社会保障、下岗失业，另外，还有增人增资、粮食亏损补贴等带来的压力，财政已不堪重负。有限的财力虽然保住了饭碗，却制约了经济建设和社会发展。
机构改革的滞后严重制约了经济体制的转变，阻碍了县域经济和社会事业的发展，影响了党群关系和政府形象，产生了一系列消极后果，是到了下大决心解决的时候了。
二、县级机构改革步履艰难，既有现实的阻力，也有历史的原因；既有客观条件的制约，也有思想观念的障碍
改变计划经济体制下的资产占有关系，必然遇到既得利益者的层层阻力。转变政府职能的关键是政企分开、简政放权，说到底是一次权力和利益的再调整、再分配，必然要触动很多部门和个人的切身利益。在计划经济体制下，国有资产事实上为各级政府主管部门占有，政企分开后，政府必须把企业的自主权还给企业，由直接的管人、管物、管钱转向间接管理、宏观调控，实行“自我剥夺”、“自我革命”，这是非常困难的。机构改革中，很多人面临着带职下岗，丧失某些既得利益，心理一时难以适应，甚至产生不满。“拆庙搬神”难度很大。
经济体制改革的渐进性，使机构改革未能与转变政府职能同步进行。经济体制改革一开始是“摸着石头过河”，没有明确的目标，机构改革也无法根据“该管什么、该怎么管”进行，而是局限在放权让利上，或者只在单纯的精简机构上做文章。经济体制改革的目标明确之后，虽然市场调节逐渐占到相当大的比重，但市场经济作为一个体系还有较长的形成过程，政府基本经济职能在短时间内无法根本转变。在政府管理经济社会的运行方式没有实质性变化的情况下，很难科学地界定和划清各个部门的职能，难以避免部门之间某些职能配置和交叉、重迭甚至相互冲突，此外，面对发展市场经济过程中层出不穷的新问题和新矛盾，对于不断增加和频繁转移的阶段性工作的重点、难点，直接的办法只能是靠增设机构来协调解决。
行政组织立法不健全，机构编制缺乏刚性约束。长期以来，国家在职能界定、机构设置、编制管理等方面未能走上法制化轨道，机构设置弹性太大，不仅使机构改革成果难以巩固，而且为机构的再度增设和人员的再度膨胀留下可乘之机。另一方面，在高度集权、上下垂直的行政体制下，县一级政府的自主权非常有限，难以抵住“条条”干预的压力。机构改革方案明确规定各地可以根据实际情况进行机构设置，不强调上下统一，但有的上级主管部门为了方便自身业务工作，以部门文件下指令，要求对口设置机构，否则就从资金、项目、评比等方面“卡脖子”，一些上级领导为自己所分管的部门争机构规格，争人员编制，争领导职数，使机构编制一再突破。
干部人事制度改革迟滞，用人模式和管理机制尚未突破原有体制。计划经济体制下的就业模式没有根本改变，如大中专毕业生的分配和军队转业干部的安置，这一块新增就业人数很多，有的县每年多达六七百人，其中大多数要求进机关。从实际情况看，县一级虽然推行了国家公务员制度，但大都“只是完成了方案，书面上的东西”，尤其是党政机关进人尚未做到公开招考，还靠领导签字。在干部选拔任用方面，尚未形成规范有效的机制，干部身份终身制，干部能进不能出、能上不能下、干好干坏一个样的状况没有根本改变，在既无内在动力，又无外在压力的环境下，党政机关的铁饭碗、铁交椅无法打破。
经济发展水平落后，就业人员大量涌向党政机关，而机关人员分流安置又非常困难。现实生活中，凡是经济发达的地方，人才往往流向经济实体；而在经济落后的地方，人才则挤向党政机关。尽管待遇低，但总觉得吃“皇粮”保险，有“油水”可捞，于是投亲托友，想方设法，改业转行往党政机关挤，组织人事部门难以抵挡，以致大多数部门进多于出，甚至有进无出。另一方面，经济越是落后，压缩机构精简人员也就越难。由于现有经济结构所能容纳的人员有限，企业又不景气，自身也面临减人下岗问题，加之社会保障制度滞后，干部职工的切身利益得不到合理解决，后顾之忧难以解除，机关人员分流安置工作自然困难重重。
“官本位”意识影响深远，在一定程度上增加了机构改革的难度。时至今日，“官本位”意识在一些人的思想里仍有较深的烙印，特别是在经济落后的地方，影响更为深远。况且，原有的干部管理体制存在的某些弊端，客观上强化了“官本位”意识，如行政级别实际上已成为各种政治、物质待遇的等价物，以致各种社会组织及其所属人员，不论其性质如何，都参照党政机关和党政干部的行政级别确定相应的级别。长期以来，旧体制伴生了许多落后观念和习惯势力，如“国家干部”由国家养到老包到底，机关是旱涝保收的就业单位，干部能上不能下、能进不能出，机关干部论资排辈和等级观念，等等。这些观念在一些干部头脑中根深蒂固，无疑加大了机构改革的难度。
三、县级机构改革是个具有开拓性的全新课题，既无现成的模式，也没有明确的答案，更无捷径可走，唯有解放思想，坚持实践，大胆探索，争取实质性突破
一是以转变政府职能为重点，构建“小政府，大社会”的行政管理体制。在构建“小政府”方面，合理界定社会管理者、国有资产管理者和经营者之间的职能，政府的经济管理职能由直接管理向间接管理、由微观管理向宏观管理转变，由行政管理向运用法律手段和经济杠杆调节转变，使政府职责集中到统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督上。通过建立国有资产管理与营运的新体制，逐步取消专业经济管理部门；把非经济部门、综合经济管理部门、经济监督部门进一步调整，合理归并职能相近或相关的机构，强化宏观管理、执法监督机构。在塑造“大社会”方面，建立各种社会性的经济实体和服务组织，充分发挥它们自我发展和自我管理的作用。通过建立现代企业制度，切实转换企业经营机制，使企业摆脱对政府的依附关系，真正成为自主经营、自负盈亏的独立法人；深化事业单位的机构改革，让它们尽快走上市场化、企业化、社会化的路子；大力培育行业协会、社会团体和其它中介组织，发挥各类中介组织在政府和社会之间的桥梁和纽带作用，改变政府包揽企业和社会事务的状况，真正实现社会事业社会办。
二是把解决干部出路与发展经济结合起来，努力开辟形式多样的分流渠道。机构改革的难点是做好“人”这篇文章，妥善安排富余人员，使其各得其所，各有所用，有一个合理的去向，否则，迁走的“神”还要回来，拆掉的“庙”还要重建，还会出现新的回潮。要突破就精简谈精简的模式，把机构改革同发展经济结合起来，打通干部流向经济领域的通道。考虑到当前干部的实际利益和心理承受能力，在干部的分流方式上应采取“先修渠后放水”或“边修渠边放水”的办法，针对不同情况，通过带职分流、定向培训、加强企业和社会中介组织等方式，将干部向有所能用的地方分流。
三是深化干部人事制度的改革，建立健全人才竞争激励机制。没有高素质的专业化行政管理队伍，转变职能就会成为一句空话，这就需要有一个能够优胜劣汰的竞争激励机制。应严格按照程序，公开面向社会进行招考，充分体现平等、竞争、择优。在干部管理体制上引入激励竞争机制，改干部任命制为聘用制、选举制，推行竞争上岗制度，扩大竞争上岗的范围，并积极探索正职竞争上岗的机制。把精简机构、裁减冗员与解决干部能上能下、能进能出问题结合起来，通过公开、公平、公正的竞争，使能者上、庸者下，优者用、劣者汰。
四是建立健全机构编制的约束机制。增强财政预算对机构编制的硬约束作用，当前特别要加强预算外资金管理，清理政府及其部门的各种收费项目，严格执行“收支两条线”，通过“费改税”，规范行政事业性收费管理制度。加强对机构编制的审计控制，编制执法情况应列入任期审计内容，实行编制责任离任交接制度。加快机构编制立法，逐步实现政府职能、机构、编制的法制化，根据地方政府职能的不同特点，赋予地方一定的机构自主权。建立机构编制责任的奖惩机制，对违反机构编制管理的行为要严格追究纪律和法律责任。
五是大胆破除思想观念上的障碍，稳妥细致地做好各项具体工作。现在一些干部对机构改革的目的、意义、思路等认识不清，存在着观望态度，畏难情绪，因循守旧观念。必须教育引导广大机关干部从这些思想束缚中解放出来，尽快转变观念，树立“小政府、大社会”，政府职能必须适应市场经济发展的观念；树立政府管理也要讲成本、讲效益，只有减员才能增效的观念；树立干部能上能下、能进能出，竞争择优的观念；树立机构改革从大局出发，不能患得患失的观念。同时还应看到，机构改革对相当一部分机关干部的切身利益的确是场前所未有的冲击，一点没有痛苦是不现实的，这就需要在具体操作过程中把积极大胆与稳步推进结合起来，总体规划要科学、可操作性强，政策措施要配套，并搞好阶段间的衔接以及部门之间的协调，把可能出现的负效应降到最低程度。特别需要强调的是，上级领导机关应作出表率，带头消肿，才能掌握整个机构改革的主动权。