挑战与回应：中国互联网传播管理体制的机理探析，本文主要内容关键词为：探析论文,机理论文,管理体制论文,中国互联网论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035.3 文献标识码：A 文章编号：1009-8860(2016)03-0113-09 1994年以来，互联网的快速发展推动中国社会的信息传播不断走向开放、自由和多元。在这一背景下，互联网与中国的党管媒体、党管舆论体制之间的矛盾凸显出来，中国在大众媒体时代建立的集权管理体制对于互联网已无法再直接沿用。国际上一种观点认为互联网根本上是不可控的，它将为中国带来自由和民主。[1]国际上另一种观点则谨慎地承认威权政体对互联网传播具有有效控制的可能。[2]迄今来看，后一种观点更符合中国的事实。一项新近的关于中国互联网审查的实证研究表明，在中国互联网上，尽管允许很多批评言论存在，但一切形成了集体参与的表达都得到了及时的管制。[3]这意味着中国政府对互联网的管理总体上是有效的。那么，在行政资源有限的条件下，中国政府为何能对规模巨大的互联网信息传播进行有效监管呢？许多人都认识到这是中国的党和政府构建了一套新的管理体制的结果，但对此管理体制的运行原理尚缺乏足够认识。本文将通过梳理中国互联网管理的系列法规、规章，对这套管理体制的运行机理进行分析。本文认为，这套管理体制的关键在于建立了一个贯穿互联网运行各个环节的许可制体系，它使得中国政府拥有了管理互联网的有效抓手，得以建立起一种集中化的互联网信息结构和一套由互联网服务商承担主要的内容监管任务的责任制，进而实现了对互联网信息传播的有效监管。 一、互联网的挑战与党的管理困境 与报刊电台等大众媒体相较，作为一种新媒体的互联网具有许多不利于政治控制的传播特性。人们对此有不同的描述，但概括起来不外乎以下三点： 首先，互联网传播具有无界性。互联网理论上在全球已构建了一个庞大的、无疆界的数字化王国，电子形态的信息可以在国家、地区之间自由流动，各种传统的地域区隔包括民族国家设立的海关、边检都对之失去控制能力，行业分类的界限也被跨越。由此，互联网使得中国政府对境外信息的屏蔽以及条块分割的管理模式存在失控、失灵的威胁。 其次，互联网传播具有低门槛性和去中心性。大众媒体时代，纸质媒体的传播速度慢、范围有限，要达到及时、广大的传播范围，需要很高成本；广电媒体虽然在很大程度上解决了传播速度和成本的问题，但其频道资源却有限。这使得大众媒体的进入门槛很高，主要是被政治权力与大型资本控制着进行一对多的中心式传播，民众很难有运用的机会。 但新兴的互联网在技术上同时解决了传播速度、范围、成本以及资源容量的问题，使得传播者具备了将信息瞬间传播至全网络的能力，成本很低，也不再受到资源容量有限的阻拦。于是，互联网大大降低了传播门槛，使中国普通企业、组织和个体也可以创办自己的网站，并成为中国网站的主要构成。①尤其在互联网进入Web2.0阶段和移动互联网时代后，网民们具备了强大的交互传播和即时传播的能力，社会形成了人人及媒体和去中心化传播的状态。一名党的宣传高官对此忧虑地指出：“博客、微博等自媒体的出现，事实上瓦解了不准私人办媒体、禁止异地监督等政策规定。一些微博大V，动辄几十万、成百万乃至上千万粉丝，甚至办起了微刊、微电台，网上视频更是异常火爆，其传播力和影响力大大超过了平面媒体甚至广播电视。”[4] 再次，互联网传播具有匿名性和隐秘性。在网络的虚拟世界中，人们可以隐藏真实信息，以匿名状态甚至加密方式进行信息传播，这大大鼓励了各种非法和危险信息在网络上的涌现，而政府部门的监管难度和成本却大大提高。 这些特性使得互联网对中国的党管媒体、党管舆论的原则构成了潜在的巨大威胁。现实中，互联网在中国已经造就了一个具备独立化的语言、议程、价值及意见领袖的巨大的网络舆论场，直接冲击着官方对舆论的主导。 为了避免舆论失控，加强对互联网传播的管理就成了中国政府的必然选择。要实现这一点，一种可能的方案是阻滞互联网的发展，一劳永逸地解决互联网的潜在威胁。②然而，从1994年接入国际互联网以来，尽管具体的管理部门对互联网疑虑重重，但抓住信息技术革命的契机推动经济社会发展仍被确立为党的基本战略。2000年10月11日，中国共产党十五届五中全会在审议通过的“十五”计划建议稿中明确指出：“大力推进国民经济和社会信息化，是覆盖现代化建设全局的战略举措。以信息化带动工业化，发挥后发优势，实现社会生产力的跨越式发展。”于是，中国政府对互联网的加强管理只能在促进互联网发展的前提下进行。2003年后，随着网络舆论的发展，中国政府对互联网开始明确提出发展与管制并举的思路，强调要同时推进网络安全与信息化发展，以做到使互联网为我所用。2010年6月8日，在国务院新闻办公室发表的《中国互联网状况白皮书》中，中国政府最终对互联网提出了一条“积极利用、科学发展、依法管理、确保安全”的全面方针，一直坚持至今。 不过，这种双重目标的理想方针要实现起来殊非易事，因为政府在互联网的管理上存在着严重的困境：一方面互联网带来的挑战源源不断，另一方面可运用的管理手段却大为削弱。传统上，中国政府一直对大众媒体采取主要从内部予以控制的管理方式，因为在计划经济时代政府控制着全国报刊电台的人事、资产与财务，对后者的新闻活动可以直接通过内部指令进行管理；20世纪80年代以来，虽然都市报等新生的市场化媒体在财政上不再依赖政府，中国政府对这些媒体的内部控制出现松动，但它依然掌握着这些媒体的产权及核心干部的任免权，可以通过这些媒体的主管机构和主办单位继续对之下达新闻活动指令。然而，与此大为不同的是，新生的网络媒体大多是体制外的产物，完全是由市场资本甚至境外资本的力量创办和经营，不仅其产权是非公有性质，而且其人事、财政、事务都不再归中国政府直接管辖。由此，中国政府对非官方网络媒体的信息传播活动已经不具备从内部予以控制的管理手段。 在这一困境下，中国政府对互联网的管理只能转向主要从外部进行，通过强化立法规范和行政许可制来实现对互联网信息内容的有效管理。[5]2004年，中共十六届四中全会上通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出对互联网要“通过法律规范、行政监管、行业自律、技术保障相结合来建设新的管理体制”。这一提法是对这种外部管理模式所做的系统规划，此后中国互联网管理体制的建设便一直在此规划下进行。 二、领导体制的调整与管理法规的建设 为了应对互联网带来的无界性及缺乏内部管理手段的挑战，党和政府首先进行了对网络管理领导体制的集权化建设，制定了大量的法规。 (一)领导体制的集权化 在互联网管理的领导体制上，最初的设置是高度分散的。由于互联网形成了一种完整的虚拟社会生活，因此早期的管理是由许多领域的管理部门一道参与，包括中宣部、国务院新闻办、信息产业部、教育部、文化部、卫生部、公安部、国家安全部、国家食品药品监督管理局、国家保密局、商务部、中国科学院、解放军总参谋部通信部、新闻出版总署、广电总局、国家工商行政管理总局等十六个部门或机构。具体到互联网的内容管理上，起初的权力框架也是多头管理、九龙治水的安排，例如文字新闻类由国务院新闻办公室管理，影音内容的准入牌照由国家广电总局审发，出版、游戏类则是文化部和新闻出版总署管辖。 在运行过程中，由于互联网总是自然地倾向于跨界发展，这种政出多门的权力分割体制日益显露出不适应的症状，各权力部门之间屡屡在互联网管理上发生有利则争、无利则推的现象，难以自发地形成网络管理的合力，由此为互联网上离经叛道的信息传播留下了许多制度缝隙。在认识到这种权力分割框架与互联网的跨界性的矛盾后，党和政府开始展开对互联网领导体制的统筹化改革。首先是在2006年建立了“全国互联网协调小组”，成员单位包括信息产业部(2008年重组为工业和信息化部)、国新办、教育部、公安部、国家保密局、解放军总参通信部等15个部委和军方机构，负责指挥的则是中宣部，办公室设在信产部。[6]这一体制的思路是以互联网的行业管理部门为主，由其负责协调。 为了加强对网络内容的管理，2011年国务院又新设国家互联网信息办公室(简称国信办)，改由国信办作为互联网信息内容管理的统一协调部门。但国信办此时没有设为独立机构，而是挂靠在国新办，由国新办主任兼任其主任，仍应主要在中宣部指挥下开展工作。 2014年2月，中共中央决定设立跨党、政、军的“中央网络安全和信息化领导小组”(简称中央网信小组)，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平亲自担任组长，国信办作为该领导小组的常设办公室，加挂中央网信办的牌子。随后在2014年8月，国务院又授权国信办重新组建为独立的机构，负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法。经此调整，中央网信办(国信办)就成了互联网日常管理工作的最高主管机构，它直接向中央网络安全和信息化领导小组负责。这一领导体制的建立标志着中国互联网的管理模式真正从“多头管理”转向了“统筹管理”。 (二)管理法规的密集制定 1994年-1999年，在中国互联网发展的初期，尽管安全、保密等部门跟进制定了一些规章、政策，例如公安部门制定了《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》，但由于问题展现不多，此时期的法规和规章的制定工作总体上处于零星和笼统的状况。2000年后，随着互联网网站和用户的快速增长，尤其是党对境外信息冲击的高度重视，政府部门针对互联网的监管法规进入密集制定阶段，两三年间匆匆出台了大量法律法规，例如《互联网信息服务管理办法》(2000)、《中华人民共和国电信条例》(2000)、《互联网电子公告服务管理规定》(2000)、《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》(2000)、《互联网出版管理暂行规定》(2002)、《中国互联网络域名管理办法》(2002)、《互联网上网服务营业场所管理条例》(2002)、《互联网文化管理暂行规定》(2003)等。 2005年后，管理部门在互联网管理上的职责分工和管理思路日渐清晰，相关立法虽然数量增长趋缓，但分量很重，出台了像《非经营性互联网信息服务备案管理办法》(2005)、《互联网新闻信息服务管理规定》(2005)等关键法规。 迄今，中国政府针对互联网的法律、部门规章、司法解释以及地方性法规已达100多部，覆盖网络运营、IP地址备案、域名管理、互联网信息服务、电子公告、电子邮件、互联网文化产品、电子游戏、网络出版、上网服务营业场所等各个方面。这使得中国成为世界上在该领域立法最多的国家，[7](P75)为其形成对互联网的管理手段打下了坚实基础。 三、互联网运行的逐级许可制 中国政府出台的这些法规、规章的一个突出特征是做出了众多的许可制规定。它们遍及互联网运行的各个环节，包括互联网的基础资源、接入服务、内容服务、用户发帖等，由此构成了一个多层级的许可制体系，各层之间存在一种上下游之间相互依赖与制约的紧密关系。 (一)对互联网基础设施与资源的垄断管制 在互联网的基础环节，中国政府实行直接的国有垄断或特许经营。从广义上说，这也可以看成许可制体系的一部分。 首先，互联网的国际出入口信道被规定实行国有垄断。1996年，当时的邮电部即规定国际出入口信道由中国邮电电信总局提供，国际联网必须使用由后者提供的国际出入口信道，任何单位和个人不得自行建立或者使用其他信道进行国际联网(《计算机信息网络国际联网出入口信道管理办法》第二、三条，1996)。2002年信息产业部颁布的《国际通信出入口局管理办法》延续了这一规定，只是改而具体规定“国际通信出入口应当由国有独资的电信业务经营者申请设置，并承担其运行维护工作”(第五条)。 其次，境内互联网络的骨干网被规定实行垄断经营。在网络运营上，中国已有的境内互联网络都是由政府部门与事业单位管理，共有四个骨干网，新建互联网络必须经主管部门及国务院审批同意。其中，经营性公用互联网的基础接入服务须经国务院信息产业主管部门审查批准(《中华人民共和国电信条例》第九条，2000)，当前实际交由几家国有电信企业(经过几轮合并，现为中国电信、中国移动、中国联通三家电信运营商)垄断经营。 最后，互联网运行必需的基础资源——域名和IP地址被规定实行集中管制。信息产业部2004年颁布的《中国互联网络域名管理办法》规定，中国境内的域名根服务器、域名根服务器运行机构、域名注册管理机构，应由信息产业主管部门批准成立。据此，中国互联网络信息中心(CNNIC)被批准为唯一的中国域名注册管理机构和域名根服务器运行机构，负责管理国家顶级域名.CN的注册和解析工作。同时，CNNIC是在亚太互联网络信息中心(APNIC)代表中国的国家级IP地址注册机构成员，属于境内第一级IP地址分配机构，以CNNIC为召集单位的IP地址分配联盟，掌管着境内网络服务提供商(ISP)和网络用户的IP地址分配。 (二)对互联网接入服务的许可制 互联网的接入环节是网站主办者在运营中直接接触的上游环节，任何互联网企业和个人博客要在互联网络上运行，都必须获得域名注册、数据存储和网络接入三项基本的接入服务，否则就无法接入网络，得到其他人的访问。而在这三项接入服务上，管理部门都推出了许可制的管理方式。 按照电信管理部门的分类，数据存储和网络接入属于基础电信业务的下游层级——增值电信业务，由二级运营商ISP和IDC企业提供。而根据2000年国务院颁布的《电信条例》的规定，国家对增值电信业务实行许可制度，经营者必须取得《跨地区增值电信业务经营许可证》或省、自治区、直辖市范围内的《增值电信业务经营许可证》，二者分别由工信部和省级通信管理局审批。 在域名注册服务上，信息产业部2004年颁布的《中国互联网络域名管理办法》同样规定，境内设立域名注册服务机构应当经信息产业部批准。 (三)对互联网信息服务的备案/许可制 互联网的信息服务环节是政府治理的直接目标，因此此环节上的许可制建设尤为密集。中国政府最初对于各种提供信息服务的网站(ICP)沿用对传统媒体的管理模式，一律实行审批。但互联网可以容纳海量的网站，在网站数量快速增长、远远超过传统媒体数量的背景下，管理部门一一进行审批是不可能的。因此，中国政府转而对互联网站采取分类管理，实施备案与许可并行的制度。2000年国务院颁布的《互联网信息服务管理办法》中规定，“国家对经营性互联网信息服务实行许可制度，对非经营性互联网信息服务实行备案制度”(第四条)。按照这一规定，所有的网站都须备案，经营性网站还要得到主管部门许可。 而在非经营性信息服务中，新闻、广电节目、电子公告等业务又被单列出来进行前置审批或前置专项备案，2000年的《互联网信息服务管理办法》以及2005年信息产业部颁布的《非经营性互联网信息服务备案管理办法》中都对此做了相似规定，例如后者在第十一条中规定：“拟从事新闻、出版、教育、医疗保健、药品和医疗器械、文化、广播电影电视节目等互联网信息服务，根据法律、行政法规以及国家有关规定应经有关主管部门审核同意的，在履行备案手续时，还应向其住所所在地省通信管理局提交相关主管部门审核同意的文件。拟从事电子公告服务的，在履行备案手续时，还应当向其住所所在地省通信管理局提交电子公告服务专项备案材料。” 在关键的网络新闻信息服务上，国务院新闻办公室2005年颁布《互联网新闻信息服务管理规定》将这一许可制进一步细化，规定互联网新闻信息服务单位分为三类：第一类是新闻单位设立的登载超出本单位已刊登播发的新闻信息、提供时政类电子公告服务、向公众发送时政类通讯信息的互联网新闻信息服务单位；第二类是非新闻单位设立的转载新闻信息、提供时政类电子公告服务、向公众发送时政类通讯信息的互联网新闻信息服务单位；第三类是新闻单位设立的登载本单位已刊登播发的新闻信息的互联网新闻信息服务单位。其中，除第三类外，第一类和第二类都必须经过国家新闻办公室的审批许可。 在微博、微信传播形成巨大规模后，宣传管理部门与地方政府又及时将许可制延伸到微博、微信之上。针对新浪微博等，2011年颁布的《北京市微博客发展管理若干规定》中强调，“本市行政区域内网站开展微博客服务，应当在申请电信业务经营许可或者履行非经营性互联网信息服务备案手续前，依法向市互联网信息内容主管部门提出申请，并经审核同意”(第六条)。针对微信，国信办2014年颁布《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》，规定“即时通信工具服务提供者从事公众信息服务活动，应当取得互联网新闻信息服务资质”(第四条)。 为了无遗漏地将网络信息服务环节纳入许可制管辖，2012年国家网信办与工信部形成了一份《互联网信息服务管理办法(修订草案)》，其中提出对网络信息搜索服务、视听节目也实行许可制，尤其是提出了一个“提供由互联网用户向公众发布信息的服务”的概念，将所有允许网民自由发言的互联网服务全部纳入其中，包括BBS、新闻跟帖、博客、微博、微信等都统统需要得到主管部门的许可。 (四)对互联网终端用户的实名注册制 在互联网终端用户环节，随着互联网进入Web2.0阶段、网民成为网络信息的积极生产和传播者后，网络管理部门大力推进实名制的建设，要求ICP网站对其用户进行实名注册。2004年，在高校BBS的整治行动中，管理部门创造了用户实名注册的办法，将高校BBS的用户区分为匿名访客与注册用户两类，前者只能浏览不能发言，后者才具有发言权。在此方案取得积极效果后，管理部门将注册实名制进一步推向其他各种网络平台，包括论坛、贴吧、跟帖评论、即时通信工具、博客等。近年来，在微博、微信等新媒体形成巨大的舆论影响后，管理部门随即将实名制延伸到微博、微信之上。 2015年2月，国信办颁布《互联网用户账号名称管理规定》首先将用户实名制系统化，规定互联网企业应当按照“后台实名、前台自愿”的原则，要求互联网用户通过真实身份信息认证后注册账号；同时，互联网企业应当落实管理主体责任，配备与服务规模相适应的专业人员，对互联网用户提交的账号名称、头像和简介等注册信息进行审核。 按照网络管理部门的规定，不仅微博大V需要实名化，而且普通用户也需要实名注册才能发帖。对于微信公号，管理部门特别提出要经过服务提供者的审批及主管部门的备案。国信办在2014年颁布的《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》中规定：“即时通信工具服务使用者为从事公众信息服务活动开设公众账号，应当经即时通信工具服务提供者审核，由即时通信工具服务提供者向互联网信息内容主管部门分类备案。” (五)网络运行控制链的形成 以上可见，中国政府在互联网运行的多个层级上都建立了某种许可制。这些许可制构成了一个整体，不同层级之间存在制约关系。它事实上是对互联网技术结构的平行复制，以利用互联网在运行上层层依赖的技术特征，从对网络基础设施与资源的垄断控制开始，逐级形成对网络下游环节的制约手段，最终建立对互联网站和网民用户的有效的许可制管理。 详细地说，在互联网的运行系统中，互联网的基础环节控制着互联网接入环节所必需的基础电信和域名资源，互联网接入环节则控制着互联网信息服务环节所必需的域名解析、网络空间，而互联网信息服务环节又控制着互联网终端用户的发言权。根据这一结构，政府对互联网的基础环节建立垄断管制后，便能驱使下游的互联网接入服务商(ISP)与互联网数据中心(IDC)接受政府的许可制管理，否则就剥夺后者接通网络所必需的基础设施与资源。③而政府对互联网接入环节建立许可制后，便能驱使下游的信息服务网站接受政府的ICP备案/许可制的管理，否则就可以通过ISP、IDC对网站实施停止域名解析、封锁IP、关闭主机等处罚，使网站无法被访问。最后，政府对互联网信息服务环节建立许可制后，便能驱使下游的网民们接受政府要求网站实施的实名注册制，否则就能限制后者的发言权，只许后者进行浏览。 通过逐级实施许可制，中国政府就建立起了一条可以对网站与用户传导压力的控制链，由此使得中国政府此前在网络管理上缺乏抓手的问题得到解决(见图)。作为对许可制的补充，中国政府还进一步实施年检制。通过二者的结合运用，中国政府就具备了掌握网站之兴衰存亡的强大权力。
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