全球化与全球治理：一个“治理社会”的来临？，本文主要内容关键词为：全球论文,化与论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、世界秩序的结构性变化
近几年国际关系领域对治理问题展开的热烈讨论有一个重大的背景，就是世界秩序在20世纪80年代以来发生了结构性的变化。在最近的20年中，一系列复杂的因素缠结在一起，深刻地影响着、震撼着和改变着国际政治结构。概括地说，最重要的影响体现于三个方面：一是新的不稳定。柏林墙的倒塌和苏联的解体，使存续了近半个世纪的冷战体制趋于瓦解。但后冷战时代并没有形成一个全新的、稳定的世界秩序，相反，以联合国为主体的集体安全机制所固有的缺陷导致了大规模的无政府状态，在免除暴力和冲突对安全的威胁上，国际社会的能力似乎越来越低下。二是经济全球化。在世界经济领域，出现了经济全球化和某种程度的整合趋势，跨国公司势力的快速增长，生产方式的变革，国际贸易的迅速扩大，信息与通讯系统日新月异的革新与进步，这些因素都有力地推动着世界经济区域性一体化的步伐。但是，全球化进程的不断加速把所有处于封闭体系中的国家摒除在国际社会之外，加大了国际社会的差距和分裂，也会引起新的矛盾和斗争。国际金融市场和财政市场接二连三的失控，以及为此而进行的调控努力，成为国际政治斗争的一个重要的、经常性的内容，这一斗争经常以霸权与反霸权的形式表现出来。三是对国家主权的影响。日益严重的全球性问题如环境恶化、人口爆炸、核武器扩散、跨国犯罪等对国际社会的生存与安全带来了新的威胁，而主权国家在适应国际社会结构性变革方面显得能力和灵活性不足，从而加深了国家主权的危机。
上述这些方面的问题，并不存在何者重何者轻的问题，彼此之间是互为因果的。所有这一切，似乎预示着一个新的时代已经或正在到来。在政治学、国际关系理论和发展理论领域，治理社会、全球治理这样的术语，成为对这种大变革时代的新概括。正在变化着的国际社会是一个什么样的社会？这是非常值得我们进行认真研究的。
二、“没有政府的治理”
在这样的大背景下，很多重大的现实问题需要进行新的解释。1989年，世界银行在讨论非洲的发展时首次提出了“治理危机”(crisis in governance)这一概念，（注：The World Bank,Subsaharan Africa:from Crisis to Sustainable Growth,Washington DC:The World Bank,1989.）从此，“治理”这个术语便被人们广泛使用，政治学、发展经济学、国际关系学、现代化理论、甚至人类学都参与到这一讨论中来。
治理理论的一个重要假设是，在最近的10年里，国家或政府传统的那种“统治”(government)方式正在逐步让位于新的“治理”(governance)形式。按罗德斯的话来说，这种过渡意味着“统治的含义有了新的变化，意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经与以前有了很大的不同，或者是以新的方法来统治社会”。（注：R.Rhodes,"The New Governance:Governing without Government",Political Studies,44,1996,pp.652～667.）切姆皮尔把治理看做是一种即使在无人有权指挥的情况下也能把事情办成的能力。（注：E.O.Czempiel,"Governance and Democratization",in J.N.Rosenau & E.O.Czempeil,Governance without Government:Order and Change in World Politics,Cambridge:Cambridge University Press,1992,p.250.）罗斯诺的“没有政府的治理”(governance without government)最清楚地概括了这样一种新的方式和能力，认为任何社会系统都应该也能够承担起那些政府没有能够管起来的职能。（注：J.N.Rosenau,"Governance,Order,and Change in World Politics",in J.N.Rosenau and E.O.Czempiel,Governance without Government,pp.3～4.）
治理理论为我们描绘了一幅“全新”的政治画卷。在这个所谓的“治理社会”里，各国的政府并不完全垄断一切合法的权力，各种非政府组织、跨国公司、私人企业、利益集团、社会运动等其他的主体，也承担着维持秩序、调节经济和协调社会发展的职能。这些调节形式（主体）跟政府组织相互依存，以共同的价值观为指导，进行协商和谈判，通过合作的形式来解决各个层次上的冲突问题。这样，治理的规定性特征就显现了出来：它是一个过程，涉及公、私部门，是以调和而不是支配为基础建立起来的，有赖于正式制度和非正式制度持续的相互作用。这就是各种治理理论的关于“治理”和“治理社会”的共同观念，在这里，“参与”、“谈判”和“协调”构成了治理活动的主要内容，“项目规划”、“伙伴关系”和“意见一致”构成了治理的三个关键词。通过这三个主要内容和三个关键词，正在到来的“治理社会”被披上了民主的漂亮外衣。
“治理”概念最初出现于市政学中，用以指如何更好地解决城市和地方上的各种问题。后来，它又被应用于（国家）中央政府这个层次，在最近的十几年中，这个概念又被应用于解决国际间的重大问题，这是治理的最高层次，“全球治理”的概念因此而被明确地提了出来。按照上述“没有政府的治理”这一范式来理解，国际社会由于缺乏超国家的权威，不像主权国家那样有一个超越地方的中央政府，因此它是“没有政府的治理”的典型例证。因此有人把全球治理理解为“就是超越国界的关系，就是治理而没有主权”，“就是在国际上做政府在国内做的事情”。（注：L.S.Finkelstein,"What is Global Governance",Global Governance,Vol.1,1995,p.369.）这种界定是很容易把人们引向建立“世界政府”的理想主义的幻想之中的。因为国际社会很难形成共同的价值观，很难建立一个通过某种共识来建立权威而不一定需要以强制为手段的管理体系。这是一个美好的目标，但它可能只存在于纯粹的伦理学之中。
三、全球化与自由主义的迷误
治理理论的理论基础是众说纷纭、褒贬不一的全球化理论和新自由主义理论。今天，每一个人都在谈论全球化，但是，全球化的概念和含义却不是很清晰。所有的全球主义者同时也是自由主义者，他们认为，全球化的最终结果是民族国家（主权国家）越来越失去权力或能力。根据这一观点，随着国际资本的不断流动、市场全球化的不断加速和经济一体化的形成，国家和政府的宏观经济政策逐渐失去了原先的那种作用，从而迫使很多政府采取新自由主义政策，这是一种降低通胀和提高税率的财政保守主义政策。
治理理论的一个中心假设是“国家无能论”——全球化过程必然销蚀国家和政府的作用，主权受到了前所未有的削弱。在我们看来，严格一点说，全球化是一种言过其实的思想，它对民族国家的侵蚀并没有全球主义者描述的那么严重。作为一个事实判断，经济全球化对民族国家的主权的确产生着这样或那样的影响，但是，由此推出“国家无能论”这个价值判断却过于武断。“国家无能论”并没有看到国家适应内外挑战的真实历史，实际上，全球化进程中的另外一个事实是，民族国家的作用不是更小而是更大了，不是在阻滞发展而是在推动进步。从最近30年里国家内部所发生的很多变化来看，很多变化都具有“国内的”性质和国内的根源，它们与相互依存和一体化的状况并没有多大的关系。各国政府尤其是经合组织国家的政府政策向保守主义方向的转变，主要不是全球化的结果，而是国家内部政治压力和政治家竞选策略的产物。
全球治理的价值——关注人类现在和将来的命运——并没有得到普遍的承认。究其原因，关键有两个：一是决策模式的不可行。全球治理的含义，是要在国际舞台上产生一个以公正、安全和再分配等价值观为大方向的“全球治理委员会”。在这个委员会里，没有国家（中央政府）的优先位置，而是多种组织、多个层次和个人的共同参与。这是一个多变的决策结构模式，因为每个主体即使存在共同的价值观，也都存在着其自身不同的利益取向，在相当长的时期里还很难让这些主体自发地连接起来。二是整合的困难性。治理概念的提出是为了应对遍布全球的“市场民主”模式的。然而，全球化愈是推进和发展，各个群体、各个主体就愈会按照自己的特点采取新的行动，这就使全球治理很难产生协调的行动，也没法实现各个群体都希望看到的目标。由于这两个实际的困难，全球治理设想建立全球范围的民主，在全球范围内的各个层次上人人都有决策的发言权，根本就是“乌托邦”，这与19世纪人们所设想的建立“世界政府”一样，走的是同一条路径。诚如一些评论家指出的那样，国家内部问题的解决办法，主要应到国内范围去寻找，不能留给国际市场去决定。（注：参见格雷厄姆·汤普森：《全球化与国内经济政策的可能性》，载王列等编译：《全球化与世界》，中央编译出版社，1998年版，第51～75页。）即使是全球性的问题，也不能完全留给国际市场。“国家万能”的神话虽然破灭了，但排斥国家参与的治理更会引起更多的严重后果。
代替“国家万能”神话的是“市场万能”的新神话。新自由主义把市场当做当今世界上惟一起作用的调节者，认为发达国家与不发达国家的相互依存和日益紧密的经济联系，往往有利于不发达国家。这一假设是值得我们怀疑的。新自由主义的基本标准是处理争端、解决问题和协调利益的效益。从这个标准看，全球治理当然对大家都有利。但可惜的是，全球治理设计的国际社会“天下太平”太过理想化。“无政府状态”、强权政治对他人进行统治，都是国际社会没法回避的一个现实，而全球性至今缺乏一致的评价标准。事实上，第三世界的贫困与落后虽然有着复杂的内部原因，但发达国家依然不可开脱其相当的责任。我们自然不必再去评说殖民地历史的影响，再怎么说它也是一个重要的因素。近几届的联合国贸发会议透示出一个重要信息，全球化给发展中国家尤其是最不发达的国家带来的是坏处多于好处，挑战多于机遇。全球化致使不发达国家更加贫困。在整个20世纪80年代期间，大量资金从穷国流入富国，用于支付70年代石油价格上涨带来的银行债务利息。与此同时，富国对全球化作出了民族主义的反应，它们日益在市场上排斥穷国的产品。西方国家经常迫使穷国放弃其经济保护和限制措施，使经济转变成自由市场经济。但穷国随后却发现，由富国经营控制的全球市场根本没有自由可言，经济民族主义更加严重。联合国开放计划署在1992年发表的人文发展年度报告中发现，富国设立的国际贸易壁垒“使发展中国家每年损失5000亿美元，相当于发展中国家所获外援的70倍”。（注：参见俞新天：《世界南方潮——发展中国家对国际关系的影响》，上海社会科学院出版社，1993年版，第173页。）“市场万能”神话的破灭，清楚地表现出全球治理是披着理想主义外衣的最狡诈的自由主义。
四、治理失败：“IMF药方”失灵与赞比亚的“改革”
世界银行、国际货币基金组织(IMF)、以前的关税和贸易总协定(GATT)、今天的世界贸易组织(WTO)等国际组织，曾一直被视为对付全球化问题的重要的全球治理主体，全球主义者断言民族主权国家对于那些跨越国界的全球性问题失去了解决的能力，因此需要由这些全球性组织来加以协调处理。但是，不论这些组织在名义上宣称的目的是什么，“其基本任务都是遏制共产主义，提倡发展产权、自由贸易、自由市场和科学分工，限制政府干预，它们以更加专业化和谨慎细微的经济思维方式，以及对科学技术的信念来对付诸如环境等难题，对上述基本任务表现出极大的热情”。（注：乔治·洛奇：《全球化的管理——相互依存时代的全球化趋势》（中译本），上海译文出版社，1998年版，第47页。）
这些国际机构的确是全球治理中的重要主体之一，但是它们的作用因其有效性而受到很大的限制。国际货币基金组织常常戴着意识形态的眼镜，对政府和市场的作用熟视无睹，而在寻找问题的解决方法时，往往拒绝考虑借款国的发展模式，结果常常徒劳无益。在20世纪80年代以来的世界经济一体化的发展趋势中，以“自由贸易、市场利益和人权、民主观念”为支柱的西方世界经济体系，在通过体系结构将西方式的经济行为准则、从而将经济危机和债务危机强加给第三世界国家外，又利用它们在世界经济体系中的支配地位，通过国际经济组织对债务的重新安排，将扩大私营企业规模、建立自由市场经济、推行民主化和尊重改善人权等等，作为债务国和受援国获得债务减免、延期偿债或继续获得援助的先决条件和附加条件。例如，在1983年至1986年间，为缓和发展中国家的债务危机，在IMF的安排下，发展中国家与西方债权国进行了一系列的债务重新安排。但是签订减缓债务协定的发展中国家，必须接受由IMF提出的紧缩经济的所谓“稳定”计划，其主要内容是要求债务国调整财政、汇率、价格、贸易、税收等政策，其重点是紧缩财政，鼓励自由市场经济。其实施结果，是使债务国付出了巨大的经济和政治代价——经济恶化、劳动者利益受损、政府频繁更迭、国家和地区政治动荡，等等。
这种代价在20世纪90年代初对赞比亚的“治理”中再一次显示出来。90年代初，赞比亚举行了首次民主选举，弗里德里克·吉鲁巴当选为总统，他按照国际货币基金组织“指示”的要求进行了“改革”。改革放宽了贸易限制，这使得本来已经很脆弱的民族工业很难与进口产品进行竞争，西方国家大量廉价的旧衣服潮水般地涌进赞比亚，结果该国3/4以上的纺织厂倒闭，失业率大幅度上升，通货膨胀率一年高达200%，银行利率为140%，制造商和农民都被榨干了。（注：[英]《经济学家》，1993年11月20日，第47页。）IMF不应该不知道，像赞比亚这样的国家根本就缺少一种经济机制和政治基础，去成功地参与全球化带来的国际竞争。
在现有的制度、机制框架下，世界银行的“有效的治理”和全球治理委员会的“全球治理”，完全缺乏最基本的条件。这一点在像赞比亚这样的弱小国家显得更加明显。在相当多的不发达国家里，其经济基础、基本设施、政府管理和行政手段、政治结构和稳定等等都是不合格的，甚至根本不存在，这种状况在战后的重建中（如科索沃）尤其严重。而区域性的和全球性的治理机制、调节机制，则先天不足、后天无效。全球治理被一些人界定为“给超出国家独立解决能力范围的社会和政治问题带来更有秩序和更可靠的解决办法的努力”，（注：T.G.Weiss & L.Gordenker,eds.NGOS,the United Nations and Global Governance,London:Lynne Rienner Publishers,1996,p.17.）这是一种理想的设计，可又很难设计出可操作的方法来。全球化侵蚀了国家的边界，削弱了国家的一些传统的能力，但是，在国家主权被弱化的同时，有效的国际制度规则并没有被及时地创制出来，而那些现有的国际制度如联合国、区域性合作机构等在集体安全、维护和平、促进经济社会发展上不能承担起应有的责任。这是一个真正的制度上的“真空地带”。迄今为止，治理似乎对政治问题的处理还沾不上边，对贫困和边缘化等紧迫问题的解决还无能为力，像国际货币基金组织和世界银行这样的国际组织，自20世纪70年代初布雷顿森林体系解体以来一直未能阻止一系列的金融财政危机。但IMF为什么还要把它的宏观经济指标强加于人呢？国际政治的一些现实和本质性的东西是不能回避的。
五、全球治理为什么是幻想？
我们如今所处的和今后可能将处的社会，并不是治理理论所勾画的那种“治理社会”，更严重一点地说，这样一个社会根本不会到来，在国际层次上尤其如此。“治理”概念的提出和全球治理的实践，并没有改变国际政治中一些本质性的东西，如果赋予它“革命性变革”的评价，未免失之天真。
首先，诚如我们已经指出的，全球化既不能实现国际社会的一体化（这是全球治理的条件），也无法克服国际政治的无政府状态（这是国际政治的现实或实质）。很多人不无欣喜地强调，全球化浪潮带来了“地球村”这种新的社会。这是一种乌托邦式的神话。在我们看来，“全球化”和“全球治理”这样的话语，与其说是对客观现实的反映，毋宁说是经合组织(OCED)国家为跨国公司的经营和资本流动排除障碍、推动资本主义市场扩张而杜撰出来的政策概念，它根本无法掩盖（更不消说解决了）下列一个事实：伴随着全球化的进程，世界经济的边缘地区在不断地扩大，国际社会间的断层、隔阂、分裂在持续地加深。（注：S.Sassen,Cities in World Economy,London,Pine Forge Press,1994.pp.4～5.）全球化并没有消除割据依旧、各自为政的国际政治状态，世界各国依然保持着政治上的独立性。它们依旧垄断着合法的权力，依然是政治权力的中心和治理制度、治理政策的制定者。当全球治理缺乏国际性的制度支持而丧失有效性时，国家和政府则在履行着维持国内秩序、实施反贫困、保护环境、发展教育、增加就业等等方面的职能，并发挥着主导作用。全球化对国家主权的削弱是有限的，国家主权继续体现着联系一个民族与领土之间的永恒神话。因此，把国家排斥在主要的治理主体之外的治理理论从理论上说是不完善的。
其次，全球化和治理并没有改变政府和政治的实质，并没有导致政治和意识形态的终结。早在20世纪60年代，西方社会学家提出了“意识形态的终结”的概念，认为在资本主义市场向全球扩张的同时，国际合作机制在迅速发展，国际间的相互依存关系在日益增长，由此，各国正在以一些共同的价值观念作为行动的基础。近年美国学者福山的“历史的终结”以另外一种话语表达了同一个意义，他认为在自由民主的原则上，在资本主义市场的优越性上，在现代社会的组织形式上，一种全球性的共识已经形成。（注：弗兰西斯·福山：《历史的终结》，远方出版社，1998年版。）
然而，治理并不意味着国家和政府作用的终结。尽管国家和政府不能涵盖社会的全部政治领域，但是，在对“资源和价值观的权威性分配”——这是西方政治学对政治和管理的一个经典性表述——上，国家依然扮演着绝对重要的角色：国家提供治理的基本规则、国家实现不同治理机制的兼容性、国家仲裁各种冲突、国家平衡各种利益、国家保护弱者，等等。而这种角色恰恰是跨国公司、非政府组织、国际组织等所不可比拟的。在国际关系领域，迄今为止，治理首先是各国之间尤其是大国之间的妥协的产物，各种国际组织在全球治理中的行为，无一不与大国的利益相关。跨国公司的特点、它们的战略设计和政治影响，都取决于大国间力量关系的配置，以及由此造成的体制结构。跨国公司并没有管理公共事务的使命，盈利是它们的首要目的。因此，它不可能是全球治理结构的重要部分。非政府组织的政治活动范围是很有限的，它只属于部门的性质而不具有国际性。从国际政治的现实来看，在非政府组织协助下的一系列人道主义事业，是一种治标而不治本的行为，而且具有分散零碎的特点，它代替不了纲领性的发展战略。至于政府间组织，虽然它已经成为国际政治结构的一部分，但性质上它是从属于国家的，它的职能、纲领、原则、目标、意识形态取向，都是由各国政府来规定的。显然，全球治理并不能改变国际政治具有的大国政治和强权政治的实质。政治、国际政治本身所固有的矛盾，并不是通过治理能得到解决的。
再次，治理并没有推进民主化，它与现代民主之间存在着不可克服的矛盾。治理的兴起，一个大的背景是，工业国家在新自由主义主张的影响下重新认识政治和市场之间的关系。因此，这是一种以“国家—市民社会”为框架的分析思路。由于治理被假定为各种主体之间的协商和协作形式，因此，治理理论的一个重要假设是：治理促进了国家与市民社会之间的互动，从而改善民主政治及其合法性。这个假设同样是存在问题的。治理遵循的是市场原则，它有一个根本性的缺陷，即它企图以市场式的决策排斥政治来治理社会。现代民主政治面对的是公共问题和公民，它既要保证公民的参与，又要有效地解决各种冲突，因此，政府在作出决策时必须对各种利益作长远的、通盘的考虑。而市场面对的是消费者，是局部利益间在短期里的交流和协商，这就是说，市场和以市场为基础的治理，绝不是对整个社会资源进行有效而公平地分配的机制，显然这是政治（政府）的职责。治理的能力首先有赖于政府在公民中享有的合法性和受信任的程度，但当市场和治理代替或排斥了政治的作用时，社会的凝聚力和民主政治的合法性不是加强了，而是被削弱了。因此，从长远看，市场和治理是解决不了治理危机的。实际上，虽然“旧”的政府／统治变成了“新”的治理，但治理既无法杜绝传统的统治方式，像中央政府直接分配资源，也无法代替代议制机构的决议和民主政府的政治决策。要提高治理能力，应该是吸收而不是摒弃传统的民主政治。“如果治理仍然主要是意味着用市场手段来解决政治，那么它在效益及其民主合法性方面就很可能失败。”（注：Ali Kazancigil,Governance and Science:Market-like Modes of Managing Society and Producing Knowledge,International Social Science Journal,March 1998,Vol.155,pp.69～80.）
归根到底，西方中心主义的神话和欧洲的种族优越感，在所谓“良好的”、“健全的”、“民主的”或“有效的”治理等等话语中暴露无遗。每一个国家都面临着治理问题，但是，治理是有缺陷的，就像政治和市场都会失败一样，也许还注定无法避免同样的失败。是不是每一个国家的治理都必须按照西方治理理论所要求的那样进行努力呢？答案当然是否定的。