我国社会保障制度改革的探讨，本文主要内容关键词为：社会保障制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国历来十分重视社会保障问题，于五十年代初期就建立了一套社会保障制度。它对于保障劳动者和社会成员的基本生活，维护社会经济协调稳定运行，发挥了重要作用。然而它毕竟脱胎于传统的计划经济体制，与目前逐步建立起来的社会主义市场经济体制显得越来越不相适应。如何顺利实施社会保障制度改革，切实建立一个符合中国国情的社会保障体系，便是本文所要探讨的主要问题。
一、现行社会保障制度存在的弊端
列其要者，主要有七个方面：
（一）国家和企业包揽过多，使财政和企业不堪重负
现行的社会保障制度几乎完全由国家和企业包揽下来，即各种保险费用全部由财政和企业负担。比如，过去全民所有制企业按固定职工工资总额的16%和1%分别缴纳社会养老保障基金和待业保险基金， 在财务费用中列支，职工个人不缴分文。这样一来，不仅淡化了职工个人的保险意识，而且难以扭转国家、企业包办社会保险的状况，加重财政和企业的负担，从而影响社会保障制度的顺利推行。当前，国家财政较困难，企业效益还很低，加之人口老龄化不断扩大，企业优胜劣汰带来的短期性失业人数增加等因素的影响，国家和企业继续拿出巨额的资金提供社会保障，显然很难办得到的。换言之，长此以往，社会保障将难以“保障”。
（二）财政部门游离于社会保障体系之外，使财政的职能作用不能发挥
财政与社会保障密不可分，财政在社会保障体系中，尤其在社会保障基金管理方面具有重要的地位和作用。财政应当在社会保障制度改革中充当“主力军”，但遗憾的是，在现行的社会保障体制下，不少地方的财政部门竟游离在外，插不进手，只能当“旁观者”，还有一些地方的财政部门充其量不过能沾上点边，与财政部门应扮演的角色相差甚远。在这种情况下，财政在社会保障制度中的职能作用就会被“淹没”，难以充分发挥。于是乎，社会保障基金管理混乱、挪用、浪费等现象时有发生。
（三）社会保障水平超前，不符合国情
我们的国家目前还不富裕，但在社会保障的某些方面却显得有些超前。以医疗保险制度为例，我们对行政、企事业单位的干部职工的医疗费用90%以上由国家和企业来承担，每年花掉的钱几乎是个天文数字。据统计，全国职工医疗费用支出总额1978年为27亿元，1994 年高达558亿元。各级财政难以承担，企事业单位负担日趋沉重。
（四）政出多门，导致社会保障基金管理松散
当前参与社会保障基金管理的部门很多，除了财政部门，还有民政、卫生、人事、计划生育、劳动就业、保险公司及各企业单位。由于在筹资办法、政策规定等方面政出多门，部门、单位之间难以统一，协调困难，加之机构重叠，以致相互扯皮、相互掣肘的现象时有发生，最终导致社会保障基金管理混乱。正所谓“虱多不咬人，龙多不治水”。
（五）社会保障基金征收缺乏强制性，使筹资失去约束力
当前各种社会保障基金完全靠收费的形式筹集，具体由民政、劳动就业和保险公司等部门根据政府或有关部门出台的法规、文件负责收取。由于筹资方式未经立法，缺乏强制性，制约手段乏力，使得一些单位为了自身眼前利益，拖欠甚至拒绝缴纳。据有些省市粗略估计欠缴面和欠缴额度约分别占30%和20%左右。
（六）社会保障覆盖面城乡差别较大，有失公允
我国社会保障的覆盖面尚处于世界低水平之列，城乡社会保障的差别较大。现行的社会保障制度，仅涉及行政、企事业单位的干部职工，而占有全国总人口80%以上的农业人口却长期与社会保障无缘，只能靠家庭自我保障为主。直到1982年，我国才在农村推行社会养老保险事业，但覆盖面仍然很窄，且保障水平远不及城市人口。我国是社会主义国家，应当向全体劳动者提供社会保障。只有这样，才能体现公平合理的原则，目前社会保障现状，显然有失公允，也不利于社会安定。
（七）社会保障基金被挪作它用，保值增值不够理想
在现行的社会保障制度下，社会保障基金经办机构与财政部门在基金结余额的使用上难以达到统一，使本只能用来购买国债的社会保障基金余额被挪作它用，或用于风险性投资，或视作机动财力，造成社会保障基金增值率低。有资料表明，社会保障基金结余额在财政专户中增值每年可达8%以上，但拆借出去的部分却很难达到增值的目标， 综合算帐，全部资金增值率仅在4%左右，这显然是很低的。
二、推进社会保障制度改革的思路
在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，加快社会保障制度改革，逐步建立起统一化、规范化、社会化的符合中国国情的社会保障体系，是摆在各级政府面前的一项重要任务。那么，如何积极推进社会保障制度改革呢？笔者认为，应从以下五个方面入手：
首先，建立统一的社会保障管理体制。建立统一的社会保障管理机构，可以改变目前我国社会保障体制上“龙多不治水”的局面，革除多头分管、条块分割、政事不分、监督乏力的弊端。新建立的社会保障管理机构，应该将各项社会保险职能统一起来，对各项保险进行统管。这个机构必须是独立的，专司社会保障事业，不能附属于任何一个部门。同时，新的社会保障管理体制要严格实行政事分开，政府部门只负责制定政策和规定制度，不负责实际操作、经办。为此，建议国家设立国务院社会保障委员会，主要负责制定社会保障事业的发展计划、重大政策和有关法规、规章，制定社会保障各项基金的财务、会计、审计和统计制度，监督检查社会保障基金的征收、管理、经营和使用情况，策划保险基金的保值、增值。在社会保障委员会下设立社会保障事业局或社会保障管理中心。
其次，建立社会保障预算。这是加强社会保障基金管理的客观要求。社会保障预算是社会保障基金的专项收支计划，是我国复式预算制度的主要内容之一。党的十四届三中全会《决定》和《中华人民共和国预算法》都已明确规定，我国将来的财政预算包括政府公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算三大主要内容。建立社会保障预算有利于维护国家预算的完整，强化用款单位和基金经办机构的责任，强化国家财政的宏观调控功能，彻底改变各项社会保险基金游离于预算外的局面。
再次，开征社会保障税。借鉴西方国家的成功经验，在我国开征社会保障税不仅是必要的，而且是可行的。说它必要，一是适应社会主义市场经济体制的需要；二是有利于强化制约手段，从根本上保障基金来源；三是便于统一管理，提高社会保障的社会化程度；四是体现国家、企业、职工个人共同负担的原则，同时相应减轻财政和企业的负担。说它可行，一则，公民的纳税意识正在逐渐增强；再则，社会保障税最终受益的是个人，同时又可减轻单位的压力；此外，各级税务机关已具备组织征收的能力。征收社会保障税的设想如果成立，现在就应着手研究确定征税的原则、征税对象和计税依据，兼顾国家、集体和个人的承受能力，根据不同的税目设计不同的税率，同时明确纳税人。
第四，建立健全社会保障财务规章制度。当前要着重研究制定社会养老保险基金、待（失）业保险基金等各项社会保险基金经办机构的财务会计制度。要建立健全社会保障预、决算审批制度，并对其进行经常性的监督检查，促进基金收缴、支付和投资运营及管理费提取的合理化、规范化。此外，还要研究制定或重新修定社会保障基金使用效益考核办法。
最后，加快社会保障立法。我国应尽快制定一套社会保障法规，以立法的形式对我国社会保障制度的目的、任务、职责权限、机构改革和社会保障基金的来源、用途、管理等方面加以确认，以增强严肃性和约束力。
另外，还要通过改革，扩大社会保障的覆盖面，缩小城乡之间的差距。同时，在提高社会保障的社会化程度，加强社会保障资金运营等方面也要有新的思路。
三、社会保障制度改革需解决的几个问题
要保证社会保障制度改革的顺利进行，笔者认为，应注意解决以下三个问题。
第一，要解决一个认识问题。即认识财政部门在社会保障制度中的地位、作用和职能问题，从而提高积极主动参与社会保障制度改革的自觉性。无论是从理论上讲，还是从实践上看，财政与社会保障都是密不可分的。从理论上看，国家财政和社会保障都是以国家为主体的国民收入再分配，社会保障制度的运转直接影响财政分配结构，影响财政和企业的负担水平；就实践而言，我国近年来在社会保障基金管理上，挪用、浪费等不良现象在一些地方不同程度存在，客观上要求财政部门发挥职能作用，加强社会保障基金的管理和监督，财政部门应该在社会保障制度改革中扮演重要的角色。
第二，要摆正两大关系。一是要摆正执行与监督的关系。在现行的社会保障制度下，执行与监督往往混为一体，即有关部门既是执行机构，又是监督机构，结果造成社会保障基金管理不规范，使用不合理，增值水平低。鉴此，必须将执行权与监督权分开，应由财政部门对各执行机构进行经常性的监督，发现偏差，及时纠正。
第三，要防止三种偏向。一要防止基金中心过多。不能出现多个资金管理中心，否则就会造成资金管理混乱。资金中心只能有一个，那就是财政部门。社会保障基金一经纳入国家财政预算，就必须实行专项管理和监督，确保专款专用。社会保障基金，通常只能用于受保者，在保证支付的前提下，结余积累应当以购买国债的方式保值，不能擅自改变用途，挪作它用，尤其不能用于弥补财政赤字，购买小汽车。三要防止保障水平过高。按照现行的保险制度，社会保障水平确实有些偏低，必须逐步提高。但只能是稳步提高，不能一下子提得过高，要与当前的国力相应。因为保险费用通常是由国家、企业和个人三者负担，保障水平过高，就会超过国家、企业、个人的承受能力。尤其当前中央和地方财政都很困难，更要注意这个问题。