建设住有所居的住房体系：现状、问题及政策，本文主要内容关键词为：住房论文,所居论文,现状论文,体系论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国住房发展的背景
（一）要在住房体制改革的过程中看待中国的住房问题
1998年以来，中国住房制度改革取得了突破性的进展，国发[1998]23号文件要求停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，标志着中国住房市场的基本确立。随后，中国住房制度改革不断深入推进，中国的住房制度改革相关文件勾勒出了中国住房制度改革不断深化的脉络：
一是国发[2003]18号文件确定市场为多数家庭解决住房问题的主渠道。提出要坚持住房市场化的基本方向，不断完善房地产市场体系，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用；调整住房供应结构，确定市场为多数家庭解决住房问题的主渠道，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房；加快建立和完善适合中国国情的住房保障制度，合理确定经济适用住房和廉租住房供应对象。
二是国办发[2006]37号文件调整住房供应结构，向中低收入家庭倾斜。针对住房供应结构不合理、部分地区房价上涨过快导致的中低收入家庭的住房问题，提出加大住房供应结构调整力度，重点发展满足当地居民自住需求的中低价位、中小套型的普通商品住房。强调完善住房保障制度，政策的关注点逐渐转向构建住房公共政策体系。
三是国发[2007]24号文件提出多渠道解决城市低收入家庭住房问题，明确其是政府公共服务的重要职责。针对城市廉租住房制度建设相对滞后，经济适用住房制度不够完善，政策措施还不配套，部分城市低收入家庭住房还比较困难等问题，把解决城市低收入家庭住房困难作为住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，纳入对城市政府的政绩考核之中。加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系，并逐步扩大廉租住房制度的保障范围，改进和规范经济适用房制度。此外，还提出加快棚户区的改造，积极推进旧住宅区的房屋整治和功能提升。同时，考虑到中国城镇化的特点，流动人口在城市的阶段性住房需求特点，要求多渠道改善农民工的居住条件。
（二）要在快速城镇化进程的特定历史阶段看待中国的住房问题
目前，中国正处于快速城镇化的进程中，城镇化率以每年大约1个百分点的速度提高，2006年，中国城镇化率达到43.9%。中国住房需求的增长与中国快速城镇化进程是同步的，城镇化快速增长的时期是住房需求大量释放的时期，解决城镇新增人口的住房问题将是一个长期的任务。到实现“全面小康”的2020年，我国城镇化水平将达到55%-60%，城镇人口将增长到8亿左右，在此期间约有3亿左右的新增城镇人口。这是研究现阶段中国住房问题的一个必须考虑的因素，即要在快速城镇化的特定历史阶段看待中国的住房问题。
（三）要立足于中国人多地少、能源短缺的基本国情来确定中国的住房发展模式
中国人口众多，土地和能源都十分紧张，人均占有量很低。当前正处于工业化和城镇化的快速发展时期，土地和能源短缺问题日益突出。城镇化快速发展和居民改善住房条件的要求形成了大量的住房需求。
随着城镇住宅建设规模和住宅存量规模的不断扩大，城镇住宅的建造和使用，已经成为国家资源消耗的重要组成部分。据初步测算，我国住宅建设用钢量占全国用钢量的20%，水泥用量占全国总用量的10.6%。城市建成区用地30%用于住宅建设，城市水资源的32%在住宅使用过程中消耗掉，住宅使用能耗占全国总能耗的20%左右。如果加上建材生产和制造过程中的能耗，住宅总能耗占全国总能耗的37%。
土地和能源的约束决定了考虑中国的住房问题必须从人多地少、能源短缺的基本国情出发。中国的土地、能源状况将对未来住房建设发展构成严重的制约，住房建设必须向“紧凑型”方向发展，发展节能省地型住宅是当前中国的必然选择。
（四）要处理好房价过快上涨与居民住房可支付能力相对不足的矛盾
2005年以来，房价过快上涨的问题非常突出，部分城市房价在一段时期内持续以两位数的幅度上涨，脱离了本地居民自住需求的住房支付能力。住房市场化改革是住房制度改革的基本方向，市场要发挥住房资源配置的基础性作用，市场是占多数的中等收入家庭获取适当住房主渠道。在完善住房保障制度，解决低收入家庭住房困难的同时，也要关注中等收入家庭的住房问题。因此，建设住有所居的住房体系，必须处理好过快上涨的房价与居民可支付能力不足之间的矛盾，稳定住房价格，这关系到多数中等收入家庭的住房问题能否妥善解决。
二、中国住房发展现状
（一）人均住房面积增加较快，住房品质提升，居住环境明显改善
人均住房建筑面积增加较快。在城镇户籍人口不断增加的同时，按现行统计制度规定的非农户籍人口计算，人均住房建筑面积从2002年底的22.8平方米增加到2007年底的约28平方米（按常住人口测算约22平方米）。
住房品质提升，居住环境明显改善。中国的住房建设发展已经走过了住房严重短缺的时代，向着更加注重提高住宅质量、改善人居环境和节约资源的阶段发展。随着住房规划设计水平的提高，住宅产业化进程的加快，“四节一环保”技术的推广和应用，住房综合品质得以提升，居住环境明显改善。
（二）城镇住房增量保持较大规模
“城镇房屋概况统计公报”显示，2005年底，中国城镇住宅建筑面积107.69亿平方米，占房屋建筑面积的比重为65.46%。东部地区城镇住宅建筑面积53.67亿平方米，中部地区30.33亿平方米，西部地区23.69亿平方米，分别占全国城镇住宅建筑面积的49.84%、28.16%和22%。
2003年－2007年，中国城镇住宅投资总额达到6.7万亿元，比上一个五年增加了4万多亿元，年均竣工住宅超过6亿平方米。
（三）住房成为家庭财产的主要组成部分
2006年底，城镇居民住房私有率达到83%。相当多的城镇家庭通过购买原承租公房或在市场上购买住房，变为有产者，住房在家庭资产构成中所占比重不断提高。
（四）住房保障在多方面取得进展
加大廉租住房的资金投入和保障力度。2007年各地财政安排廉租住房资金77亿元，超过各地历年累计安排资金的总和。中央财政安排51亿元专项补助资金。各设区城市对符合规定住房困难条件、申请廉租住房租赁补贴的城市低保家庭，到2007年底基本做到应保尽保。
经济适用住房制度得到逐步改进和规范，有步骤地向解决低收入家庭住房困难转变。
住房公积金制度支持职工解决住房困难的作用得到发挥。五年来，各地健全住房公积金决策机制，提高管理水平，基本保证了资金安全。住房公积金缴存额和贷款额分别增加了2.67倍和4.12倍，改善了3800多万职工的住房条件，还为解决低收入家庭住房困难提供了80亿元廉租住房资金，其中2007年提供了37亿元。
此外，通过危旧房改造、棚户区改造、旧小区整治等方式，部分低收入家庭住房的问题得到了解决。近年来，辽宁、吉林、山西等地棚户区改造取得了很大进展，改善了棚户区居民住房困难问题。今后将进一步加大棚户区改造力度，目标为“十一五”末基本完成城市集中成片棚户区的改造。
三、中国住房发展存在的问题
在中国住房制度改革深化和住房市场发展过程中，尚存在如下问题：房价过快上涨导致的中等收入家庭的住房问题凸现、低收入家庭住房条件改善缓慢、住房供应结构调整步伐较慢、住房建设和消费模式粗放等。这些问题影响了居民住房状况的持续改善和中国整体居住水平的协调提高，亟待得到解决。
（一）房价过快上涨，中等收入家庭的住房问题凸现
2007年，我国房地产市场总体上价格涨幅较大。70个大中城市新建商品住房、二手住房的销售价格持续走高，12月份，新建商品住房销售价格和二手住房销售价格同比上涨均达到11.4%，部分热点城市房价上涨连续保持两位数。推动房价上涨的原因是多方面的：资金流动性过剩，合理改善住房需求和投资需求并存，价格调控机制不到位，房地产企业违规开发、虚假广告、中介机构违规经营等问题尚未根治，市场引导监管不力。
2007年，在各地的房地产市场出现了大量地价房价“倒挂”的现象，即招标、拍卖、挂牌等公开出让土地的楼面地价接近或高于同地段在售新建房屋的价格。由于土地成本的大幅度增加，必然使得未来房价大幅提高，使市场形成了房价继续大幅上涨的预期；同时，推高了周边在售楼盘的销售价格，形成了地价和房价的相互推高的恶性循环。
房价的过快上涨，导致了中等收入家庭住房问题的凸现。
（二）低收入家庭住房条件改善缓慢
虽然自1998年的国发[1998]23号文件中即提出了廉租住房、经济适用住房制度，但住房保障的覆盖面一直处于较低的水平。特别是房价过快上涨的这一阶段，低收入家庭的住房条件改善相对于住宅建设的发展速度显得较为缓慢。据初步统计，目前中国城镇人均住房建筑面积低于10平方米的低收入家庭还有约1000万户，占城镇家庭总户数的5.5%。截至2007年10月底，累计只解决了68.1万户。
（三）住房供应结构调整步伐较慢
目前，调整住房供应结构步伐较慢，中小户型住房比重依然偏低。近几年来，90平方米以下套型供应量占比不足20%。在提出“90/70”政策的要求后，总体情况落实较好，全国平均达到了55%，但远未达到要求的70%。经济适用住房和廉租住房供应滞后，廉租住房的房源不足是当前推进廉租住房制度建设的主要问题之一。
（四）住房建设和消费模式粗放
住宅建设和消费存在的突出问题主要表现在以下几个方面：
一是住宅生产方式粗放。住宅建设占地面积大，工业化水平低，系统化的成套技术集成和整体水平差，劳动生产率低，住宅综合质量低，污染高，消耗高。中国住宅建设用钢量平均水平每平方米55公斤，比发达国家高出10%-25%，水泥用量为221.5公斤，每一立方米混凝土比发达国家要多消耗80公斤水泥。从土地占用来看，发达国家城市人均用地82.4平方米，发展中国家平均是83.3平方米，中国城镇人均用地为100多平方米。
二是住宅使用过程中的资源消耗比较大。与发达国家相比，中国住宅使用过程中资源消耗过大，浪费现象严重。从能源消耗来看，住宅使用能耗为相同技术条件下发达国家的两到三倍；从水资源消耗来看，中国卫生洁具耗水量比发达国家高出30%以上。
三是居民住房消费心态不成熟。由于住房供应、住房消费政策不完善等多种因素，部分居民住房消费行为不够理性，追求住宅面积，忽视住宅品质，追求一次性到位消费，超前消费，没有形成梯度消费观念。
四、中国住房发展的现行政策
（一）中国住房政策坚持市场化取向，积极探索解决中等收入家庭住房问题的制度措施
住房和城乡建设部对现阶段中国住房政策，基本上有一个比较明朗的政策取向：低收入家庭主要通过廉租住房解决，外加经济适用住房；中等收入家庭根据各地实践可以采取限价商品房和经济租用房的办法解决；高收入家庭主要通过市场解决。需要注意的是，当前解决中等收入家庭住房问题的办法不能对未来住房市场化改革形成障碍。
从部分城市探索的解决中等收入家庭住房问题的制度措施看，目前主要有两种：一是限价房。通过“政府扶持、市场运作”的方法发展限价商品房来帮助中等收入家庭解决住房问题，运用市场机制和政府指导相结合的办法确定房屋出售价格；从土地取得到建设、销售等环节完全实行市场运作。二是经济租用房。由政府提供政策支持，建设和经营租赁实行市场运作；房租略低于市场租金；小户型；供给对象主要是当地中等收入家庭，而且必须是自住。
（二）明确了将廉租住房作为住房保障制度的重点，住房保障是政府公共服务的重要职责
以住房保障制度的建立健全为标志，城镇住房制度改革进入了更加关注民生和社会公平的新阶段。在房价快速上涨，低收入家庭住房问题日益突出的情况下，政府高度重视住房保障制度的完善，明确将其列为政府公共服务的一项重要职责。2007年8月，国务院出台了24号文件，明确了将廉租住房作为住房保障制度的重点，廉租住房制度的保障对象由低保家庭扩大到低收入家庭，形成廉租住房和经济适用住房对低收入住房困难家庭的全覆盖；并确保多渠道保障资金的到位和土地等政策资源的优先配置。具体措施如下：
一是将廉租房作为住房保障制度的重点。在住房保障供应体系中，廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径。明确了对低收入家庭的住房保障是保障其居住权，以租赁方式保障为主，而不是帮助其获得住房产权。二是扩大住房保障覆盖面，解决“夹心层”的住房困难。廉租住房制度由保障城镇住房困难的低保家庭，扩大到低收入家庭中的住房困难户。经济适用住房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接。在住房保障供应体系的政策设计上，通过廉租住房保障范围的扩大，实现对低收入住房困难家庭住房保障的全覆盖，解决“夹心层”的住房困难问题。三是确保廉租住房保障资金来源。明确规定了住房保障资金来源渠道：(1)将廉租住房保障资金纳入年度预算安排。(2)住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租住房建设。(3)土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。(4)对中西部财政困难地区，通过中央预算内投资补助和中央财政廉租住房保障专项补助资金等方式给予支持。四是优先确保廉租住房建设用地。根据住房建设规划，切实保证供应廉租住房和经济适用住房建设用地，在土地供应计划中予以优先安排。五是多渠道解决低收入家庭的住房问题。除完善住房保障体系的廉租房和经济适用住房制度外，通过其他方式有针对性地解决低收入家庭住房困难问题，包括棚户区改造和旧小区整治等。
2007年11月，根据国务院24号文件，相继修订了《廉租住房保障办法》和《经济适用住房管理办法》。
《廉租住房保障办法》的主要新规定如下：一是扩大廉租住房保障范围。从最低收入家庭扩大至城市低收入住房困难家庭。二是扩大廉租住房保障资金来源。将土地出让净收益作为廉租住房保障资金的重要来源，规定不得低于10%，中央财政对中西部财政困难地区给予支持。三是增加廉租住房建设的有关规定。明确廉租住房单套建筑面积控制在50平方米以内，主要在经济适用住房、普通商品住房项目中配建，并对用地、规划、费用减免等作出规定。四是完善了申请审核程序和有关监督管理制度，确保廉租住房保障资源真正落实到低收入住房困难家庭。
《经济适用住房管理办法》的主要新规定如下：一是经济适用住房单套建筑面积控制在60平方米左右。二是不再由开发企业销售，而是由政府统一组织出售。规定由市、县人民政府按限定的价格，统一组织向符合购房条件的低收入家庭出售，实行申请、审核、公示和轮候制度。三是经济适用住房购房人不再拥有完全产权，而是有限产权。购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，如果确需转让，由政府回购。购买经济适用住房满5年上市转让，则应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款，政府可优先回购；购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后，取得完全产权。
（三）调整住房供应结构，重点发展中低价位、中小户型的普通商品住房
调整住房供应结构，重点发展中低价位、中小户型的普通商品住房。城市新审批、新开工的住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。
（四）住房建设用地的供应总量仍然存在较大的制约，在供应结构上向保障性住房和普通商品住房倾斜
中国城市住宅建设用地供给来源总体上分为两类，一是通过征收农村土地形成的增量建设用地供应，二是通过城市房屋拆迁形成的存量建设用地供应。中国通过实行土地储备制度，形成了政府对土地一级市场的垄断。属于经营性用地的住房开发必须以招标、拍卖、挂牌的方式出让。廉租住房和经济适用住房建设用地实行行政划拨方式供应。
住宅建设用地的供应仍然存在较大的制约。一是新增建设用地的总量限制。确保中国18亿亩耕地面积是不可逾越的底线，对耕地转为非耕地进行严格的限制，这意味着对土地出让数量进行严格控制的政策将是长期的，是不能松动的。地方政府新增建设用地的数量受用地指标总量的严格限制。二是新增建设用地的安排向工业等项目倾斜。确保每年的经济和税收增长速度是地方政府的首要目标，因此，需要优先安排大型项目的建设用地。三是存量土地的供给受到房屋拆迁的限制。《物权法》实施后，客观上拆迁的难度将加大，拆迁周期会延长，这无疑会增加存量土地供应的难度。
住宅建设用地供应向保障性住房和普通商品住房倾斜。尽管住宅建设用地的供应总量存在较大的制约，但随着将解决民生问题列为土地供应政策的一个重要目标，在供应结构上体现了向保障性住房和普通商品住房的倾斜。24号文件明确要求将经济适用住房和廉租住房建设用地计划单列、优先供应、保证供应。廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地的年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%。
（五）住房抵押贷款实行差别化政策，银行提高房地产开发贷款门槛
住房抵押贷款实行差别政策。2007年9月，中国人民银行和中国银监会发布了《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》，规定对已利用贷款购买住房、又申请购买第二套（含）以上住房的，贷款首付款比例不得低于40%，贷款利率不得低于同期同档次基准利率的1.1倍，对购买首套自住房且套型建筑面积在90平方米以下，或超过90平方米的，首付比例仍分别维持不得低于20%和30%。这项规定将住房的消费与住房的投资严格区分开。对于第一套自住购房的贷款仍是采取保护及鼓励的政策，首付成数没有调整，仍然采取优惠利率。第二套购房的首付成数则提至4成。
银行提高房地产开发贷款门槛，股市直接融资成为购置土地的重要融资渠道。为抑制房地产开发企业利用银行贷款囤积土地和房源，银行严格房地产开发贷款条件，对项目资本金比例达不到35%等贷款条件的房地产企业，商业银行不予发放贷款。在银行开发贷款收紧的情况下，房地产上市公司将土地市场、股票市场联动，强化了这样一种取得土地的方式，即房地产上市公司通过股市上汇集的资金，用于土地购置，企业购得与储备的土地越多，则其在股票市场上被认为越具有投资价值，进而又能够在股市上筹集到更多的资金。部分房地产上市公司借助于股市上汇集的资金，产生“圈钱”与“圈地”的互推现象。
（六）现有住房税收政策不适应市场经济要求，保有环节缺乏统一的不动产税，流转环节的税负过高
现行的中国住房税制明显滞后于住房市场的发展，与市场经济的要求不相适应，表现为：税种繁杂，存在重复征税的情况，税制结构不合理，保有环节税负畸轻而流转环节税负畸重。
保有环节缺乏统一的不动产税。从保有环节看，目前主要有房产税、土地使用税、城市房地产税。发生在交易环节的土地增值税，因其设置目的是为调节土地增值收益，因此也具有财产税的性质。保有税税制存在税种复杂、内外税制分设，税基狭窄，计税依据不合理等问题。为合理增加住房保有成本，抑制投资性购房和大套型住房消费，促进闲置住房流通，中共中央十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出“按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳步推进税收改革。”并进一步明确了“实施城镇建设税费改革，条件具备时对房地产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。”此后，积极推进物业税试点，目前已经在北京、辽宁、江苏、深圳、宁夏、重庆、河南、安徽、福建、大连这10个省市进行了房地产模拟评税试点。
流转环节的税负过高。从流转环节看，主要包括营业税、契税、个人所得税、印花税等。在住房转让环节，现有规定为购买住房不足5年转手，全额征收营业税；购买普通住房超过5年转手，免征营业税；购买非普通住房超过5年转手，差额征收营业税。按照不足5年转手计算，目前住房转让的综合税负水平为10%左右。在住房出租环节，目前企业经营住房出租，税负约占租金收入的30%左右；个人出租住房税负在2000年下调后仍占租金收入的7.3%-14.57%。上海、北京等城市规定个人出租房屋的综合税率为租金的5%。
（七）节能省地住宅政策积极推进
节能省地型住宅是指在保证住宅功能和舒适度的前提下，坚持开发与节约并举，把节约放到首位，在规划、设计、建造、使用和维护全寿命过程中，尽量减少能源、土地、水和材料等资源的消耗，并尽可能对资源进行循环利用，实现资源节约和循环利用的住宅。
节能省地型住宅建设的推进主要包括以下几方面的政策：一是加强城乡规划的引导和调控。城乡规划要对城镇土地、能源、水资源等利用方面进行引导与调控，立足资源和环境条件，合理选择建设用地，提高土地利用率。二是严格执行并不断完善标准规范。进一步加强建筑“四节”标准规范的制订工作，加强工程建设全过程监管。三是加快科技创新。要通过科技创新为发展节能省地型住宅提供技术支撑。开发利用适合国情、具有自主知识产权的适用技术和建筑新材料、新技术、新体系以及新型和可再生能源，鼓励研究开发节能、节水、节材的技术和产品。注重加快成熟技术和技术集成的推广应用。四是研究制定经济激励政策措施。探索政府引导和市场机制推动相结合的方法和机制，研究制定经济激励政策。
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