多民族国家的制度模式与民族差异包容，本文主要内容关键词为：差异论文,民族论文,模式论文,制度论文,多民族国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D633 文献标志码：A 文章编号：1004-4922(2013)06-0049-07
国家是人类社会进入文明时代以来最重要的组织形式之一，个人与集体行为总是受到国家的影响。反之，个人与集体的政治行为与文化特质也反作用于国家的制度结构与政治过程。自1648年“威斯特伐利亚秩序”确立的统治者对特定领土及其人民的权力垄断原则不断被各国所接纳，使“这个世界由民族国家组成”[1]。现代民族国家几乎成为当今国际政治生活的唯一合法主体。在民族与国家多样关系的调适过程中，多民族国家的制度选择与模式形成莫不以对其成员差异与多样性的包容为前提。所以，在多民族国家的制度设计中，既体现了对国家成员同质性的要求，也因国民群体事实差异的存在，使得国家结构形式混合、模式多样、诉求多元。
一、多民族国家的同质性与民族构成的多样性
人类政治生活，无论是边界的划定还是权力的分配，都不可避免地涉及民族与族群[2]。自从人类进入到以领土与主权为基本特征的现代民族国家阶段，使得每一个人的生活均被精确划定、严格规定、彼此承认的国家领土所限定：“国家边界的普遍化，是全球范围内形成各种社会特殊性的主要因素。”[3]与现代国家密切相关的是由谁来组织国家的问题，民族作为首要选项成功地回答了该问题。这是因为作为人类社会相对稳定的群体形态，民族能够为其成员提供延续独特经济生活、传承共同文化、分享政治权力等利益前景，而其他人类群体却难以一并提供[4]357。而且，现代民族一出现即以特定利益共同体的面貌团结着本族成员，民族也因之成为现代国家最主要的构建者。当然，差异、多样的众多民族也影响并制约着现代国家的建构进程与制度模式。有学者认为：“今天民族群体在很大程度上体现的是利益关系。”[5]所以，在现代社会早期，利益诉求的特殊与互斥，使得人类社会迎来了最早的一批民族国家，即一个民族一个国家的制度模式。但随着国家领土的扩张、人口的流动、新文化的传入以及国内族群的觉悟等，使得现代世界几乎不存在单一民族国家，而为多民族国家。
从民族国家理论来看，它强调民族(nation)与国家(state)的契合和一致。但是民族国家并不是民族与国家的简单相加，民族也并不等同于国家。国家是单一民族的政治建构或多民族共同缔造的产物，“民族自决”、“民族自治”所彰显的人民主权原则被看做国家或政府合法性的标志。伴随着西欧民族国家的产生，民族被赋予了一些国家特征，民族与国家的含义在一定程度上产生了重合。所以，早期民族国家虽具有强烈的现代性与相似性，但是由于其依托的民族政治制度的多样性，使得在国家制度的选择上也体现出明显的民族性与差异性。《布莱克维尔政治学百科全书》认为：民族国家意味着“两种不同的结构和原则的融合，一种是政治和领土的，另一种是历史的和文化的”，绝大多数民族国家实则是一种多民族的混合体，“将它们称之为国家民族可能更为贴切。”[6]528有学者认为“民族国家是民族认同与国家认同相统一的国家”[7]。当然，在实现二者统一时，民族边界与国家边界逐渐合一。这种重合“使民族国家具有排斥的外延合法化的意识形态”[8]。现代民族国家这种对外的排斥是为了最大化地实现本国成员的利益。但是，现实是一个多民族国家内的社会成员的利益诉求并非完全一致。多民族国家主体民族(或族群)所代表的是文化归属和群体认同，这种归属感和认同直接为民族和族群带来了凝聚力。作为一种有相同文化归属的人类共同体——民族，既是历史结果，也是社会事实。这使得为实现国内成员利益最大化的多民族国家不得不面对国内各民族(或族群)多元的利益诉求。所以，多个民族共同构建统一的民族国家时，“其国民在族群归属上的差异，是国家的结构性特征之一”[9]40。现代国家的建构必须以这种民族(或族群)文化的差异为基础来建立政治统治的合法性。
同时，在“民族国家”的概念中，包含着现代理性国家与人类共同体的民族，两个独立的概念体系。由此造成民族国家成员的双重属性，即种族文化因素与现代公民特征均在民族国家成员身上得到充分体现。所以，新民族共同体的形成与新民族对国家的认同是现代国家构建的重要环节。从现代国家的历程来看，“国家建构”通常都是以“民族建构”的面目出现的。汉娜·阿伦特直言民族国家的诞生，是因为民族对国家的征服，“只有当民族归属和国家机构相互融合并使民族的思维一体化的时候，民族国家才能够成立。”[10]所以，以现代民族为主体来构建现代民族国家也即解决了现代社会体系合法化的问题。这也印证了杜赞奇关于国家权力在现代的扩展涉及一个双面的过程的判断，即“一是渗透与扩张的过程，一是证明此种渗透与扩张过程的合法性。”[11]这种现代社会体系合法化的解决过程，实则也是国内各民族认同于多民族国家的过程。
在民族国家的建构中，始终强调的是民族国家的同质性而非各个民族的差异性。在培养民族的政治性与国家观念时，“为了完成国家建构，世界各国普遍采取某种形式的同化主义作为国家在族群问题上的主导意识形态。”[9]35然而，由于民族对国家的征服所体现的政治合法性以及现代国家多民族的政治属性，使得如何处理各具文化传统与历史经验的地区性民族差异，形成各民族认同的国家政治文化与政治秩序，“既是现代国家维持自己存在、巩固自己政治合法性的紧迫任务，也是现代国家建构民族性的具体目标。”[12]59这个具体目标主要体现在现代国家内部“所有的人们和共同体实施统一的法律体系。”[13]这种普遍性的追求、统一法律体系的出现，伴随着统一的语言、出版、通讯、工业、市场的兴起与发达。在现代国家建构过程中，各国也试图建立一种国内成员的国家认同。西欧现代民族国家自其产生之日起，就一直试图通过暴力排斥和教育垄断的手段，实现国民和文化的“均质化”，虽然这一目的从未达到[4]11。当今世界各国的政治实践是各国均为“少数人”预留了一定的制度结构与多元认同的空间。
二、多民族国家的国家结构与差异包容
在民族国家的形成过程中，除了极个别的民族与国家完全重合外，当代民族国家均因多民族属性而成为多民族国家。多民族国家的构建与形成需要对国家行政资源的整合与国家权力的有效分配。既然利益的边界只有依赖于国家体系的反思性建构，那么，“多元民族的发展就是中央集权以及国家统治得以在内部进行行政扩张的基础。”[14]当然，由于在多民族国家内各民族利益的诉求指向的多是那些具有拥挤性或排他性的准公共物品，因此“不可避免地会引发族际间的龃龉和纷争”[4]358。多民族国家对于各民族利益的协调与维护直接关涉到国家政治统治的合法性问题。所以，在现代民族国家建构的过程中，在国家结构上无论其采取了单一制抑或是联邦制，均无一例外地以国内民族的差异包容为前提。当然，在具体国家结构的选择上，并非国内某个或某些民族自主的选择，而是基于历史、文化、国内族际关系、国际时势等诸多客观因素。
(一)单一制国家结构
早发国家中的绝大多数均采单一制国家结构，国家存在统一的宪法与法律体系，最高国家政权机关也即唯一国际法的主体。如英国宪法权力与权威来源于威斯敏斯特议会，议会能够制定或否定包括地方议会在内的所有法律提案。国家在通过制度化的结构体制设计以奠定现代英国的疆域、制度、法律基础时，更在于通过统一的宗教信仰、司法、行政和议会制度的推行，使国家各部分在共同的制度、法律、文化上黏合为一个统一的有机体，并进而形成不列颠民族的国家认同。同样，采取单一制国家结构的意大利，由于以西西里人为主体，所以在国家制度的顶层设计上使意大利人在文化、政治、经济上居于主导地位，并辅之以“缓慢而有限的同化政策，对欧洲裔其他族群给予一定文化和政治自治地位”[15]84。
对于早期西欧国家的制度模式有重要影响的法国，长期以来推行以文化为主导的法国化模式，即通过中央集权控制、集中地教育体制，法语被置于地区或移民语言之上的所谓一元化国家模式。虽然在法国内部存在着排犹主义、布列塔尼人等区域性文化对同化的抵制，但各民族或移民群体都建立起法国文化认同则是不争的事实。由于大革命的影响，法国式的一元化国家模式在西欧被普遍效法。早期的西班牙、挪威、丹麦、瑞典、爱尔兰等均采取一元化的模式组建现代民族国家。但是，所不同的是，由于国内民族、族群关系以及民族的多样使得这些国家在效法法国一元化模式时，不得不放弃建立如法国般的政治集权，而形成多元、复杂的甚至是地方分权、地方自治的中央与地方关系。
在单一制民族国家中，为处理、协调主体民族与非主体民族之间的族际关系，大多以中央授权的方式赋予某些非主体民族一定的自治权。当然，单一制和联邦制的多民族国家都存在民族自治体。较之于联邦制国家而言，单一制国家的民族自治是一种有限自治。民族自治地方或民族共同体，事实上只不过是拥有某些特定权限的行政区域，仍然只是国家的一级地方权力机关，接受着中央政府的领导。中国和西班牙是较为典型的以区域加民族的方式赋予非主体民族自治权的国家。中国自古至今就是一个中央集权的单一制国家，在现代国家建设过程中以“中华民族”统合国内众多民族，以“兼有自治和共治内容的族际政治民主机制”[12]265实现了国内众多民族多样性的包容与国家的统一。西班牙在1978年宪法中确立在7个自治共同体之间以兼有区域管理模式与联邦管理模式的混合制度分配权力。但实际的状况却是“各自治区几乎没有机会参与全局性的、国家层面的行政管理活动”[16]，这也造成西班牙不得不面对巴斯克人的分离主义运动以及加泰隆人对于真正自治权的不间断的追逐。
(二)联邦制国家结构
联邦制“通过其存在和权威都各自受到宪法保障的中央政府与地方政府之间的分权而将统一性和地区多样性一起纳入一个单一的政治体制之中”[6]270。中央与地方两级政府在法律上和政治上都不隶属于另一方是最基本的联邦原则，独立和依存、竞争和合作构成了联邦之内中央政府和地方政府关系的特色。当然，这种所谓的经典联邦制，在各国的政治实践中并非完全体现，甚至所谓的联邦制国家在具体的国家制度设计上几乎毫无共通之处。如美国既有如印第安人、夏威夷人、爱斯基摩人、阿留申人等土著族群，又有来自非洲、亚洲、美洲、欧洲、太平洋岛屿、中东、北非的众多移民，以及反映各族群文化的多元宗教。美国在建国时选择了联邦加共和的国家结构形式，将权力在联邦政府与各州政府之间进行分割，通过“允许通过促进多样化实施地方社区的民主自治”模式用以解决中央与地方的关系问题。这正是托克维尔在考察美国政治时认为的“在联邦的这一部分，政治生活始于乡镇”，因为“每个乡镇最初都是一个独立国”[17]。然而，美国建国历史上曾长期推行“盎格鲁化”的同化政策，试图打造英语为国语、宗教宽容、个人主义、多数人统治、平等、自由的市场经济为特征的“主流的欧洲裔美国文化”[15]679。当然，在各族群尤其是美洲土著人、非裔美国人的抵制下，这种努力从来没有实现过。虽然，较之一元化中央政治集权—法国一元化模式，以社会自治、地方分权为特征的美国联邦制具有更大的包容性。但是，美国针对移民的限制与同化政策，白人与黑人、土著美洲人的特殊族际关系呈现的“被种族分裂了的国家”[15]680现状，使得美国社会依然是世界上族群构成与族际关系最复杂的国家之一。
与美国、德国等以联邦制解决中央与地方关系的模式不同的，是加拿大与瑞士的以解决国内民族问题为目的的民族联邦制。这种民族联邦制试图在国家结构与国家制度上将不同的民族与族群包容在同一个国家之中。早期的加拿大长期存在着英裔加拿大人与法裔加拿大人之间的冲突，以及“宪章族群”(最初抵达加拿大的英、法殖民者及其后裔)与当地土著人的关系问题。“现代加拿大政治制度是在使具有改良特点的英国议会制度适应加拿大环境这一过程中发展起来的”[18]20。而这种改良与适应的最大结果就是加拿大在1971年提出并不断完善的多元文化政策，以保护、发展各族群特有文化的方式，化解法裔加拿大人的分离主义以及土著居民在加拿大社会的身份与地位问题。各族群的文化权力与文化自治获得了宪法的保障，尤其是在“沉默的革命”之后，法裔加拿大人通过魁北克政府“利用国家权力更加放开手脚来保护自身利益和生活方式”[18]13。瑞士是最早采取联邦制的现代国家，1291年的三州“永久同盟”是之后瑞士联邦的雏形。“通过国家的制度设计协调国内文化多样性，是瑞士国家政治文化的一个特色。”[12]249虽然瑞士存在着日耳曼人、意大利人和法兰西人三大族群，但“基本不存在族群或语言冲突，只是在宗教和经济问题上有些争议”[15]156。这种国内族际关系，主要得益于瑞士在联邦和地方两个层次上的双重主权政治安排。除充分肯定各州独立的立法、行政司法等自治权外，以委员会制来搭建国家的顶层制度，使各民族、各语言均获得了同等的发展与保护。多元文化社会所体现的高度政治内聚力与文化亲和感，使得瑞士联邦从未受到过威胁与挑战。
较之欧美等早发国家，俄罗斯的现代化起步较晚。目前俄罗斯境内的族际关系以及苏联时期加盟共和国中俄罗斯人和其他族群的关系经历了“俄罗斯化和苏维埃化”[15]133两个过程。虽然俄罗斯化被认为是殖民主义的一种方式，但是在沙皇俄国进行国家转型之际，其根本诉求也是民族国家所需的同质化，国家也初步具备单一制或一元化国家结构。但是在20世纪初叶，随着布尔什维克的胜利，俄罗斯化被苏维埃化所替换，单一制被联邦制所取代。在苏联时期，虽然国家结构、政治制度发生了本质的变化，但苏维埃化推动的俄语取代土著语言、俄罗斯人在非俄罗斯人地区定居、俄罗斯人控制经济等与之前沙俄的俄罗斯化并无二致。联邦制的苏联虽在宪法上赋予了各民族为主体建立的加盟国以主权地位，甚至是退盟权，苏联也试图在国家制度模式上尽可能地体现民族包容，但由于高度集权的政治高压以及加盟共和国、州、自治专区等各类自治体的存在，使得国内族际关系并不协调甚至矛盾复杂，这也为苏联解体后曾经的15个加盟共和国走向独立、建立主权国家埋下了伏笔。
三、族际关系与多民族国家的结构嬗变
尽管在如何构建统一的多民族国家问题上，各国政治实践存在着单一制与联邦制两种国家结构。然而，国家的多民族属性并非国家结构形式选择的决定因素。表面来看两种国家结构存在着明显的区别，然而这种区别只是相对的。绝大多数国家的政治体制在实际运行中体现出显著的混合趋势与特征。这种国家结构的混合正在于试图有效解决多民族国家内部可能的国家认同问题。目前，各国在面对国家认同问题时存在着“国家主义”与“民族主义”的不同价值取向。不同价值取向又指导、衍生出“民族同化”、“民族歧视”、“民族一体化”、“民族自治”、“多元文化”、“种族隔离”、“民族融合”等多种民族政策。虽各国具体制度、民族政策均存在差异，但各国均无一例外地面对可能的国家认同问题，故各国均积极进行国家认同的建设而使得国家结构处于变动之中。
(一)族际关系演变与上下关系
民族国家的公民国家属性为限制国家权力建立了基础性条件，个体行动和集体行动也因最大限度的排斥了国家干预而获得了制度空间。同时，民族国家也“为文化和种族的同质性创造了基础。”[19]在国家制度的选择与构建过程中，无论单一制抑或联邦制，均立足于在国家内部完成各种利益集团间的利益协调，以实现国内各成员群体对国家的认同。随着社会的发展、社会参与的扩大，使得多民族国家内部的国家认同问题以政治稳定与否表现出来，各国变动的族际关系也推动着国家结构嬗变与混合。国家制度的调适与发展以最大化的容纳并体现国内各群体不同的利益诉求是各国政治发展的主要内容。这也即亨廷顿所讲的“只有政治制度化的发展水平超过了政治参与的水平才能出现按照公用利益来运作的稳定的政治。”[20]291从国家与社会互动来看，通过多民族国家供给为各方(民族或族群)所接受的制度，由制度创造常规(多民族国家内各民族利益的表达方式与途径)，进而由常规保证多民族国家内各成员群体(民族或族群)有意义的服从是实现国家秩序的基本逻辑。在多民族国家的族际关系处理上，虽然从宏观的国家制度层面讲存在着单一制与联邦制的差异，但基于国内特殊的族际关系，联邦制国家中央与地方也并非完全体现独立和依存、竞争和合作关系，而单一制国家也并非完全的中央统领地方。同时，作为应对国内民族多样性的制度装置——民族自治与国家结构形式的选择并无必然的联系。联邦制、单一制国家均存在形式各异的民族自治体。
如采用单一制国家结构的英国，具有浓郁的保守主义土壤，但国家制度并非一成不变。虽然，作为地方自治政府的苏格兰、威尔士和北爱尔兰拥有一定的自治权力，但英国宪法明确规定其与其他地方政府同样处于隶属地位。“它们的边界、责任、权力、成员以及运转模式都由议会的法律决定”[21]31。但是在国内民族关系变化的推动下，尤其随着渐浓的非英格兰人的民族意识以及斗争，在1997年英国政府在苏格兰、威尔士和北爱尔兰实施的权力下放计划使得“许多权限已不再由部长和议员们掌握”[21]92，这不仅改变了英国宪法的内容，甚至英国也俨然成为一个准联邦国家。英国国家制度的这些变化除体现对威尔士、苏格兰、北爱尔兰政治文化差异的包容外，也在于对移民带来的族裔文化与宗教多样的最大化包容。意大利在现代国家建设过程中推行的所谓“缓慢而有限的同化政策”，并未在北部的南蒂罗尔人社会中产生积极作用，反而意大利人在该地区对于南蒂罗尔人的威胁使其产生强烈的文化安全危机。在南蒂罗尔人民党、南蒂罗尔分离主义分子的恐怖活动压力下，意大利政府被迫出台了保障南蒂罗尔人语言与政治自治权利的法令后，南蒂罗尔人的地位问题才得以缓解。曾经被普遍效仿的法国虽然从未放弃政治集权的单一制模式，但是法国化模式在20世纪中后期也承受着越来越多的挑战与抵制。美国文化的渗透、穆斯林的异质文化、布里塔尼亚和阿尔萨斯的文化自治要求，科西嘉的政治、经济、文化、教育等的全方位自治诉求都威胁着法国。因之，法国也“将会变得面目全非”[15]55。
(二)国家结构形式与政治的内容
在多民族国家建立之后，相对静态的国家制度与结构随着国家内部民族政治关系的嬗变也进行着变革与调适。如曾经秉持着“纵向分权”初衷及制度设计的德意志联邦，悄然再度中央集权化的趋势日渐明显。联邦政府和联邦立法实际上正承担了越来越多的政策制定与立法的权限和职责。联邦共和国正朝着一种所谓“融合的联邦政府”或“同质的联邦政府”的类型演化。而与之相较，同期美国联邦则体现出“多元的”或“异质”特征[22]。而对于加拿大这样以多样性著称的联邦制国家而言，虽然中央与各省的关系以1867年《宪法》为基础确定下来，但是政府重要性的日益增强，使得权力的分配也变得越来越重要。谁来解释、如何解释宪法成为二战后加拿大面临的核心问题。联邦政府与各省少数领导为保持加拿大的联邦制而通过开会、讨论的方式以达成妥协的所谓“政务联邦制”，却增加了加拿大人对领导层的普遍不信任。历史上的英裔加拿大人与法裔加拿大人间的差异虽然依然存在，但是由于对财富的共同注重，使得现实主义的经济标准大行其道。任何种族集团都可以通过法律等方式取得财富，因此，“一种明显的趋势将是各种族集团要求与其人数相当的政治权力”[18]30。这也将导致魁北克政府因民族主义的压力而力图去寻找某种有利于魁北克的宪法修改方案。
对于曾饱受殖民掠夺与影响的非洲而言，情形则要复杂得多。仅就1910年已取得独立的南非而言，非洲民族主义长期受到白人定居者的对抗，以至于主张、实施种族分离发展的少数白人政府长期掌权，直至1994年曼德拉总统当政才迎来了南非的多数统治。其他非洲国家多与南非命运相同。在国家刚刚独立，国家领导人则面临着紧迫的合法性问题，“他们必须确立起他们统治文化多样性社会的权利”[23]90。但是，族群挑战形式的多样、少数族群的不满、要求组成联邦政府区域的压力以及自决运动，迫使新的国家制度必须最大限度地容纳差异，体现包容。南非、津巴布韦等非洲国家虽然建立了稳定的国家，但由于“国家缺乏共享的文化、部族的多元主义、语言的多样性、社群纽带和忠诚感的强大，迄今为止只有一小部分获益的教育体系”，使得这些国家“非常软弱”[23]77。国家制度模式及民族差异包容仍将是非洲国家面临的核心命题。另一个反例则是苏联，其虽在国家结构设计上采取联邦制以及在各联邦主体中实行区域自治，各加盟国拥有宪法意义上的主权国家地位与退盟权，但“实际上，苏联一直是一个高度集权的单一制国家”[24]。国家制度对于民族的区别对待、高度集权的政治高压造成的族际关系紧张，成为“导致专制制度瓦解危机的原因之一”[25]。
四、结语
人的社会属性决定了人的价值与意义需通过他人方能实现。作为人类社会最基本的两种组织形式——民族(或族群)与国家，在现代社会阶段相互构建、互为条件，最终实现的是一个地域内人们共同体的利益与价值。现代国家出现的条件之一就是一定地域内人群之间认同的建立。所谓“认同是人们意义和经验的来源”，也即“在文化特质或相关的整套的文化特质的基础上构建意义的过程”[26]。国家认同问题是多民族国家内处于非主体地位的民族群体是否认同国家的问题，虽各国具体制度、民族政策均存在差异，但各国均无一例外地面对可能的国家认同问题。在现代民族国家的制度选择与建构过程中，由于成员的民族性以及差异的多样性，国家制度对各民族文化的包容与多种利益的协调成为现代国家制度变迁的基本内容。随着全球化的不断深入带来的族际关系的变化与民族利益诉求的多元，多民族国家的制度结构也因之变化更加激烈。国家制度的调适甚至重构最终要解决的无非是构建国内民族成员对于国家的合法性认同，也即化解可能的民族认同问题。
吉登斯将民族国家与民族的关系划分为三种类型，即以英法为代表有清晰国界划分的古典民族国家(classical nationstate)、国家的建立先于民族的国家民族以及没有国家的民族[27]。其中，古典民族国家由于有清晰的国界划分以及长期的形成过程，构成国家的民族相对单一，国内的民族认同多与国家认同相一致。而后两者类型则由于民族形成于国家之后或由国家建构而成，所以在这些国家类型中，国内的民族问题常常表现为国家认同与民族认同的二元，国内民族主义的情绪时有彰显。从各国的经验来看，“通过某种多民族联邦制形式而承认业已存在的民族认同的多样性”是实现多民族国家中民族认同的一种策略[28]140。由于这种策略的焦点在于确认已经存在的各民族或族群认同，所以在“一个承认自己拥有不同民族群体的多民族国家，只有同时培育一种各民族群体成员都拥护并且认同的超民族认同(supra national identity)时，它才可能是稳定的”[28]142。而这种超民族认同的途径从西方经验而言则是民主。
虽然，有学者认为“通过符号和制度，国家已经成为社会再造的中心”[20]303。但是，国家再造社会的过程也即社会作用国家的过程。正是由于国家与社会的互动，使得多民族国家的国家结构既趋于稳定又处于嬗变之中。无论多民族国家结构的稳定或变革，均与国家成员与社会组织状况密切相连。对于多民族国家而言，国内多民族的存在及其文化多样性，使得其不得不面对潜在、可能的国家认同问题。无论何种国家制度，也无论其变化的方向或轨迹，均无一例外地体现了国家制度及其政策对于民族多样性的包容与统一国民文化建构的努力。反之，如果多民族国家在顶层制度构架上试图维护、满足某个民族或群体的利益而无视或损害其他民族差异多样的利益与诉求，虽然这个国家可能维持短暂的稳定，但是动荡与无序、解构并重构将是其不可避免的历史宿命。
收稿日期：2013－11－22
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