实际有惊但求无险——关于宏观控制的城镇失业率指标，本文主要内容关键词为：失业率论文,但求论文,城镇论文,指标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，曾经在中国大陆上绝迹的城镇失业复又出现。1993年末至1994年初，国家统计部门弃置了曾经使用多年的“待业率”指标，正式公布失业率。由此便引出了对失业率的颇多议论，对失业状况的颇多担心。
一、政府公布的失业率是否偏低
1983年至1992年，我国城镇职工失业率除1989年为2.6%以外，均处在1.8%至2.5%之间。1993年达到2.6%，全年需安置就业的人员总数为1147万人，全年实际安置就业705万人，年末尚有失业人员420万人。1994年失业率将突破2.6%；前三季度，到9月底，尚有失业人员486万人，比去年同期增长15%；失业率为2.7%，比去年同期增长0.4个百分点；预计年末失业率会达到3%。预计再后两年，失业率将达到4-5%。
对上述政府公布的失业率指标，相当多的人是这样的直观反应——不会这么低！那么，到底情况如何呢？
首先，需要搞清楚，“失业率”是市场经济范畴的概念。长期在计划经济下生活，适龄劳动者一旦没有工作，便被认为是失业。这就与一般的失业概念产生了差异。这种由于缺乏相关常识的判断，往往对失业率造成宽估。
在市场经济国家，政府认为，失业率是反映失业水平的指标：有工作的人是就业者，没有职业但寻找工作的人是失业者，没有职业而失业找工作的人不属于劳动力：失业率是失业人数除以总劳动力而得到的数字。也就是说，对适龄劳动者来说，并非不就业便失业。而是具有三种状态：就业、失业、不在劳动力范围之内（或不参与劳动）。就第三种状态而言，在技术上还包括未到就业服务机构登记失业的劳动者。这就意味着，为了被算作失业者，一个人必须不仅仅是想工作，他还必须作出特殊的努力，在就业服务机关登记失业，去寻找工作。因此，在失业率的统计上，现在不要工作的人、现在不找工作的人（包括失去找工作信心、照顾家庭、就学、健康状况差等），乃至于现在不登记失业的人，便都在统计之外。我国的失业率统计在原则上也是这样。所谓失业职工，是在所在街道的劳动就业服务机构登记的失业者。在企业劳动人事制度改革中的下岗人员，有的自谋生路而未登记，有的不能自谋生路也不登记，便都在失业率统计之外。还有为数不少的毕业学生，未找到就业岗位或没有择定就业岗位，虽是适龄劳动者，也都在失业率统计之外。所以上述这些人，从统计的意义上来讲，确实不在失业者的行列之中。
此外，由于人们同情弱者的倾向，往往也会对失业率造成宽估。
甚至在长期实行市场经济的工业化国家里，公众也经常指责官方公布的失业率不真实、偏低。然而，长期使用的失业标准沿袭至今。争论常常集中在不正常就业是否为失业上。政府劳工统计部门，不认为下述不正常就业为失业：劳动者的能力在工作岗位上不能被充分利用，或不能全年、全工时地工作，或被迫从事低级的、报酬不足的工作等。例如德国1993年实行的“大众模式”：大众汽车公司为保障3万员工不被解雇，实行4天工作制，每个职工工时减少20%，工资减少10%。又如美国80年代以来的作法：鼓励失业人员从事低工资工作（如服务行业的工作）。在欧洲的很多国家里，处在失业高峰期时人们常常认为（特别是工会常常建议），解决的办法是使现有工作数量更均匀地分散，通过减少工作日使更多的人能够以减少了的工时就业。这样，处在不正常就业状态的劳动者便不会被统计在失业率之内。我国的失业率统计在原则上也是这样。目前企业中在岗的富余人员就属于不正常就业人员，所谓“3个人的活，5个人干”，但没有归入失业之列。有人称之为“隐性失业”，并未被统计在失业率之内。
我们在明白了失业率有被宽估的情况之后，也还需要研究失业率有被窄统或漏统的情况。这往往是由于计划经济体制向市场经济体制转型未完成所致。
具体说来起码有这样几种情况：(1)在相当一段时间里，各地政府只能安置0.5-3%的失业人员，其余的只能要求企业内部“消化”。(2)企业内部制订种种“土政策”，实行职工“内退”（提前内部退休），“内退”的年龄标准比政策规定的标准大大提前。(3)相当数量的企业不缴或拖缴或欠缴应当上缴的失业保险基金，导致这些企业职工失业后没有资格在就业服务机构登记失业。(4)相当数量的企业超限额裁减员工，致使其中相当数量的员工领取不到失业登记凭证，因而不能进行失业登记等。
上述问题的症结是政府与企业在处理职工失业问题上职责不清。在规范的市场经济条件下，解决失业问题完全是政府一方的责任，企业作为独立经营的主体没有义务对失业问题完全是政府一方的责任，企业作为独立经营的主体没有义务对失业问题负责，企业根据经营状况有权辞退员工，而被辞退的员工的救济等由政府负责。这就需要政府在全社会范围内建立完备的失业登记制度，建立和健全社会保障体系。其中资金的筹措、人员的配备、机构的设置等就需要一定的条件、时机、时间等。目前，我国的城镇职工失业安置问题正处在体制转型时期。现在实行的是企业安置为主，社会（即政府）安置为辅。如何和何时进入双重安置并重，乃至于社会安置为主，政府与企业之间认识也不尽相同，甚至多有互相推诿的事情发生。应当说，从计划体制过渡到市场体制需要中间环节，企业在一定的时限内继续承担消化冗员的义务也在所难免。但是，政府要有明确的政策目标，其与企业的职责边界要划分得十分清楚。否则，便会出现上述窄统或漏统问题。其实，窄统或漏统问题还只是个登记问题，由于无权登记、无法登记造成的失业职工得不到应有的最低限度的救助问题更为严重。1994年以来，相继在北京、广州等地开设的职工热线，以及各地的劳动投诉部门，接待了相当数量失业后既得不到企业救助又得不到政府救助的职工。
笔者预测，1995年上述失业登记空档、失业救助空档会进一步拉大。因为，从1995年1月1日起施行的《中华人民共和国劳动法》，在共和国历史上第一次赋予企业非过失性辞退职工和经济性辞退职工的权力（以往只有过失性辞退权）。而对企业上述裁员权力的制约，法律规定的是追惩性的制约，而不是预防性的制约。极有可能出现的情况是，某些企业已经裁撤了员工，而这些员工却得不到登记、救助。
二、隐性失业显性化需要再历经数年
我们已经知道，即使在工业化市场经济国家也存在着不正常就业即隐性失业，由于种种经济的、政治的、社会的原因，难以消除。然而，我国目前存在的隐性失业在数量和比率上都超过国际上的一般水平。根据工会系统的统计估算，目前我国企业富余人员有约1700万人，其中国有企业约1000万人；企业在劳动人事制度改革中可以安置富余人员43%，约700余万人；尚有900余万人难以得到切实安置。劳动部在1993年的一次抽样调查估算，仅我国国有企业的富余人员就约有3000万人，占国有企业职工总数30%多，占全国职工总数20%多。如此之巨的隐性失业已在相当程度上显性化，影响企业效益，影响职工素质提高，最终影响经济发展和人民生活水平提高。就失业率指标而言，会麻痹人们对失业问题严重性的认识。按照国际通行的统计标准，失业率在2.9%以下为无警区，3-4.9%为轻警区，5-8.9%为中警区，9-14.9%为重警区，15%以上为巨警区。实际上，我国城镇职工失业问题绝非无警可言。因此，适度的隐性失业显性化势在必然。
但是，隐性失业的显性化又不能操之过急。这是由于，显性的失业率指标不仅仅是反映失业水平的指标，而且具有更广泛的社会含义。它还是社会困苦程度的一项基本衡量指标。现代市场经济学认为，失业是现代社会的一个主要问题。现代经济中有文献记载的最大浪费，是高失业期间的损失。当失业很高的时候，不仅资源被浪费掉，而且公民的收入减少，经济的痛苦会影响到人们的情绪和家庭生活。西方社会学家的调查统计表明，生活事件会引起当事人产生紧张感，由失业而引起的劳动者的紧张感程度指数，仅排在配偶死亡、被捕入狱之后。如果配偶死亡的指数为100的话，被捕入狱为66，失业为49。排在失业之后的紧张感程度指数，亲密朋友死亡为47，由于学业不良而被迫退学为37，孩子离家为29，工作条件发生大变化为20。在我国，显性失业率的提高也反映着城镇职工社会困苦的增加。而且，由于我国失业保障制度尚在建立期间，由此而引起的职工社会困苦程度就会更为严重。从发放失业救济金的情况看，1991年发放救济10万人，1992年34万人，1993年猛增到103万人，1994年前三个季度约90万人。显性失业人口的增加，使得失业保险金严重不足。1994年很多地区失业保险金已经收不抵支。据预测，失业保险金入不敷出的现象将会在许多地区发生。问题还不仅仅发生在失业保障水平较低方面，还发生在失业保险基金被侵蚀方面。近年来，地方政府和财政部门动用基金铺摊子搞基建、购置高档消费品等事件也有所发生。100余万的显性失业人口就引起了诸多社会问题，成十倍或成几十倍的企业富余人员均纳入显性失业人口将引起的社会问题是难以想象的。中国隐性失业人口基数大，失业率每增加0.5个百分点，就意味着几百万人失业。因此，中国城镇职工失业比率进一步显性化要有一个过程，预计要经历几年的时间。预计到1995年“八五”计划结束，失业保障将覆盖9000万人；到2000年“九五”计划结束，争取覆盖范围扩大到包括非公有经济在内的2亿人口。
在目前的中国，隐性失业的显性化不能操之过急，还有一个特殊原因。长期以来实行的保障就业政策，现在转变为不保障就业而保障失业，广大职工要有一个适应过程。薄一波同志曾经回忆说，建国初期工商业困难，失业工人增加，做好失业救济和安置工作就成为当时党和政府的一件大事。毛泽东、刘少奇、周恩来都直接过问，亲自处理。1950年4、6、11月中共中央连续三次发出指示，对失业工人的救济作出规定。这些规定，现在看来，有利有弊。从积极方面说，安定了失业者，他们看到新旧社会不同，而从内心拥护人民政府。从消极方面说，政府从此背上了统一安排所有失业人员生活与工作的沉重负担，并一步一步地演变成一种由国家包下来安排劳动就业的制度。应当说，这种由国家包下来的安排劳动就业的制度，源于一种公有制的观念，认为国家所有制或全民所有制便一定要保障职工就业。生产资料是公有的，职工尽管不能使其分解而各享其用，但可以享有就业岗位、岗位待遇，以至于享有养老保障。企业劳动人事制度改革动摇了几十年来形成的观念，职工可能会面临失业的困扰，由此而产生巨大的心理压力。失业在更深刻的经济含义上，意味着一部分劳动力暂时不能与生产资料相结合而从事劳动。中国工人与西方工人不同，企业的资产虽说不能各自取为家用，但作为所有者的一分子并非与生产资料毫无瓜葛。因此，对中国失业职工尤其要有步骤地、切实地提供失业保障，在这个过程中操之过急有害而无益。1993年至1994年，湖北省某县国有化肥厂发生了一件持续几个月时间的企业资产事件，很有典型性。这个国有化肥厂被政府宣布破产后，又被宣布为一乡镇企业集团兼并。职工们担心自己的饭碗。当该集团的吊车来拆装化肥厂设备时，职工们用焊条将厂门焊住，阻止吊车进入。职工们申辩说，企业亏损是领导渎职造成的，撤消了领导后为什么不能给我们一次机会！一些职工忧心如焚地说：“设备拖走了，我们就完了！”这句话不乏过虑（事后政府还是对职工的安置采取了措施），甚至不乏狭隘或幼稚。可是，你不能不感到一种强烈的公有制观念——曾经给自己以生存和劳动保障感的公有制资产不应该假改革之名而与自己失去联系。
总而言之，对隐性失业显性化要十分审慎。企业内部消化为主、社会调剂为辅，到企业内部消化与社会调剂并重，再到社会调剂为主的过程，是必要的。当然，这不是主张采取消极的工作方针，更不是主张政府与企业之间互相推诿，而是主张工作思路要符合国情。据笔者所知，我国劳动部门针对我国的实际情况解决城镇职工失业问题采取了诸多积极举措。如调整政策，把以往实行“三结合”的方针（即在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合），现进一步明确为“把发展集体经济和第三产业作为扩大就业的主渠道”，“通过发展个体和私营经济作为就业主渠道的补充”。再如坚持调控失业率指标不动摇，明确劳动部门宏观调控的中心是抓好增加就业，把失业率控制在社会能够承受的范围之内。又如强化立法，在“八五”计划到“九五”计划期间，计划在颁布《劳动法》之后推出《就业促进法》、《失业人员管理规定》、《残疾人就业保障法》、《失业救济法》、《社会保险法》等一系列法律法规。
三、适度失业率在当今中国的特殊效用
失业是把“双刃剑”，既会带来社会困苦，也有益于社会发展。降低失业负面效用的最好办法，便是提高其正面效用。失业作为一种市场机制，在适度的范围内有助于资源的合理配置。所谓“充分就业”，并不是否认失业，本身就是以劳动力市场中正常失业的存在为前提的。例如，在美国60年代以来4%左右的失业率就被称为充分就业的失业率。
当今中国处在培育和发展市场经济的起步阶段，又是实行的计划经济向市场经济的转变，这就使得适度失业的效用具有特殊性。就其特殊的正面效用而言，起码有如下两点。
第一，有助于医治城镇职工的“贵族病”。在共和国的历史上曾经发生过这样的事情：1957年全国城镇人口9876万人，经过“大跃进”，特别是经过“大炼钢铁”，1960年全国城镇人口达到13400万人。这就造成粮食、副食品供应难以保证，迫使城镇一些厂矿关停并转，许多基本建设项目下马。膨胀了的人口怎么办？动员进城的农民返回农村，动员一部分家在农村的职工“回家就食”。于是1961年减少城镇人口1000多万，其中精减职工873万；1962年减少城镇人口1000万人，其中精减职工850万人。2000万来自农村的临时工、合同工和一部分家在农村的职工及其家属重返农村，缓解了城镇的经济困难，也包括就业困难。事后，毛泽东谈起这一情况，曾感慨地说：“我们的人民好啊！几千万人招之即来，挥之即去。”实际是，中国的农民好啊！他们为城镇作出了牺牲，为城镇职工的就业付出了代价。也就是从那时起，确切说是《中华人民共和国户口登记条例》，把城镇和乡村居民明确区分为非农业户口与农业户口，逐步形成了城乡隔离的二元社会结构。
在当时，城乡隔离的二元社会结构有其存在的合理性，但也使城镇职工染上了一种“贵族病”。是农业为几乎没有基础的中国城镇工业提供了最初发展的原始积累；按公认的标准折算，在1957、1965、1971、1978年农业通过“剪刀差”转给工业的积累达1300多亿。城镇一直保持着的职工高就业率与此不无关系。在工业化发展到一定阶段，本该“反哺”农业，但农业对工业的“哺育”仍在继续。可是，农民开始走动了，不仅农村劳动力就地转移，而且异地涌入城镇。然而，在城镇中时常可以见到身份的不平等。江浙流传着这样的说法：城里人白相相，作生活（劳动、生产）靠阿乡。西北的某些城市中，正式工聊天、临时工监工、农业工作工。目前，对绝大多数城镇职工来说，劳动力市场仍是有场无市。他们有着城镇职工的“血统”便可置身度外。这里缺乏的，关键是失业机制。有适度保障的失业，与无绝对保障的就业，相辅相成地构成劳动力市场运作的两个基本条件。实际上，城镇职工尽管数量巨大，但作为劳动力并不是无限供给的。从素质上讲是偏低的，文化水平、技术水平均不适应企业经营、发展的需求。结构性的供不应求、入不敷用是事实上存在着的。因此，适度的城镇职工失业率便无可厚非。在这个意义上，从1995年开始全面推行的企业劳动合同制，将使以往行政化的劳动关系契约化，形成一定数量的“待售”的失业者并不是坏事。同样，限制城镇用人单位跨省招用农村劳动力的新规定，也对医治城镇职工的“贵族病”有积极意义。当着条件艰苦、劳动强度大等劳动岗位上的农村劳动力供给减少了，城镇职工中的失业者在再就业中就有可能填补空缺，“贵族病”便有可能逐步治愈。至于因此而增加了农村劳动力流动的障碍，是另外一个问题，暂不论列。
第二，有助于减弱宏观经济的过度波动。在共和国的历史上曾有很长一段时间否认宏观经济的波动，而实际上大约每隔5-6年就经历一次高涨与低落的循环。在80年代以前宏观经济的波动还表现为强烈的振荡，为一般发达国家和发展中国家所罕见。其原因在于，那是一种资源制约型波动，产出量不受需求约束，主要受资源、要素的供给瓶颈制约。其原因之原因又在于，资源动员和信息决策完全按照等级层次自上而下，微观企业缺乏微调机制却具有利益刚性。具体表现为企业生存刚性（难以关停并转）、就业规模刚性（职工没有失业风险）、工资刚性（即使生产任务不足却工资照发）等。因此，宏观经济不波动则已，要波动便是企业层同步同向的强烈振荡。这种状况一旦出现，政府也感到十分棘手。60年代初城镇职工裁员2000万时，中央决策层使用的一些术语便十分说明问题：“这也算一个勇气”、“决心要大”、“准备出大乱子”、“负起责来”、“向职工道歉”、“伤筋动骨”、“要有‘毒蛇噬臂、壮士断腕’的决心”等等。
可以庆幸的是，80年代以后我国的宏观经济波动有了市场制约型波动的成份，因而波幅明显减小。这与微观企业具有了一定的微调机制，进而使企业利益刚性随市场需求而调整也有着重要关系。比如，一些企业实行了关停并转，一些企业实行劳动人事制度改革而剥离出富余人员等等。在这个意义上，企业职工能进能出，建立失业机制，不仅有益于企业发展，同时有助于减弱同步同向的宏观经济波动。预计劳动法实施后，企业破产整顿、职工失业等全更多地浮到社会层面上。各级政府如能控制好力度，做好政府与企业的衔接工作，就有可能避免风险进而推动宏观经济的健康发展。
目前，流行着一种通过高通货膨胀换取高就业的说法。这种说法认识到职工失业潜在的高风险性，是正确的。但是，忽视了目前存在的高就业的负面效应。目前存在的高就业，不仅阻碍产业结构的合理调整，而且很少区别地强化企业的利益刚性，其对微观、宏观经济带来的负担再持续下去，恐怕任何实行市场经济的国家也难以承受。因此，这种选择的初衷是想避免改革风险，却会导致大风险，如同资源制约型的强烈振荡。正确的选择是，用适度失业换取适度通货膨胀，用小风险去避免大风险，如同市场制约型的波动。