基础教育学校的自主经营——基础教育学校内部管理体制改革的研究，本文主要内容关键词为：基础教育论文,学校论文,自主经营论文,内部管理论文,体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国经济体制的改革，教育体制以及学校管理体制的改革，也在不断深入。本文试图分析与研究普通中小学自主经营问题。
一、学校管理权限的分析
经营，是指在投入与产出中，提高效益的过程。在企业经营中要求经济效益，在学校中虽要考虑经济效益，更要重视教育效益，还要特别关照社会效益。经营，主要是改革与发展中的决策问题，它又不能不包括学校内部的管理权限。所以学校自主经营，是在投入与产出上的自主经营，但又不能脱离开教育、教学过程的管理权限，总之，应该是自主掌握学校管理权限的诸问题。
学校管理权限，大致可划分为15种，即：（1）经费筹措与支出权，即财政自主权；（2）招生与对学生收费的权限；（3）对教师的任免权；（4）对干部（包括副校长）的任免权；（5）对教师与工作人员工资的确定、调配权；（6）评定任职资格的权限；（7）对教师所担任工作的分工与安排；（8）对教育、教学、科研、生产劳动、社会活动的安排；（9）对校舍、图书、设备的使用与管理权；（10）确立课程与课程教学计划的确定、管理权；（11）使用教科书的自主权；（12）基建的确定与管理权；（13）对学生的处理与学籍管理权；（14）与国际交往的自主权；（15）学校从事多种经营的自主权，等等。
在这十五项的管理权限中，中小学中有三项，即（7）、（8）、（9）三项不论在哪个国家，在我国的哪个时期，都有较大程度的自主权。学校内部管理权限，总是要由学校自身去掌握，设立校长，则主要是通过校长去掌握，这是不言自喻的管理原理。但任何国家，也不可能把上述十五种权限，完全放给学校，这也是一个简单原理。比如还没有一个国家，中、小学教师的职称或任职资格，由中、小学自己去评定。在我国只是水平较高的大学还要经过批准，其教授、副教授，才可由校内组织评定。可见，不论如何强调扩大学校的自主权，也只能限于一定的程度，要有一定的前提与限制。还要使教育行政机关保留一定的调控权。这是我们在改革实践中不可忽视的基本理论。
二、自主经营与扩大学校自主权，只能是一定程度的
学校自主权是一个相对的概念，只能是一定程度的自主权。所谓程度，主要指自主掌握管理权限的内涵，包括自主范围、自主权力的多少、大小。比如干部任免权，从人员范围论，包括校工、干事、主任，乃至副校长的内涵；从权限的范围论，从调用、升迁，从社会上吸收直至免职等内涵，内涵越丰富则自主权越大。过去学校对校工也不能随便调入，更不用说从社会上吸收教职工而增加了国家职工指标。对校内人员，只可安排使用，对他们的升迁也不能自主，更不必讲免职与校内除名。关于副校长的任免问题，在中学，如副校长也由校长任免未必为妥，虽强调了校长的作用，免得正副校长间矛盾，但不利于集体领导，不利于发挥民主集中制的作用。再如基建自主，从其大小范围论，可按基建费划分为10万、50万、百万等各个层次，然后规定哪个层次可由学校自主；再从其权限程度，划分为工地质量监督，自主设计、自主施工、自主确立基建项目等。目前高校只是申报项目，经批准后，自主设计，自主施工；而中小学的基建，一般都由市、县教育机关确定项目，由其基建管理部门，主持设计与施工，甚至工地质量监督也不必由学校负责。还有校内人员工资的厘订权与调配权，其内涵也有不同。按人员论，可分为临时工、工人、一般教师干部、高级教师与校级干部；按事项论，可分为，依国家工资标准及拨下的限额只能进行初评；校内可以终评，但要备案；工资总额包干自定工资等几个层次。但公立学校，总不能像私立或社会办学那样，工资完全自主，甚至不必向什么管理部门备案。
所谓一定程度的自主权，也指对这种自主权要有一定的前提和限制。前提愈少，限制愈小，其自主权愈大。这种前提和限制，首先是不言自喻的，任何自主权都必须遵守国家宪法、法律，这是必有前提。其次，在明确学校自主权的同时，都提出某些前提，应注意研究。如在基建方面，可“自行审定生活用房及部分教学用房的设计文件”，也有一个前提，即“根据批准的设计任务书”，“在基建投资总额包干的前提下，经国家教委批准授权”，等等。这些前提和限制，可能随着改革与开展的需要有所变化，但没有前提和限制的自主权，是不可能的。第三，授予自主权，要分析学校的条件，研究它的可行性，从而对自主权的范围、内涵、水平、进行条件约束，这也是一种前提。国家教委扩大直属高校办学自主权，第三条，允许自主增招委托培养和自费生时，就指出：学校在办学条件允许的前提下，不能一讲扩大学校自主权，就不加分析，不加区别地一律对待。首先要区别大学与中小学的不同，其次，要区别直属高校与一般学校的不同，还要区别学校条件办学水平的不同。
教育行政对学校自主权的监控措施，也是一种前提和限制，反映着自主权的程度。这种监控，一是运用审批权，对校内决策，不审批，也不备案，可能是最大程度的自主权，但不宜太多。严格的讲，过多地要求审批，不是自主权，仅比只许按规定去办，没有校内决策余地者，要自主些而已，但在下放管理权限时，对牵动全局，有社会影响者，至低应保留备案，以便能及时发现不当之外，而有及时加以调控的可能。二是加强对学校的视导。三是直接组织或通过中介机构，对学校工作进行评估。在基础教育中，对充分握有自主权的学校，一年内没有一两次的视导或评估，则易于失控。四是，校内要设有强的领导机构或监控机构。对基础教育强调校长负责制，而不强调自主权，很有道理，一个中、小学，扩大自主权，而又不设董事会等领导机构或监控机构，易于形成失控状态，教师与校长间的关系，也难免趋于紧张，值得重视。
学校的自主权问题，不只是学校内部的问题，也不只是教育范围内的问题，同时包含着社会问题，一方面受制于社会，另一方面深深地影响着社会，受制于社会的一个明显事例，是学校辞退教师。仍难以实现，这就因为受制于社会，没有社会保险、医疗、住房、退休而辞退了，其生活无法保障，难能实施，最大限度，只能暂停其工作而已。比如自主收费，从一个学校看，可能是合理的，但从社会利害与影响看，则是不合理的。易于发展为竞相增费，加重学生家长的经济负担。甚至使不甚充裕的家庭子女，难以为继。基础教育与交费能力密切相关，不仅社会主义原则所不允许，即或当前的资本主义也亟加避免。
综上所述，学校的自主经营与自主权，不论在任何国家，都是相对的、有限的。美国的中小学，管理权限基本在学区。我于1989年去美国访问，问及学校每年的收支是多少，校长都无法作答，因为学校的收支，直接由学区管理。一位教师朋友，从宾州到科罗拉多州任教，就是由学区聘任的，再派到学校任教。可见美国对教师聘用与否，也多在学区。目前适应从计划经济向社会主义市场经济转变中，对学校管理体制进行改革，其中对自主经营和扩大学校自主权，要注意得当，尤其基础教育，不可求之过急，它既不同于企业，也不同于大学，中小学要完成普及义务教育，所有儿童都有受教育的义务和权利，而不是“拿钱入学”的市场交易。在《中国教育改革和发展纲要》中，对中等及中等以下各类学校，只提“实行校长负责制”并指出“校长要全面贯彻国家的教育方针和政策，依靠教职工办好学校”。在完善基础教育学校内部管理体制改革中，应该反复思索其中的含意。
三、基础教育中扩大学校自主权与自主经营的必要性与可行性
在中小学，扩大学校自主权，主要是适当扩展学校管理权限的范围、内涵、适当减小限制范围与前提条件，目前，既有必要，又属可行的有四个方面：第一，在人事管理体制中，任免干部、教师的自主权。应改变过去那种不能自己聘任一个工人、一个干部与一个教师的状态，虽然中、小学的教职工，基本上应由教育行政部门聘任、辞退、校际间可借用、借调、转职，由学校、教师双向或单向自主要求调换，但校长在任何情况下，对任何人都不能聘用与辞退，则过于僵死，应该改革。第二，在工资制度方面，学校应有较大自主权。学校应能根据教师的工作努力与绩效，有调资的自主权。目前的学校虽然有奖金分配权，甚至按工作量与工作成效，在工资总额包干基础上的第二次分配权，但在国家标准工资中（有的学校作为档案工资，只供调出或退休工资用），学校还应有随时调整的自主权。在一个教师的三十多年教学生涯中，由于工作好坏应拉开一定的差距，至低应有最后工资额的30%以上的差额，才有利于调动教师整体的积极性。目前这种一到退休年龄，工资都相差无几，几乎没有差别，很不合理。第三，在学校中的财政体制方面，虽已从无几元几毛钱的机动，改变为允许从事多种经营，因而能有校内基金及其支配权。目前的改革还应允许学校在社会上吸收资助，募集各种基金，使学校有筹措经费的自主权。尽量使学校在财力资源方面活起来。第四，对学生的管理方面，应适当放宽开除学生的限制。虽应尽力避免把学生甩到社会，使这样的学生，特别是义务教育阶段的学生无法受教育，确要慎重。但这是一个教育思想与教育道德的引导问题，而不能做为教育法制加以禁止。最好能为严重违纪学生设立特殊学校。这在对一般学校，对严重违纪学生都有好处。
普通中、小学的自主经营问题，更是一个复杂的问题。自主经营，主要是自主招生、自主收费。这是扩大学校自主权的牛鼻子，关键部位。能自主招生、自主收费，自然就有了最大的财政自主权。学校就有可能用高工资聘任教师，或通过调入为国家教师，或通过聘任为非在籍教师，从而有了人事任免与工资调整的自主权，对学生的管理与处理也可有多种自主形式。几年的实践，为自主经营已创造出多种形式，除了民办、私立等社会办中小学外，还有“国有民营”、“一校两制”、“承办制”、设立“特区”等形式。国有民营最具代表性，是所有权与经营管理权分开，教育行政部门监督其完成一定的教育任务、招收一定数量的学生，收费得当，执行国家教育方针，初期逐步缩小国家投入，到一定阶段，按收费水平，还要上缴一定比例的经费。“一校两制”则一部分按教育行政部门要求招生，收费属国有也按国有经营；另一部分则自主招生、自主收费，是国有民营。因为它不甚影响社会招生，有一部分或大部分学生收费不变，易为社会接受，另一部分的民营，多是自挖潜力部分，也可为社会接受。“承办制，如果只是将公立学校交由社会团体和公民个人管理，则等同于“国有民营”。承办制，是在招生任务、学校经费不变情况下，承包给社会团体和个人，在此基础上自主经营。所谓“特区”式，在所有权与经营管理权都不变，但给其自主经营的特殊政策与措施。上述几种形式，本质上在于自主经营，最大限度地扩大学校自主权。这样能激励学校管理者，奋发图强，努力优化决策，科学管理，努力调动与发挥教师职工的积极性。有了自主，才能投入竞争，力求质量取胜，争信誉，一改过去千校一面的僵化状态。但在义务教育阶段，难为社会所认同，特别在收费与对教职工的任用与待遇上，易于失控，甚至造成某些混乱。在此项改革中的策略原则，应先是有选择、有重点、有控制的进行。一是，首先在非义务教育阶段中实施；其次，选择条件较好的学校试行，控制在极少数学校中，第三，批准个别重点高中实行“一校两制”调动学校挖潜的积极性。第四，对试行自主经营的学校，必有批准的程序，不可一哄而起。在批准前，要做好该校的“条件分析”。最主要的是校长条件，要会经营、不独断、不自私。其次要有较强的教师集体，能构成约束要素，特别要有强有力的监控组织。使自主经营能健康有序地运行。