我国服务型政府视野下的行政伦理建设，本文主要内容关键词为：伦理论文,视野论文,行政论文,我国论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着世界各国行政改革步伐的加快，新的治理理念不断涌现并被引入到政府管理当中来。在20世纪70年代末和80年代初，西方国家兴起了一场以“重塑政府”、“再造公共部门”为目标的公共行政改革运动，这被许多学者称之为“新公共管理”的范式变革。新公共管理运动是否实现了公共行政学的范式变革，仁者见仁、智者见智。但不可否认的是，这场改革运动无论是从实际运作还是观念转变上，都对政府管理产生了莫大的影响，新公共管理提出了公共服务的新思维，把改进服务质量作为不懈的追求，使公众的满意度进入公共行政的中心。而建设服务型政府，其实质是要求政府重新对自身进行定位，重新确立与公民、社会的伦理关系，最终确立与这个时代相适应的行政伦理精神，重建社会的行政伦理秩序。对以服务为价值取向的伦理诉求是服务型政府区别于传统型政府的最大特征之一。同时，由于近年来我国政府中个别行政人员的道德滑坡较为严重，给政府的公众形象带来较坏的影响，因此，在建设服务型政府的过程中，以树立行政人员服务于民的观念为本的行政伦理建设便显得至关重要。
一、服务型政府的兴起
19世纪，公共行政学的中心是“效率”观念。然而，效率至上是建立在政治与行政、事实与价值分离的基础上的，它通过严格的等级官僚制将行政人员视为行政组织中失去了个性的一个要素，忽略了行政人员作为人所存在的主体性特征。在“明诺布鲁克”会议上弗雷德里克森等人提出将“公平”引入到行政管理当中。行政人员应该在关注效率的同时更应关注社会公平问题的解决，而公平本身就有一个事实认知的问题，人们往往因利益差别而造成立场观念上的差别，并且将社会公平的实现寄希望于行政人员，那么行政人员本身就要求是“伦理的”或“道德的”，至少是公平的。同时，由于20世纪70年代欧洲各国社会矛盾激化，“滞胀”严重，政府管理危机四伏，客观上引发了70至80年代西方政府改革的浪潮。在整个80年代，英国不断推行反体制的文官政治化改革，采取一系列改革措施，主要有效率稽核、财务管理改革、续阶方案、公民宪章以及民营化运动等。在这之后，澳大利亚、新西兰、美国等西方国家相继采取不同措施以实现政府再造。他们大量借鉴私营部门的经营理念，引入市场选择理论，将竞争机制引入到政府管理当中。在这样的背景下，出现了“公司制”政府，“业务外包”政府等诸多改革途径，可以说这一改革发展的顶峰便是“企业家”政府的出现，它使政府确立了“掌舵”而不是“划船”的形象。以企业型政府理念为指导的政府再造运动给公共行政学注入了一种新的精神气质，那就是服务价值取向的弘扬。随着社会的发展，尤其是市民社会的复兴，政府管理职能将发生主体性分化，这主要表现为政府公共政策化和公共管理社会化。此时，政府由过去以管理为主转向以服务为全部内容的新型政府，即服务型政府。服务型政府即是指“在公民本位，社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府。”服务型政府强调公民权利的回归，凸现公民权利的本位，也就是说作为国家主人的广大人民群众开始要求自身权利的积极回归，参与社会事务的自治与管理，相应的，行政人员由异化了的“官老爷”恢复到为人民服务的“公仆”。服务型政府之所以区别于传统公共行政模式，在于其对服务价值的彰显。一切以提供公共服务为导向，这既区别于强调权力斗争的统治型政府，也不同于强化客体制约的管理型政府，而是在强调有限政府、效率政府的同时更注重分权的政府、责任的政府以及法治的政府。公务员作为人民的“公仆”，不光要在职责上服务于人民，在精神道德伦理方面也需要有一个新的认识才能够适应服务型政府的新理念。
二、服务型政府对行政伦理的要求
服务型政府区别于传统政府的最大特征之一就是对行政伦理的突出强调，这并不是否认在传统的公共行政中不存在行政伦理。“实际上，每一阶级，甚至每一行业都各有各的道德。”在传统行政模式下，行政人员强调自己对上级以及对政治决策的服从，追求执行中的效率目标，在实际工作中强调标准化等观念实际上就构成了它的伦理要求。伴随着行政学的发展和各国行政现代化的进展，在效率观念的基础上，公平、正义等理念同时也被吸收到行政活动中来，这表明行政伦理观念的变革并不是一个非此即彼的取代关系，而是一个共生相容的继承发展关系，只不过在服务行政时代某些观念更加突出而已。因此，与服务型政府相适应的伦理理念和道德精神就其核心内容而言主要有以下几个方面：
公正精神是服务型政府的首要精神。政府作为公共权力的拥有者，其主要职责就是维护和实现社会公正与公平。公正不仅是现代社会政府的制度设计与制度安排的基本依据和伦理精神，而且对于社会效率的生成与促进、政府行政效率的提高具有举足轻重的意义。一个社会只要能够提升其公正程度，弘扬公正的理念，追求公正的目标，那么，社会问题出现的种类和强度就会减少或减小，就会增强社会成员的凝聚力，促进社会问题的解决。一个社会遵循公正的基本原则，就能够使绝大多数社会成员受益，从而实现真正意义上的发展，避免只有少数人受益的“有增长无发展”的情形。并且可以充分激发各个阶层以及绝大多数社会成员的潜能发挥，使社会成员按照各自具体的贡献得到应得的回报，从而在总体上促成社会进步的动力机制。
服务型政府的职能是提供公共服务。服务型政府存在的最终目的或根据就是为人民服务。服务并不是理论上的修辞，它必须落实到具体的工作当中，政府的各种行为也要以能为公民服务为导向。既然是一种服务行为，它就要求服务型政府与传统政府包括“新公共管理运动”中政府的行为采用不同的出发点。前者是建立在公民权利本位的基础上，政府处于“仆”的地位，是一种“主仆”关系。而后者则是将政府置于国家的政治结构中，进而使其与市民社会割裂，政府在管理中扮演着主角，即使在“新公共管理”中，政府与公民的关系也只是发展到“企业顾客”的平等层次上，即将自身的管理职能不断弱化，加强对社会的公共服务职能，提供具有回应性的公共服务。然而政府的超然地位决定了作为“顾客”的公民不能对唯一的提供服务者进行选择，发挥市场的竞争作用。而服务型政府则是对这种关系的进一步发展，将弱化了的权利重新提到主体地位，因此从这个角度上来说“领导就是服务”。
服务型政府必须树立责任意识。服务型政府要求政府及其行政人员能够忠实履行公民赋予的责任和义务，对行政行为的后果负责，所谓“公民赋予”意味着责任和义务不仅仅是法律上的。根据美国学者特里·L·库珀的界定，行政责任包括客观责任和主观责任。客观责任包括对法律、上下级、公民负责。作为行政人员，首先必须完成法律赋予的指令和组织结构中上下级所要求的任务，同时行政人员还必须遵从公民的意志，也就是说，无论是按法律、法规的规定而为，还是行政人员的政府承诺都必须以是否符合公众的利益为标准，这就涉及到行政人员处理公民利益时应注意到社会公平原则。客观责任是法律、行政组织和公民对行政人员的期望，主观责任则是根植于行政人员心中对忠诚、良知、认同的信仰，反映的是国家公务员的伦理精神。它通过在实践当中的认知过程来建立行政人员的情感，最终通过行政人员在行为过程中的表现以及形成的价值观来评判行政人员的行为是否可取，与此同时，行政人员在子系统中所扮演的角色也对行政人员的伦理准则产生重要作用。当行政人员的伦理准则没有控制住他的行为时就是一种全新意义上的不负责。
服务型政府必须体现法治精神。服务型政府前几项要求的实质都是以法治为基础的，没有法治就不能保障公民的权利，对政府提供的服务也无法实现其责任的考察依据。服务型政府要求行政人员提供人性化的公共服务，将公民权利放在首要地位，这也有赖于法治的实现。在传统政府条件下，由于政府强调自身的“命令”色彩、公民只能“服从”意志，在法律不完备的情况下，容易出现人治现象。行政人员将自身的意志借助于行政机构来实现，这表现在具体行为上就是行政行为的不规范，相同情况不同对待，不同情况等同对待。同时，必要的法律管制的缺乏，容易造成行政“利维坦”的形成，滋生法外行政、权大于法等腐败现象。随着社会的发展，法律的不断完善，更重要的是在服务型政府条件下，法制观念在行政人员心中的地位将会得到提高。
三、服务型政府视野下的行政伦理建设
随着改革的持续深入，我国社会正从权力社会向权利社会、从国家社会向公民社会、从封闭性传统社会向开放性现代社会过渡。在这一时期，人们的行为方式、生活方式、价值观念都发生了明显的变化，旧的原有的体制、机制已被打破，新型的与现代市场经济要求相适应的体制和机制的建克和完善还需要一个过程。我们都知道建设服务型政府，首先要确立的是与之相适应的伦理理念和道德精神，这不仅关系到我们对服务型政府的理解，而且还直接关系到我们建构一个什么样的政府。对此行政伦理的建设在我国就显得特别的重要：
加强我国的行政伦理法制化建设。在现代国家中，越来越多的伦理规范被纳入到社会的法律规则体系之中。在文明发达、法制完善健全的国家中，法律几乎已成了一部伦理规则的汇编。在新加坡、印度、巴基斯坦等许多国家都有了自己的明确的行政理论法规。行政伦理法制化，是把伦理行为规范通过国家立法机关认可或制定上升为国家意志、法律法规。行政伦理作为软件必须通过政治、法律等硬件系统的功能才能很好地发挥作用，如果没有相应的硬件设施，再好的行政伦理体系也很难对社会产生实际的影响。近年来，部分地方因屡屡出现行政人员伦理失范而导致政府公众形象较差。无论是从湖南娄底市因多个政府部门无人问津大街上的裸体精神病人而引发的讨论，还是从行政人员嘴中说出各种与其身份极不相称的言谈，抑或是从行政人员“不畏法而畏神”来看，都表明急需出台能直接规范我国行政人员伦理的法律，将服务型政府对行政机关和行政人员的伦理要求以法律的形式固定下来。
建立健全对行政机关及其公务员的行政伦理监督制衡机制。行政伦理对国家行政机关及其公务员是一种软性约束“其道德原则与规范的实施”必须与硬性的外在道德监督有机地结合起来才能发挥应有的作用。民主政治要求行政人员的公务活动受到一系列监督制约，诸如立法监督、司法监督、行政监督、政党监督、群众监督、舆论监督和社会团体监督等。而其中立法监督和群众监督是重点。加强法制监督，逐步使公职人员道德要求法制化，这是加强行政伦理建设的重要方面。
加强行政伦理方面的教育。行政伦理取决于行政价值观。培养行政人员确立正确的行政价值观就必须加强现代行政伦理教育，也就是通过说服、启示、诱导等手段向公职人员传输行政伦理规范，实现行政价值观的内心认同感，从而使其自觉遵守这些规范并形成正确的行政价值观的一种行政伦理建设方法。就我国而言，可以适时的举行行政人员培训，并在此过程中加入职业伦理的培训课程，其具体内容应该与时俱进，既要体现新时期我国政治、经济、文化发展的成果以及对政府提出的新要求，也要时时反映人民对政府及其行政人员提出的道德要求和伦理愿望。“三个代表”、“立党为公，执政为民”的重要思想，就是目前对我国行政人员总的伦理要求。
改革政府绩效评估，建立行政伦理咨询评议机构，把行政伦理纳入公务员绩效评估体系中。建立行政伦理咨询评议机构，在公务员的任免、升降等行为中引入道德赏罚机制，是西方国家成功进行政府改革的重要途径。在美国众议院内就设有“众议院伦理委员会”，它是以利益作为对行政人员行为责任或道德品质高低的一种特殊的道德评价和调控方式。而就我国而言，可设立行政伦理评议、咨询机构，主要负责对行政人员进行行政伦理教育、宣传、咨询、评议和监督。把行政伦理评议、咨询机构的伦理鉴定等直接跟行政主体的任职、职位升降、奖励等钩。赏善罚恶，形成用人机制的道德赏罚导向。为公务员的道德行为提供一定的内在动力和外在压力。
完善道德回报激励机制。制度不完全等同于强制性的约束。因为制度不仅存在着外在的强制约束，其内部也蕴涵着内在激励功效。道德回报激励机制的实质就是道德权利与义务的关系问题。一般来说，权利与义务是统一的，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。但道德上的权利和义务有其特殊性，道德义务从它产生之时起就不以获取道德权利为目的，行为主体对义务的履行更多是出于道德上的责任感。对于行为者来说，履行道德义务，不但不是为了从社会或他人那里得到某种权利和报偿，而常常意味着要做出或大或小的自我牺牲。但这并不意味着道德义务是脱离道德权利的孤立的义务。道德主体在履行了一定的道德义务后，客观上要求相应的权利回报。这是公民社会所追求的公正目标在道德领域的具体体现。因此要建立完善的行政伦理道德回报激励机制，必须要制定科学合理的绩效考核制度，对行政人员的“德、能、勤、绩”进行评价，并将考核结果同奖惩、工资、职务等挂钩，鼓舞、激励公务人员奋发向上。
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