北约的未来，动能何在？——从芝加哥峰会看北约困境，本文主要内容关键词为：北约论文,芝加哥论文,动能论文,峰会论文,困境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2012年5月20-21日，在芝加哥召开的北约成员国领导人第25次峰会落下帷幕。虽然峰会报告宣称取得了重要的成果，各方就北约防务建设、阿富汗问题与伙伴关系这三个主要议题达成多项共识[1]，但就其实质而言，这更像是一场“华美”的展览秀，无论是老选手的卖力表演，还是新选手的粉墨登场，都难掩峰会背后的激烈争议与种种困境，反映出北约众口难调，需要重新定位战略目标的不争事实。
议题众多却引发诸多争论
芝加哥峰会的规模创历年之最，除了北约28国领导人悉数与会外，还有来自其他国家、国际组织的领袖，与会成员近60个，堪称北约史上空前的盛会。此届峰会主要有三大议题：第一，阿富汗议题；第二，以“灵巧防卫战略”为核心的欧洲导弹防御系统；第三，伙伴关系网络。
一、阿富汗议题引发北约内部分歧
阿富汗问题是此次北约峰会关注的焦点。峰会后发表的《阿富汗宣言》规定，北约将于2014年底从阿富汗撤军，这关系到美军和北约撤出阿富汗之后，如何维护阿局势稳定，保住并拓展此前北约军事行动取得的成果，还牵涉到是否对阿富汗安全部队进行经济支援等问题，因此很难达成一致。
首先，在撤军时间上存在分歧。部分欧洲国家深陷债务危机，自顾不暇，已自行加快撤军步伐。刚上任的法国总统奥朗德明确表态将履行竞选时的诺言，2012年撤出所有战斗部队，比北约制定的2014年的时间表快了整整两年。奥朗德的这一表态与欧美绝大多数北约成员国深陷经济危机的背景密切相关。一方面，国内失业率居高不下，政府利用各种途径削减开支；另一方面，国内民意对吞掉无数金钱与士兵性命的阿富汗战争早已怨声载道。在欧洲债务危机深重、世界经济增长前景不明的情况下，北约成员国的责任分摊势必会成为一个棘手的问题。
美国国内民意也呼吁北约尽快撤军。尽管奥巴马一再声称美国要到2014年底才从阿富汗撤军，但国内对于立即撤军的呼声日趋高涨。截止到2012年，阿富汗战争不仅吞噬了近2000名美军的性命，以及1万多亿美元的军费，还间接导致了美国债台高筑、经济萧条。[2]阿富汗战争的人力财力消耗使美国民怨沸腾，反战浪潮此起彼伏。
其次，对于阿富汗安全部队如何接手阿安全防务问题，北约内部并未达成共识。北约向阿富汗部队移交安全任务是北约部队撤离阿富汗的重要前提之一。北约秘书长拉斯穆森表示，芝加哥峰会“将是做出承诺的峰会”，承诺完成阿富汗的防务交接和支持阿富汗的稳定。但现阶段的阿富汗安全部队无论在装备、训练还是在实战能力和战术上，都不能和北约部队相提并论，要想增强实力，就需要得到经济与人员的支持。其中，最现实的问题就是资金从哪里来？阿富汗方面提出，2014年以后，阿富汗安全部队22.85万人每年需要美国及其盟友提供41亿美元的援助资金。[3]卡尔扎伊的态度很明确，他认为这不是施舍，而是阿富汗政府和人民配合北约反恐的应得回报，美国及其盟国不应该讨价还价。对此，美国勉强承诺负担一半，但其他北约国家对待阿富汗的这一要求唯恐避之不及，互相推诿。
二、“灵巧防卫战略”进一步激发了北约与俄罗斯的矛盾
以“灵巧防卫战略”新概念激活欧洲导弹防御系统也是本届峰会的重要议题。在财政紧缩的情况下，将现有资源整合以应对安全威胁就是“灵巧防卫战略”。在“灵巧防卫”概念指导下，美国推动北约整合各成员国的资源，加快部署欧洲反导系统，涉及的具体领域从反导系统的安排到情报收集工作，从监测与侦查到战略谋划过程，从军事训练到部队自我保护等。这意味着北约试图将散落分布于各成员国的导弹拦截装置、雷达与战舰等反导设备整合起来，置于北约的统一指挥下，这是构建欧洲全面反导系统的重要步骤，其长远目标是为所有欧洲北约盟国提供全面反导保护。
然而，美国的“灵巧防卫战略”却在欧洲盟国中引发了恐慌与争论。部分欧洲国家担心，这种导弹防御系统有可能破坏几十年来一直作为北约安全理论基础的风险分担概念，并刺激俄罗斯展开军备竞赛，使欧洲国家成为众矢之的。事实上，欧洲国家的担心并非杞人忧天，这一举措已经引发了俄罗斯的强烈反应。俄罗斯认定，北约在欧洲部署导弹防御系统的目标是针对俄罗斯，激活欧洲导弹防御系统将进一步压缩俄罗斯的战略生存空间，因此，要求北约做出不使用欧洲反导系统威胁俄罗斯的“法律保证”，而这一要求显然是不现实的。俄罗斯缺席芝加哥峰会，并通过发射导弹表达抗议，也从侧面体现了俄罗斯对北约的不满。
三、邀请中俄邻国参会，北约拉拢意图明显
为加快北约伙伴关系网络的构建，奥巴马特意安排了近一小时的会议，讨论扩增伙伴关系议题。哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、蒙古、阿富汗、巴基斯坦等国家首脑首次受邀与会。这些国家既是中俄的邻国，也是上合组织的重要成员国或观察员国，北约通过对它们的拉拢，试图排挤中俄，分化上合组织。但是，中亚国家内部对于北约设立或使用其军事设施等问题心存疑虑，对于是否作为北约的伙伴国还存有争议，因此，哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦仅派外长参会。
芝加哥峰会凸显北约结构性矛盾
此次芝加哥峰会，在撤军时间和经济援助阿富汗安全部队等议题上，以法国为代表的部分欧洲国家表现出与美国截然不同的态度，这是冷战后北约内部结构性矛盾凸显的鲜明表现。这种结构性矛盾由来已久，主要表现在以下两个方面。
一、欧洲国家独立意识增强，不满美国的主导地位
北约原有组织构架确保了美国的主导地位，例如冷战期间美国就一直占据着欧洲盟军最高司令和大西洋盟军最高司令两个最重要的职位。北约战略的制定，虽然也是协商的产物，但是基本上是由美国先制定，再与盟国协商，这种协商实际上是美国说服盟国同意的过程。北约内部这种维护美国主导地位的制度引起了部分欧洲盟国的不满。(见图1)
图1：欧洲国家民众中认为欧美关系、欧洲事务应由欧洲主导所占的比例[4]
根据联盟理论，联盟内部的结构性矛盾会严重影响联盟的存续。长久以来，在北约制度的安排上，美国始终处于主导地位而欧洲处于从属地位，欧洲在美国的安全保卫下倾力发展。但冷战结束后，美欧关系的战略基础发生了根本性变化。苏东剧变后，随着苏联直接威胁的解除，以及欧洲经济实力的增强，欧洲北约成员国的独立自主意识逐渐增强，要求建立“欧洲独立防务”、追求安全自主权的愿望也越来越强烈，使北约的决策制度面临变迁的压力。
二、美欧在北约发展取向与定位上各执一词
冷战结束后，随着苏联的解体，北约所面对的共产主义意识形态压力消失，内部不同国家之间的价值观差异开始凸显。就美国来说，北约是美国介入欧洲安全事务的主要工具，而对欧洲而言，欧洲希望将北约建设成一种全新的安全保障体系，逐步改变在政治和军事上依附于美国的现状，取得在安全问题上的话语权。“9·11”事件后，美欧表现出了短暂的团结，但这种团结被随后美国的“单边主义战略”和“先发制人论”所打破。美国的单边主义倾向和欧洲国家的利益，以及欧洲长期以来形成的外交观念和传统发生了冲突。以在阿富汗反恐为例，美国把反恐作为最重要的战略目标之一，认为恐怖主义应该依靠军事手段加以清除，因为美国相信胁迫优于说服、制裁胜过诱导；而北约的欧洲成员国则认为恐怖主义产生的原因是多方面的，应该采取多种手段加以解决，军事打击或武力威胁并不是唯一手段。
在北约的定位与职能上，美欧也互不相让。在美国看来，北约应该定位为全球性组织，作用也应该不断延伸，使联盟的使命跨越区域的范围，囊括全球广泛的领域；就欧洲来说，更希望北约把重点放在欧洲大陆上，它的职能在于保护欧洲的安全与稳定，而不是处理其他区域外的事务。
芝加哥峰会与北约困境
芝加哥峰会凸显出的北约困境主要表现在以下两个方面：
第一，反映出北约军费不足与军事能力空心化。如前文所述，芝加哥峰会反复强调“灵巧防卫战略”，该战略的核心是指各国将有限的军费、可用资源集中起来，共建欧洲反导系统。这就恰恰反映出了北约各国在军费与军备资源方面不足的窘境。北约秘书长拉斯穆森日前就公开告诫欧洲国家不要过度削减军费，否则北约军事能力将面临“空心化”的危险。事实上，从2008年以来，北约各国均面临不同程度的债务与赤字危机，当务之急是将有限的资金用于国民经济的恢复和发展上，各国不得不大幅削减军备开支(见第47页图2)，因此，北约的欧洲盟国在对北约的军费支持上有了越来越多的经济顾虑。
图2：北约的欧洲盟国对军费的削减(2010对比2009年，单位％)[5]
经费不足已成为制约北约发展的重要因素。众所周知，未来的战争不是传统的战争形式，信息战、电子战等高科技将成为战场上的主要工具。从冷战结束后北约的实际状况来看，北约各国中，只有美国有力量接近这一要求，而欧洲盟国的防务水平远没有达到这一标准。为了适应新的战略形势的变化，欧洲各国必须加大资金投入，全面实施科技创新，大规模增强科技含量，完成由传统战争向信息战争的转变。但现实是，各国国防预算普遍下降，加大科技投入步履维艰。
早在全球金融危机爆发之前，北约欧洲成员国在军费上的投入就很不积极。北约规定成员国每年的军费开支应不低于国内生产总值的2％，但实际情况是，大部分北约国家难以达到这一标准。[6]北约军费不足势必影响北约的整体军事实力。面对成员国纷纷削减国防预算的行为，作为北约领导人的拉斯穆森明令警告成员国不要“过度削减”，必须要保持北约基本的威慑力和执行任务的能力，不能为满足眼前需求而牺牲北约整体成员国的安全。同时，为了解决军费预算“过高”与欧洲经济不景气之间的矛盾，拉斯穆森已承诺，将着手改革北约的指挥机构，重新审查军事预算，并会在未来四年内节省15亿欧元。
第二，引发了北约存在价值的争议。在峰会举办期间，来自美国各地的数千名抗议者来到位于芝加哥的美国总统奥巴马的竞选总部外，举行了声势浩大的示威活动。不少抗议者表示：“在冷战结束后北约已没有存在的必要。”这反映出在和平与发展已成为时代主题的背景下，作为军事联盟代表的北约陷入一场生存危机。
联盟的存在是“威胁平衡”的产物。北约作为冷战的产物，其成立的目标一开始非常明确，就是抵御苏联的侵略。随着苏联解体、冷战结束，北约面临的共同威胁消失，当年组建北约的动因已不复存在。在芝加哥峰会的门外，抗议者们打出了“北约早该结束”“北约是战争的谎言”“阻止北约炸弹”“北约：你能走多远？”等标语，质疑北约的存在理由与原因，抗议北约发动的阿富汗战争，要求北约各国立即停止所有的战争，将北约的军事开支用于各国国内民用基础设施建设。
联盟的存在意义是基于共同的威胁与敌人。实际上，从冷战结束至今，北约也一直在寻找与界定自己的“敌人”。但遗憾的是，北约至今都未找到有足够说服力、证明北约存在具有足够合理性的“敌人”。连北约自己的内部评估都认为，在当今世界情势下，北约各国不大可能遭到大国的传统军事攻击，其面临的主要威胁抑或“敌人”来自非传统安全领域。也就是说，根据北约面临的威胁来说，并不需要维持一支庞大的集体防卫部队，更无需建立导弹防御系统，这反而有制造“敌人”之嫌。
事实上，北约自身就是欧亚安全隐患的根源。从成立至今，北约一直都是美国控制欧洲防务、称霸世界的工具。从某种意义上来说，北约的存在，既引起了欧洲成员国对美国在北约内部享有制度霸权的不满，又激化了与俄罗斯的矛盾。这也是北约内部矛盾丛生、与俄罗斯关系紧张的症结所在。而以北约名义展开的阿富汗战争，更进一步加剧了北约内部的认同危机。
早在柏林墙倒塌后不久，新现实主义学者对北约的前途就表现出了悲观的态度，认为北约的最终消亡是必然的。[7]到了今天，认为北约的动能在不断退化的学者已经越来越多。北约组织早已失去了存在的合法性与合理性，这是它面临的最大挑战。未来的北约将走向何方，是逐渐解体，还是为了适应新形势不得不进行功能大调整，我们还不得而知，但可以预见的是，随着国际形势的发展，北约的军事色彩会逐渐淡化，而政治功能会进一步增强，并逐渐演变成具有影响力的地区性政治组织。
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