关于现行教育法体系的完善，本文主要内容关键词为：教育法论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF36 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2003)01-0059-04
目前，我国已经建立了一个比较完备的教育法体系，对我国的社会主义现代化建设发 挥了重要作用。同时，在总结建国以来正反两方面教育建设经验和立法经验的基础上， 教育法制也已经走上正轨发展的道路，一个依法治教的新局面正在逐步实现[1]。现在 ，我国教育领域在保证教育优先发展的战略地位、规范教育行政部门的管理行为、保障 学校的办学自主权、保护受教育者的合法权益等重要方面，基本上已有法可依；对教育 改革与发展中出现的热点、难点问题，也正在逐步建立法制化、规范化的解决方案。可 以说，教育法制工作已具备了坚实的基础，教育领域正在按照“依法治国”方略的要求 ，全面实行依法治教。
但从整体上看，我国的教育立法还未形成一个内容和谐一致、形式完整统一的有机整 体。这就很有必要从理论上对此进行研究，这也正是本文所欲讨论的问题。
一、我国教育立法中存在的主要问题
教育法体系，是一个以一国现行的教育法律、法规为基础而形成的门类齐全、协调统 一的有机统一体。尽管我国教育法体系的基本框架已初见轮廓，但正如前所言，我国现 有的相关法律、法规并未达到这一要求，尚未形成适合市场经济条件特别是WTO背景下 教育事业发展要求的一套完善的法律体系。因此，从发展的角度讲，亟须加强教育立法 ，以形成新形势下与社会主义市场经济发展要求相适应的教育法体系。
当前，我国教育立法中存在的问题主要有以下几个方面：
第一，教育领域中许多需要利用法律调整的关系和问题仍无法可依，政策和行政的手 段普遍“越位”或“错位”，在相当程度上和范围内还发挥着法律所应发挥的功能。
第二，从体系的角度讲，我国教育法不仅应有一套系统完备的单行法律、法规，更应 有一个统御全局的基本法律。尽管1995年9月1日起实施了《中华人民共和国教育法》( 计10章，84条)，但由于其过于笼统，实际操作性比较差，存在“越位”现象，在实际 上仍起不到作为全部教育法律、法规主干的应有作用。笔者认为，这也是近几年来我国 教育领域以及与教育有关的领域不断爆出大案、要案的一个主要原因。
第三，在已有的教育法律、法规之中，特别是在地方性的规范性法律文件之中还存在 着不协调、不统一甚至是相互矛盾的现象。例如，有关国立学校与民办学校的区别，其 中较为突出的是能否专升本以及假期中火车票能否享受半价优惠等问题[1](注：2002年 ，山东省已于暑期之前将此问题解决。当然，能够享受火车票半价优惠的学生仍仅限于 国立学校和国家承认学历的4所民办院校。)；正规教育与成人教育、职业教育的区别， 其中较为突出的是文凭的形式不同，毕业生的身份不同，其就业机会、待遇等当然也就 不可能均衡，等等。这些区别和矛盾已经带来了明显的系列社会问题。
第四，其他方面。主要是教育立法的“缺位”现象较普遍、严重，甚至在许多方面可 以说是无法可依。
由于上述缺陷，致使教育领域中的某些具体环节不断出现令人不可思议的现象。近几 年发生在这些领域中的违法犯罪问题就是明证。特别在许多考试环节，作弊现象层出不 穷、屡禁不止。例如，2000年6月24日江西省工商系统国家公务员录用考试在全省统一 进行，上饶地区德兴市工商局有82名考生所在的考场内，出现大面积的舞弊行为，考生 舞弊面积达20%-30%[3]；同年，发生了广东省增城中考作弊案、电白高考舞弊案以及湖 南省彬州嘉禾一中高考作弊案[4]；2001年的高考中，山东省曹县283名高二学生参加高 考、18名替考生和一名作弊生被当场清除[5]；广东查处四起涉案79人次高考作弊案[6] ；2001年硕士研究生招生考试，湖南省考点共查出83名作弊考生[7]；2002年7月18日， 河南省平顶山工业职业技术学院进行中级技工招生考试，监考人员从163个考场中清理 出548名“枪手”[8]；等等。中国当前的考试作弊现象之盛行可见一斑!其主要原因在 于：国家关于考试作弊处理的法律、法规、政策还不十分完善，在不良风气的影响下， 又存在有法不依、执法不严、违法不究的现象，就更加使考试作弊歪风难以杜绝。它表 明了当前我国考试立法的缺席。
此外，招生工作中的公正与公平[9]、保送生与特招生中的“特长”质量[10](注：200 0年8月份的高考录取，湖南省重点中学隆回一中被暴光。原因在于该中学去年保送生14 名保送成功，但有13人因不合格被退回。致使保送生成了某种特权的代名词。2001年， 国家教育主管行政部门决定：一方面在总体上压减全国的保送生名额，另一方面又对保 送生的条件作了严格限制。)、教育产业化的问题、在职教师的质量问题(注：近几年不 但爆出“色狼”教师丑闻、惊人的虐待或体罚学生等案件，足以令我们对现有教师队伍 的整体素质产生怀疑。它说明现行《教师法》中有关教师资格获取与丧失的条件已不能 与当前的社会、教育要求相适应。)，等等，也一再地“红灯”闪烁。
《中华人民共和国教育法》第36条第1款规定：“受教育者在入学、升学、就业等方面 依法享有平等权利。”公平竞争是现代文明社会的一条根本准则，而高考中的不公平、 不公正(注：如全国范围内的高考重点本科最底录取线，以北京与河北、山东、湖北、 湖南相比较，文科分别相差130分以上，理科分别相差120分以上。这种录取分数线的划 分，近年被认为是中国教育界的最大“不公”。实际上，即使是在一省(市)之内，其录 取线也存在一定的差异，如山东省的济南、青岛、临沂、东营各市之间的高考录取线， 就存有很大的差异(30分-50分)。这是考分的不平等。此外，还有地区之间考生与被录 取比例的不平等、高考时考试科目大综合与小综合的不平等，等等。)以及保送生与特 长生中出现的诸多问题，直接导致了某些腐败行为的滋生；同时，它也在一定程度上破 坏了高考这种利用优胜劣汰选拔人才的良好机制，甚至在一定程度上将其演变成了优汰 劣胜。
因此，为使我国的教育立法工作协调发展，为了早日建构符合我国国情的教育法体系 ，现在就应该把设计我国教育法的科学体系作为重要任务提到议事日程上来。只有这样 ，才能有计划地进行切实符合我国国情的具体教育立法工作。
二、与社会主义市场经济条件和WTO背景相适应的教育立法措施
针对上述教育领域的主要缺陷，我们认为，首先应确定我国教育法体系的具体构成， 之后再就具体问题进行具体分析。
(一)我国教育法体系的构成。
根据教育法制定机关的不同以及教育法的具体表现形式，我们可以将教育法分为不同 的层次；而根据教育法律规范的具体内容及其具体调整对象的不同，又可将它分为不同 的相对独立的次部门。基于这两种划分标准，我们认为：
1.教育法体系的第一个层次应是由全国人民代表大会制定的《教育法》。它是社会主 义市场经济条件下整个教育法体系的“母法”，也是协调教育行政主管部门与其他部门 或组织之间相互关系的圭臬，可以说这是教育领域的“母法”，是其他教育法律、法规 制定的依据。当前的主要工作应是进一步完善现有的《教育法》，以改变当前教育发展 与经济、政治发展不协调、相对落后的状况。
2.教育法体系的第二个层次应是调整每一教育部门内外社会关系的部门教育法，或称 为“子教育法”。它大致由义务教育法、职业教育法、高等教育法、成人教育法、教师 法、教育经费法及考试法等具体法律组成。每一法律部门都应该由全国人民代表大会常 务委员会制定若干相应的单行法律。其具体内容如下：
义务教育法，是调整因实施义务教育而产生的各种社会关系的单行性法律规范。我国 义务教育包括通常意义的普通初等教育和普通初级中等教育。与此相适应，义务教育法 的调整对象主要包括实施普通小学教育、普通初级中学教育中所产生的社会关系和发生 的各种问题。
高等教育法，指以高等教育领域社会关系为调整对象的单行性法律规范。在我国，它 通常包括专科教育、本科教育和研究生教育等不同层次，这些都是高等教育法的调整范 围。其中，应着重就各级各类高等学校的法律地位作出明确的规定，以有利于具体权利 、义务的最终落实。此外，有关学位授予工作中产生的社会关系也应属于高等教育法调 整和规范的范围。所以，《学位条例》也应包括在其中，但《学位条例》的完善工作是 一个相当棘手的问题。如目前相当多的高等学校在国家已有的规定标准之外，又增加了 一些具体的获得学位的义务性条件，它的合法性与合理性问题值得考虑。
职业教育法，是以实施职业教育所涉及的社会关系为调整对象的单行性法律规范。我 国的职业教育包括各级各类职业学校教育和各种形式的职业培训。目前的当务之急，应 是通过立法解决这类毕业生(包括国办、民办的职教生)与国办普通高校学生之间的地位 平等问题。
成人教育法，是调整成人教育(又称继续教育)领域社会关系的单行性法律规范。我国 的成人教育形式复杂，根据不同的标准可以进行不同的分类：根据培养对象的不同可以 将其分为工人教育、农民教育、干部教育、教育工作者教育等；根据培养目标的不同可 以分为学历教育和非学历教育；根据教育程度的不同可分为初等、中等和高等成人教育 ；根据教育教学形式的不同又可分为广播、电视、函授、面授、自学考试等不同形式的 教育；根据教育对象所在的国别，可以将其分为国内教育、国外教育；等等。由于我国 的终身教育与继续教育已经提到教育发展的重要议事日程，因而，制定统一《成人教育 法》的任务已迫在眉睫。
教师法，是调整教育教学活动中以教师为一方而产生的各种社会关系的单行性法律规 范。随着现代社会和现代教育的发展，教师已成为一种人数最多、优秀人才最为集中的 职业，也是教育事业发展中的一个最重要因素，因而构成了教育法调整的一个相对独立 的子部门。我国教师法调整的主要内容包括教师的法律地位、各种待遇、法律意义上的 权利义务、任职资格、岗前培训、职称评定、评价考核、进修及师资培养等方面的内容 。当前立法的侧重点，应是对现行的《教师法》进行相应的修改，最终在法律上确立“ 教师”的独立法律地位。
教育经费法，是就各种教育经费的来源、分配、使用与监督中所产生的社会关系而制 定的单行性法律规范。在我国，由于教育事业规模宏大，教育经费的开支在国家预算中 占据着重要的地位。教育经费一般包括教育基本建设费、教师工资和其他费用几个部分 。我国的教育经费由于缺乏法律保障，因而在国民经济中的分配比例一直偏低，教育经 费来源渠道相对比较单一，社会力量尚未得到充分调动，教育经费管理制度不严，资金 使用效率低，甚至发生挤占、挪用教育经费及铺张浪费等不良现象。因此，现行的教育 经费管理体制造成经费筹措、分配与使用的严重脱节，不利于统筹规划教育事业的发展 ；而所谓的“教育产业化”，似乎不符合我国的基本国情，过高地估计了我国普通公民 家庭的储蓄量。鉴于以上情况，有必要对教育经费进行统一立法，以法律的形式对教育 经费在国民经济中的分配比例、教育经费的来源、分配、使用和监督等作出统一而明确 的规定，从而建立起科学、合理的教育经费筹措、分配与使用、监督体制。
考试法，是调整各级各类教育机构在对受教育者是否达到国家规定的教育标准和质量 进行测评时所产生社会关系的单行性法律规范(注：在这方面已有实践。2001年9月，为 了保证有61.9万人参加的全国注册会计师统一考试的公正、公平，财政部注册会计师考 试委员会出台了重新修订的《注册会计师全国统一考试违纪、作弊处罚规则》。规定： 作弊者终身不得参加行业组织的各类考试，这是目前各种资格考试中对作弊者处罚最重 的罚则。该《规则》对作弊的界定是“应考人员在考试期间有偷看、抄袭他人答卷或其 他资料；由他人在考场外协助答题；互相交换试题卷、答题卡、答题卷；协助他人答题 ，传递有关考试内容的信息，或让他人抄袭答案；由他人冒名代考或代替他人参加考试 ；不服从监考人员管理，故意扰乱考场秩序”。(《中国教育报》2001年9月6日第1版)) 。国家考试制度是国家教育管理制度的重要组成部分，各教育机构根据一定的考试目的 ，按照国务院教育行政主管部门所确定的考试标准、考试内容、考试原则及考试程序等 ，对考试对象的知识和能力所进行的测评。而考试内容的专业性、严肃性，又对主考单 位、监考人员(注：2001年的研究生招生考试，为了保证考试质量，体现考试的严肃性 、公正性，曲阜师范大学研究生处从济宁市保安公司聘请了300多名保安作为监考工作 人员，效果和社会反响很好。)及阅卷人员等提出了较高的要求。现代社会的考试需要 有法律的刚性制约。所以，制定“考试法”的主旨不仅体现在依法规范国家级考试的秩 序，还在于它可以为广大考生维护自己的合法权益提供有力的法律保障和司法救济机制 ，为规范考试秩序、保护考试环境及解决考试纠纷等提供法律的保证。
目前，这方面存在的问题相对来说比较多，有些还相当严重，由于它涉及到是否能够 公平竞争以及优秀人才的选拔等问题，因而理应成为目前教育立法的重中之重。
3.教育法体系的第三个层次是教育行政法规。它主要是为实施教育法和各单行教育法 而制定的规范性文件。此外，属于教育法或各单行教育法未予规范而又较为具体、专业 的实际问题，也可由行政法规加以规范。行政法规一般由国务院制定和发布，应根据教 育事业发展的需要逐渐增强该方面的立法力度，特别要在法律法规的实际操作性上下工 夫，具体解决当前在高考录取、保送生与特招生、教育质量与教师综合素质等环节中存 在的难点与焦点问题。
4.教育法体系的第四个层次为地方性法规、自治条例、单行条例和规章。其中，地方 性法规是省、直辖市和其他有地方立法权的人民代表大会及其常务委员会为执行国家有 关教育的法律、行政法规，根据本行政区域的实际情况而制定的规范性文件。自治条例 、单行条例则是民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治、经济和文化特点所 制定的规范性文件。地方性法规和自治条例、单行条例规范着各地区的政治、经济和文 化等各方面的关系，其中有关教育活动的法律规范是教育法体系的主要组成部分。规章 又称教育行政规章，一般是由国务院各部委制定和发布，其效力低于行政法规。规章的 制定主要依据法律和行政法规，并可以因实际工作的需要而调整。此外，省、自治区、 直辖市以及省、自治区人民政府所在地和经国务院批准的较大的市的人民政府，根据行 政需要而制定的规章，也属于这一层次的法规，它具有因地制宜的灵活性特点。教育行 政规章对于解决地区性的教育问题起了重要作用，但应注意各个地区之间差异性的协调 。
(二)完善的社会主义教育法体系亟须健全教育法制。
欲建立完善的社会主义教育法体系，就必须有与之相配套的一系列具体的教育法律制 度。因此，在确立了教育法体系的具体构成之后，理应根据它建立起一套完备的教育法 制，这是实现依法治教、依法教育行政的依据，是我国社会主义教育法体系的客观要求 ，也是我们总结历史经验教训得出的深刻结论。
我国从鸦片战争起，就沦为半殖民地半封建的社会。而产生于这一背景下的中国现代 教育制度及其立法，从一开始就打上了半殖民地半封建的印记。新中国的诞生虽为我国 教育的普及和发展创造了一切必要的前提，但从1949年新中国成立到“文化大革命”结 束为止，教育法制建设经历了一段曲折的道路。党的十一届三中全会之后，我国的教育 立法有了很大进展。1980年以来，全国人大及其常委会、国务院及国务院教育行政部门 已发布了300余件有关教育的法律、法规、行政规章，基本形成了以《教育法》为核心 ，以专门教育法为骨干，内容较为完备、结构比较合理的教育法体系。但与世界上的发 达国家相比，我国的教育法制建设仍然相对落后，因此，建立健全教育法制仍是一项艰 巨而繁重的任务。
我们认为，健全的教育法制至少应当包括如下内容：
第一，必须有一整套完善的教育法律、法规和其他规范性法律文件，它能够保证国家 的基本教育方针、政策得到贯彻执行，明确教育的地位和作用，规定教育的根本任务， 规范各级各类教育的培养目标、学制，各级各类学校的规格及基本管理制度，并为教育 行政管理提供明确的法律依据和目标。
第二，必须有一整套完善的教育法律、法规和其他规范性法律文件，它能够保障公民 的受教育权和全面发展权不受任何机关、组织和个人的侵犯，且在公民受教育权和全面 发展权受到损害时有相应的法律救济措施作保障。
第三，必须有一整套完善的教育法律、法规和其他规范性法律文件，它能够保障学校 的教学环境和教学秩序不受干扰，改善办学条件，保障教师和学生的合法权益不受侵犯 。
第四，在这一套比较完备的教育法体系之中，应使具有不同法律效力的规范性文件协 调发展，真正发挥法律的调节作用，以此保证教育工作的各个方面和环节皆有法可依。
第五，在教育法中，须规定具有可操作性的、明确的法律责任，做到执法必严、违法 必究，有效地保护教育事业的健康发展；同时，建立完善的教育法律监督制度，对教育 法的实施情况进行有效的监督，严格追究违反教育法行为人的法律责任。
此外，为了保障教育法制的贯彻实施，应通过各种途径逐步创立并确立教育法律文化 。
总之，要达到以上目标，不仅要制定完备的教育法律、法规，而且要在普法、执法、 守法、监督等各个环节下大工夫，以便尽快地建立起与社会主义市场经济和WTO相适应 的教育法体系，改变教育改革相对滞后的不合理状况，促进我国社会主义教育事业的发 展，提高全中华民族的整体文化素质，真正发挥教育事业在加快我国社会主义现代化建 设事业进程中的作用。
收稿日期：2002-09-02