布什政府对华政策的演变和中美关系的新现实，本文主要内容关键词为：中美关系论文,布什政府论文,现实论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中美关系风风雨雨的三十年中，一个屡屡发生的现象或者说规律是，由于美国国内政治生态的周期性，美国新的一届政府上台时，往往会给中美关系带来很大的不确定性。在总统大选期间，在野的政党候选人常常把执政党的对华政策作为攻击对手的靶子，摆出一副更为强硬的架式，声称上台之后要如何如何改弦更张，重造对华政策。而真的当选上台之后，由于国内外各种因素的制约，竞选期间的过激言论往往会大打折扣。经过一段时期的磨合之后，中美关系又渐渐回到中点。克林顿政府就是一个典型的例子。克林顿在大选期间大肆攻击老布什的对华政策是“向北京的刽子手磕头”，扬言上台之后要取消中国的贸易最惠国待遇，除非中国的人权状况有重大改善。克林顿执政之初，为兑现竞选诺言，还硬着头皮将最惠国待遇与人权挂钩。但好景不长，挂钩政策执行不到一年就偃旗息鼓。到他第二任内，中美首脑成功实现互访，双方已经在致力于建立“战略伙伴关系”了。
有鉴于此一规律，当小布什在竞选期间发表强硬言论，要把中国重新定义为“战略竞争者”，人们虽然不无担忧，但总认为这是美国政客的故技重演，小布什跳不出他的前任的套路：虎头蛇尾是也。也许执政初期会有新官上任三板斧，但过不了多久，中美之间的共同利益就会迫使他做出调整，从而恢复中美关系的常态。那么，小布什上台之后一年多来的表现是否说明这一“先硬后软”、“前倨后恭”的规律依然如故呢？
一、3C的演变
布什总统执政后对华政策的演变可以用三个C来加以概括。第一阶段可以用Contempt（轻视）来形容。总的来说，大致到撞机事件发生，布什政府对中国一直是故意冷落。早在竞选期间，布什外交政策班子的一些重要谋士就提出要调整美国东亚政策的重心，把它从克林顿的以中国为中心变成以日本为中心。布什上台之后，新政府要向中国传递的第一个明确信号就是：中国对美国来说不那么重要，是中国需要美国，而不是美国需要中国。布什总统就职之后，给二十多个国家的领导人包括一些非洲国家的领导人打了电话，但偏偏不给中国国家主席江泽民打电话。按以往的惯例，新政府就任之后，一般总是美国先派遗高级官员去中国进行磋商。这一次则不同。中国先后派了三个代表团去华盛顿访问。用美国媒体的话来说，都是“不请自来”(Self-invited)。美国政府内部还对与中国官员打交道的外交礼仪作了严格规定，尽量压低与中国官员接触的层次。这在撞机事件发生后表现得更为明显。5月份布什总统发表关于国家导弹防御体系的重要演讲，按理说由于中国在核大国中最可能受到有限导弹防御体系的伤害，美国应当更多地与中国磋商。但事实恰恰相反，布什在演讲前知会了俄、英、法三个核大国，但还是没有动用与江泽民之间的热线。演说之后，布什政府又是故意压低与中国磋商的层次，派副国务卿去东京和南韩做解释沟通工作，而派到中国去的只是负责远东事务的助理国务卿。至于在处理撞机事件善后事宜时只同意象征性地付给中国32，000美元，则更表现出美国的霸气和傲气。
2001年4月的突发撞机事件使得布什政府的对华政策转入了第二个C(Confrontation)，即对抗冲突的阶段。事实上，即使没有撞机事件，中美之间在各种问题上的冲撞也在所难免。撞机事件只是加强了这一趋势，使之戏剧化罢了。迹象表明，把中国作为“战略竞争者”并不只是要有别于克林顿的竞选口号，而是代表了布什外交政策班子主要成员对中美关系深思熟虑的长远看法。这段时间甚嚣尘上的马歇尔报告更是明白无误地把中国定义为美国的长远战略对手。撞机事件恰恰被用来证实这一对中国和中美关系的基本理念，作为中国要挑战美国在东亚霸权的佐证。撞机事件发生之初，布什和美国军方的蛮横也再次显示了新政府在处理中国问题时心理的优越感。布什拒绝与江泽民直接对话，而是通过媒体频频放话，试图以势压人。只是在这种策略未能奏效的情况下，为了使美机机组人员早日获释，布什才不得不放下身段。但是一旦机组人员踏上归途，布什立即又换了一副面孔，再次摆出居高临下的姿态。以撞机事件为高潮，在短短几个月内，除了经贸关系，美国在一些关键的问题上都尽数摊牌与中国进行了较量。这种作法在中美关系近三十年来的历史上也不是很多见的。原来人们估计（包括本人），布什政府会有所侧重，比较重视安全问题，人权问题会放一放，但布什政府在日内瓦联合国人权会议上仍然是不依不饶。在中国最敏感的台湾问题上，美国更是“哪壶不开偏提哪壶”，把底线亮得清清楚楚。布什在去年4月接受记者采访时语惊四座，声称美国将“采取一切措施”(Whateverit takes)来保卫台湾。开始人们还以为是他的一时口误，后来才知道这是美国政府的明确政策，所谓在台湾问题上的“战略模糊”已经荡然无存。与此同时，美国宣布了自老布什政府以来最大的对台军售案，并且首次向台湾出售台湾长期求而不得的进攻性武器——潜艇。作为配套措施，美国军方开始着手加快与台湾建立实质性军事协防的步伐，最终导致今年3月的美台国防高峰会。
中美关系的发展在2001年9月再次由于不测事件而改变轨道。对纽约世贸中心的恐怖主义袭击使得美国当政者对中国作为长远威胁的担忧暂被美国本土的“当前的危险”(Present danger)的巨大关注所取代。"9·11"为双方关系气氛的改善带来了一个契机。从反恐战争的实际需要出发，布什政府的对华政策进入了第三个"C"即Cultivation（笼络）。换言之，布什希望中国能够在美国全球反恐战争中站在美国的一边，并帮助美国在维持地区稳定中起积极作用。事实上，事件发生后，中国以异乎寻常的速度作出了选择，中国领导人迅速表达了对美国人民的同情和对反恐战争的支持。北京在联合国安理会很少见地投票支持美国对阿富汗恐怖主义分子采取军事行动。即使是在1991年把伊拉克逐出科威特的海湾战争中，中国也只是投了弃权票。中国的这一快速反应显然对布什总统本人对中国的印象有相当的影响，从而导致了他在对华政策上作出了几次有利于中美关系的干预。第一次是在"9·11"之后，布什由于国内反恐战争的需要，取消了原定包括中国在内的亚洲三国之行，但决定照原计划出席十月份在上海举行的APEC高峰会。期间他同江泽民首次接触，数度晤面。他不再使用“战略竞争者”这个字眼来描述中美关系，并同意和中方一道致力于建立“建设性的合作关系”(Constructive and cooperative relations)。第二次则是今年2月的亚洲之行。他力排众议坚持要把北京列入他的访问日程，声称这已经是他答应了江泽民的事情，不能改变。同时，他具有象征意义地选在2月21日，也就是尼克松在三十年前开始他的破冰之旅的日子，到达北京，以表示他要继续推动中美关系的善意。"9·11"之后，布什政府执政初期对中国的冷漠态度发生了明显的变化。一直搁置不用的中美热线突然真的“热”起来了。布什和江泽民几乎每个月都要通电话。最能说明问题的是布什在2001年12月宣布退出反导条约的前夕，给俄罗斯总统和中国国家主席江泽民都通了电话，并提出要和中国开展战略对话。布什在他的演讲和谈话中也更多地强调了中国作为一个大国在亚太和世界事务中的重要作用。出于反对恐怖主义的现实利益，布什也暂时在一定程度上淡化了执政之后一直强调的民主和非民主国家，盟国和非盟国之间的区别。在今年1月底的国情咨文演说中，他把俄国、中国和印度都列为反恐的同盟军。在2月亚洲之行前夕的每周广播讲话中，他也把日本、韩国和中国相提并论，对这些国家人民对美国反恐战争的支持表示感谢。中美之间的首脑外交似乎也有例行化、频繁化趋势。布什刚刚访华，紧接着就宣布了江泽民和胡锦涛作为第三代、第四代中国领导层的核心，将相继访美。
因此，从三个C的演变来看，小布什的对华政策似乎也脱不出他前任的窠臼，从表面来看，不到一年时间，中美关系下滑的势头就被制止了。美国对华政策的“回归”似乎比克林顿时期来得都要快。这好像印证了某些人的判断，小布什本事再大也变不出老布什时期的框架。
二、新特点、新现实
布什政府一年多来的政策变化确实有惯性回归的成份，这不仅表现在对华政策上，也表现在美国外交政策的其他方面，例如对朝鲜的政策。在台下的时候，作一些强硬的姿态，不会有什么后果，因为不在其位，可以不负责任。而一旦上台，总统的政策推行就会受到方方面面的制约。同时尽管美国是后冷战时期唯一的超级大国，也不能完全控制国际局势的走向，它的单边主义外交也越来越令人讨厌。形势比人强。小布什的外交政策班子里的鹰派再多，再强硬，也只能在现实面前作出调整。从这个意义上讲，布什政府对华政策的某种“回归”与前述的历史规律是相一致的。事实上，撞机事件告一段落之后，中美关系在7月份鲍威尔访华之后已经出现了某些缓和的迹象。但是另一方面也必须看到，与历届美国政府相比，布什对华政策的“回归”是形式大于内容，言辞多于行动。特别是在一些对中国利益攸关重要的问题上，这种“回归”的实际价值是极为有限的。换言之，透过布什政府对华政策三个C的演变，我们更多地应当看它的连续性，看到它一些不同于前政府的一些新特点。
布什政府这一年多来对华政策的连续性最主要地表现在它的全球战略上。美国对华政策一向是它全球外交和安全战略的一个组成部分，从而也受到其全球战略的制约。布什政府从一开始就追求一种保持美国全球至尊地位的大战略(Strategy for primacy)。这种战略的一个基本假设就是只有美国和其他大国在综合国力上的绝对不平衡才能确保美国的安全。如此，美国建立在军事优势基础上的霸权是维持世界秩序和国家安全的必要条件。换言之，只有在一个单极结构下，美国才是安全的。这种战略构想和冷战时期维持美苏之间战略均衡的想法已经是大相径庭了。所以现在经常说美国人还坚持冷战思维的讲法并不正确，实际上布什政府现在使用的是超冷战思维。这种至尊无上战略的基本目标就是要阻止任何一个国家在可预见的将来成为美国的同等竞争者(Peer competitor)。这一目标已经大大超过冷战时期美国国家安全战略的目标了。不仅如此，近来美国一些战略学者还认为美国的至尊地位应当是全面的。任何一个大国哪怕是在一个或几个方面赶上或超过美国都是对美国的威胁，都是不可接受的。从这一战略的视角出发，中国理所当然的成为最可能挑战美国至尊地位的大国，从而成为美国下一个潜在的敌手。因此如何防止中国成为像前苏联那样的同等竞争者是美国外交政策的当务之急。这种战略构想在去年年初流传的马歇尔报告中已经初露端倪。在去年9月发表的四年一度的防务评估中更是呼之欲出，只不过在公开发表时使用了更隐晦的语言罢了。正是因为美国军方和情报部门把注意力过多地放在所谓中国的长远威胁上，使得布什政府在恐怖主义的突然袭击面前，显得毫无准备，措手不及。这可以说是比1941年珍珠港事件更严重的战略情报错误。但是，令人称奇的是，"9·11"并没有导致美国行政当局对其军事外交战略进行深刻的检讨。相反布什政府利用了"9·11"所提供的天赐良机，进一步巩固和扩张其在全球的战略优势地位。首先，美国以"9·11"为契机，强化了它的全球军事同盟体系。其次，美国利用反恐战争建立了它在中亚，东南亚和非洲的新的军事存在。再次，美国正式宣布退出1972年的反导条约，加速了其追求单方面战略优势的步伐。第四，布什总统不费吹灰之力，提出了二十年来最大幅度的军费增长，甚至不惜再次造成赤字财政。总之，尽管由于反恐战争的现实需要，布什政府在短期内调整了它的外交策略，其对华政策由(contempt)变成(cultivation)，并没有迹象表明中国在其长远安全战略中的地位有任何实质的改变。
第二，我们必须看到，中美关系近来的改善，在很大程度上不是由于美国政策“回归”的结果，而是由于中国对美外交战略的调整。从中国的整体国家利益出发，中国领导人除了在撞机事件上别无选择外，采取了一系列前所未有的措施来避免与布什政府迎头相撞。择其要者，中国通过各种途径向美国表明，中国无意在亚太地区挑战美国的霸权，肯定美国在这一地区的军事存在有其正面的意义：中国容忍了美国对台湾的大规模武器出售，包括进攻性武器；中国对美国等于是拒绝支付撞机事件所造成的损失也没有采取反制的措施；中国旗帜鲜明地表明支持美国反对恐怖主义的立场，投票赞成美国对阿富汗采取军事行动，并在反恐问题上与美国密切合作；中国不顾台湾陈水扁政府加紧推行“渐进台独”，作出和解姿态，表示愿意与民主党接触；甚至在美国和台湾举行前所未有的国防高峰会之后，中国依然顾全大局，继续进行胡锦涛主席访美的准备工作。反观美国，一年多来，尽管在公开言论上，美国从“敌视”到“和解”，但是在与中国切身国家利益有关的问题上，美国没有作出任何实质性的回应和让步，甚至实行倒退。同时中国诸多委曲求全，并没有在美国朝野得到应有的肯定，从而重新思考中美关系的性质，重新认识对中国在国际事务中作用。相反，这些善意的举动很可能使布什政府内的一些鹰派认为，对中国采取强硬态度是使中国作出让步的最佳手段。只有不惜与中国对抗，才能换取中国按照美国条件的合作。很明显，布什政府试图利用其目前拥有的战略优势重新建立中美之间有利于美国的行为规则。那就是美国有战略需要的地方，如反恐、地区稳定、武器扩散，中国应当无条件的提供合作。而在中国有战略需要的地方，美国并不准备投桃报李。只有这样中美关系才能维持相对稳定的局面。美国国务卿鲍威尔在2月份国会的一次听证会上提出的所谓三C政策，虽然还比较中听，实际上反映了这种政策。他在中国要求的“建设性”(constructive)和“合作”(cooperative)前面加上了所谓的“坦率”(candid)，其潜台词是十分清楚的。那就是在符合美国战略利益的问题上，美国需要中国“建设性的合作”。而当中国向美国提出它的战略需求时，美国就会很“坦率”地说“不”。这就是为什么一方面美国一些人士认为中美关系之间的三个公报已经过时。另一方面当有人提出签署中美之间第四个公报时，响应者却寥寥无几。其中一个重要的原因就是目前与70年代大不相同，美国现在并不愿意进行对等的战略利益交换。
中美关系面临的另一个新现实是布什政府的对华政策越来越呈现一种双重性的特征。任何一个美国政府的对华政策在其言论和行为之间都存在着一定的距离，以往的历届政府更多的是言词强硬，但行动缓和。而布什政府对华政策的这种双重性自"9·11"之后则呈现出另一种倾向，即言词缓和，行动强硬。如前所述，"9·11"前后布什政府的对华政策已经更多的变成一种“笼络”(cultivation)。即使用一些符合中国意愿的言词，同时对中国作为一个大国的地位和敏感予以更多的关注和尊重。例如布什把中国说成是亚太地区最重要的国家。同时，对中国要求作为一个平等的大国与美国对话的意愿在务虚的层次上也予以尽量的满足。你不是喜欢元首高峰会议吗？我就4个月去你中国两次，创一个你们可以津津乐道的纪录，同时邀请你们的第三代和第四代领导人相继访美，即使一无所获也没有关系。一位美国官员就表示，“我们对胡锦涛的访问无所期望”。你不是喜欢在访问期间多见几次面吗？那就不妨多见几次。你不是喜欢用“建设性合作关系”这样的词吗？我可以照用不误。你不是想举办2008年奥运会吗？我也不像过去那样反对，而是乐观其成。这些将中国作为一个大国看待的做法与布什执政初期的“轻视”(contempt) 相比，当然是一个进步。“使中国成为一个大国”(MakingChina a major power)的做法在美国对华政策的历史上并不鲜见。但是与历史上这种做法有所不同的是，布什在务虚层面上的动听言词并没有落实到实际的政策层面上去。1940年罗斯福总统要“使中国成为一个大国”，给了中国一个联合国安全理事会常任理事国的位置，中国至今享用不尽。1970年，尼克松要“使中国成为大国”，断绝了与台湾的官方关系。即使克林顿时期，他在台湾问题最后还是讲了“三不”。但是迄今为止，布什政府的“使中国成为一个大国”只是要创造中美友好的“气氛”，并不是真的要给中国实惠。相反在抬高中国的言词背后，仍继续着损害中国利益的政策。布什总统刚刚在中南海瀛台与江泽民把盏言欢，背过身去就把台湾的国防部长请到了美国。
与这种言词和行动双重性相联系的则是美国行政当局内部对华政策的双重性。美国历届政府内各部门在对华政策上都存在一定分歧，这不足为怪。一般只是表现在内部的政策讨论上，在和中国打交道的时候仍尽量维持一个声音。而布什政府内部在对华政策上的分歧不仅公开化，而且有机制化的趋势。例如美国白宫和国务院与国防部之间在对华政策上的分歧就越来越被政党化和合理化。美国总统提出要恢复中美两军之间的交流，五角大楼就可以置之不理。现在的情况似乎是白宫和国务院在和中国虚与委蛇，表示美国的一个中国政策没有变化，而国防部则在加紧发展与台湾的实质性军事关系；白宫和国务院在大谈和中国建立“建设性合作关系”，而五角大楼则在研究在何种情况下对包括中国内的一些国家使用核武器。使人不解的是美国政府中一些主管中国事务的官员都认为这是一种正常的现象。国务院就是处理与中国的日常事务，而军方则是要防患于未然，做最坏的打算。言下之意是对五角大楼的种种出格行为不必介意。过去常常是美国行政当局和国会一个唱白脸，一个唱红脸。现在行政当局内部也出现了对华政策上的红白脸。虽然美国政府官员坚称是总统而不是五角大楼在制定中国政策，但布什总统本人似乎并没有感到特别的需要使美国各部门的对华政策保持一致性。或者可以说让各部门自行其是本身就是一种政策。这种政策上的双重性或许将成为今后几年美国对华政策的一个经常特征，这就增加了中国制定对美政策的难度。
结论
综上所述，布什政府一年多来在对华政策上的“回归”，总的来说，象征意义大于实际意义。美国在一系列关系到中国重大国家利益的问题上，并没有作出有利于中国的政策调整。因此，用“先硬后软，回到原点”的传统思路来观察布什对华政策的走向，以此作为制定我们政策的依据，很可能会因对突发事件估计不足而处于被动。和一些人的良好愿望相反，"9·11"并没有从根本上改变中美关系的基本格局。但是，从另一方面讲，美国对华政策的形式上的改变也并非毫无意义。例如中美高级领导人之间的频繁接触，尽管不一定意味着有什么重大突破，至少可以加强领导人之间的个人关系和相互信任，同时也会减少双方错误估计和错误理解的机会，一旦发生不测事件，也会降低双方作出过度反应的可能。由于"9·11"之后，美国反对恐怖主义的战线有越拉越长的趋势，这在客观上也相当程度地减轻了美国对中国的政治和军事压力，转移了美国国内公众舆论对中国的注意力，从而使中国能有更多的“休整空间”(breathing space)来处理国内的各种紧迫问题。“不要管中国”(LeaveChina alone)也许是北京能够有的对布什政府的最高期望了。
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