论领导职务行为的法制化，本文主要内容关键词为：法制化论文,领导职务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 学术界对领导职务行为法制化问题缺乏探讨。本文认为：领导职务行为法制化既是领导职务行为过程中必须遵循的基本原则，也是法律权威性和社会主义市场经济的客观要求；而实现领导职务行为法制化，一要树立励行法治的观念，二要加强有关领导职务行为的立法，三要完善法律监督机制，四要严格执法。同时增强领导人员守法的自觉性。
关键词 领导职务行为 法制化 途径
不断完善领导制度是社会主义民主政治的一项重要任务，而其关键则在于领导职务行为的法制化。因此，探讨领导职务行为的基本及其法制化问题，有着十分重要的理论和现实意义。
一、领导职务行为的法律特征及类别
我们这里所讲的领导主要指党政机关的领导人员，尤其是中高级领导人员。领导行为，是指领导者在一定权限内，为实现领导目标而实施的一系列行为，即领导在执行公务过程中的行为。由于领导者既可以是集体，也可以是个人，因此，当领导者是领导群体或集团时，他们为实现领导目标而实施的群体行为，应为领导组织行为，而不是领导职务行为，只有当领导者是个人时，按其本身担任一定的职务而拥有职权所进行的领导行为，才是领导职务行为。
领导职务行为具有如下法律特征：
1.行为主体身份的双重性。领导人员身份的双重性，表现在他既是职务人，同时又属于普遍公民，其行为归根结蒂是一种个体行为。当领导人员作为为社会普通公民出现时，其个体法律行为是为满足自身合法需要而进行的；当领导人员作为职务人出现时，其行为是为满足职务合法需要所为的。这二者并不是绝对对立、严格区分的，在领导个体法律行为实施过程中，常常伴随着职务法律行为，反之亦然。这样就形成了领导职务行为与其个体法律行为的重叠。
2.与法律的不可分割性。领导职务行为是由法律赋予的与权力相联系的社会力量。“权力法定”是现代法制社会的原则，因此领导人员运作职务行为时，必须依法在法律赋予的权力范围内行使，否则即构成权力滥用。同时，领导人员运作职务行为时，还受到法律的保障，法律的强制性使得其赋予的权力得以实现，所以，领导职务行为不可能脱离法律而独立存在。
3.作用的二重性。领导职务行为对社会发生的影响，有积极作用和消极作用之分。当领导职务行为是正向、合法行为时，其对社会主义民主与法制建设、完成由人治向法治转变，有着巨大的推动作用；相反，当领导职务行为是负向、违法行为时，必然会对社会主义民主法制建设产生极为消极的影响。
依不同的分类标准，可将领导职务行为分为三种：
其一，以领导者是否具有独立裁量权为标准，可分为限定领导职务行为和裁量领导职务行为。前者指由法律、法规所明文规定的领导主体的作为或不作为职务行为。这种行为主观随意性小，受制约性大；后者指领导主体可以就其本身职务所具有的权力对具体的事项进行酌情裁量的职务行为，它具有较大的主观随意性。
其二，以是否有利于领导目标的实现为标准，可分为正向领导职务行为和负向领导职务行为。如前所述，领导主体行为的作用具有二重性，即有的行为有利于领导目标的实现，有的不利于领导目标的实现。前者为正向领导职务行为，后者则是负向的行为。
其三，以是否违反法律、法规为标准，可分为违法领导职务行为和合法领导职务行为。这种划分与上述依第二个标准所作的划分有一定的交叉性：违法领导职务行为必然会阻碍领导目标的实现，属于负向领导职务行为，但负向领导职务行为不一定都是违法领导职务行为；同时，正向领导职务行为都是合法领导职务行为，但合法领导职务行为也不一定都是正向领导职务行为。这既涉及法律本身的科学性与完善性问题，也涉及到领导职务行为与法律的关系问题。关于这一点，另文专门论述。
二、领导职务行为必须法制化
由于领导人员在国家的政治、经济和社会生活等方面都处于“为首”的地位，因而在完善领导制度、推进社会主义民主建设的进程中，必须使领导职务行为法制化。所谓领导职务行为法制化，就是对领导职务行为的各个方面，以法律的形式加以固定，确保领导职务行为有法可依、有法必依。
1.领导职务行为法制化是领导人员为职务行为过程中必须遵循的基本原则。
从根本上说，领导职务行为是领导人员行使其权力的手段。领导人员因担任一定的职务而拥有一定的职权，这种权力是一种特殊的强制力，它是实现有效领导不可缺少的重要条件。这种权力是存在于领导职务行为之前的，是由法律预先设定的，不因人因事而异。换言之，领导职务行为与法律的不可分割性决定了领导职务行为法制化本是领导职务行为的应有之义，领导人员在为职务行为时，必须依法进行，否则将构成权力的滥用，也不利于领导职务行为的正向化。从实践上看，尽管领导人员为实现领导目标，往往采取行政的、法律的、经济的等多种手段并行，但最可靠的乃是法律手段，而且，所谓的行政、经济手段也是以法律的强制力为后盾的。正由于领导职务行为必须遵循法制化的原则，法治才是抗制“人治”、实现社会主义民主政治的唯一手段。
2.领导职务行为法制化能使法律的权威得以更好地树立。
社会主义法制的基本内容是有法可依、依法办事。它首先要求各级领导人员忠实执行人民的意志，维护人民的利益，决不允许滥用职权，凌驾于法律之上。而领导职务行为法制化正是从法制上强制规范了各类领导人员正确使用权力，处理好权与法的关系，从而使社会主义法制的权威性得以更充分的体现。它具体表现为三个方面：其一，领导职务行为法制化是我国法律权威性的必然要求。法律的权威性是法律的基本属性之一，它要求坚决杜绝有法不依的现象，而领导职务行为法制化则从根本上使得产生上述现象的根源得以铲除，从而保障法律的严肃性。其二，领导职务行为法制化体现了社会主义法适用的基本原则。“在适用法律上一律平等，不允许有任何特权”，是社会主义法适用的基本原则之一。领导职务行为法制化必然要制定一系列规范领导人员执行公务、正确运用权力的法律规范，从而从根本上解决当前存在的一部分领导人员的特权思想、特权作风和特权地位问题。其三，领导职务行为法制化能够调动人民群众守法用法的积极性。实现领导职务行为法制化，就能有效地消除官僚主义，消除腐败行为，提高工作效率，便于领导人员履行职权，做到令则行、禁则止，在人民群众中树立良好的依法执法形象，从而提高人民群众守法的积极性，推动社会主义法的实现，真正使社会主义法取信于民，从根本上树立法律的权威。
3.领导职务行为法制化是实现市场经济体制的重要保障。
社会主义市场经济是一种法治经济，这已逐渐成为人们的共识，与之相适应的法律体系也处于逐步完善的阶段。当前在从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，不可避免地存在着行政领导权力与市场经济原则相互冲突等问题，而领导职务行为法制化为实现这种过渡提供了契机。
一方面，它为社会主义市场经济体制的建立创造民主、稳定的政治局面。十多年来，我国的改革开放之所以能够取得举世瞩目的成就，一个基本条件就是我国持续保持稳定或比较稳定的政治局面。我们在建立市场经济体制过程中更需要一个稳定的政治局面，这种稳定的政治局面是领导职务行为法制化的必然结果。我们必须看到，当前影响政治稳定的消极因素仍然存在，例如，党和政府工作中还有一些不尽人意的地方，尤其是党内的消极腐败现象及领导职务行为的严重偏移，已引起人民群众的强烈不满，这种不满情绪如遇不测事件，很有可能突然爆发。为防患于未然，我们必须加快领导职务行为法制化的步伐。
另一方面，领导职务行为法制化在一定程度上能保证我国市场经济的社会主义性质。如前所述，领导职务行为有向违法或负向行为偏移的可能性，这种偏移是违背社会主义市场经济的基本原则的。领导职务行为法制化能够有效地遏制这种可能性的增大。首先，领导职务行为法制化使得各企业事业单位领导人员坚持社会主义方向，维护职工的合法权益，杜绝弄虚作假、行贿受贿的不正之风，从而为社会主义市场经济创造优化的外部环境。其次，领导职务行为法制化能遏制政府领导人员依靠行政权力非法干涉经济活动，从而从根本上使企业充满活力。也可避免“地方保护主义”和“行业保护主义”，打破地区垄断，建立起公平竞争的社会主义市场经济新格局。第三，领导职务行为法制化能够遏制以权谋私、化公为私等不正常现象，做到公平分配，从而在分配体制上能更好地体现以按劳分配为主体、其他分配方式为补充的社会主义分配原则。
4.市场经济的负向效应从反面说明领导职务行为必须法制化。
社会主义市场经济具有商品经济的一般属性，它不可能完全消除商品经济盲目性和自发性，特别是在商品经济不很发达，市场机制尚未完全形成，市场行为缺乏规范的条件下，市场经济所固有的特性，极易诱发领导职务行为向负向或违法行为偏移。主要表现是：第一，市场经济的开放性使得从事、参与和领导经济活动的领导人员与社会外界接触范围急剧扩大，交流的渠道迅速增多。这样，领导人员的思想、观念和作风更加直接地受到社会上某些不健康因素的影响，从而增加了领导职务行为发生偏移的可能性。第二，市场经济的盈利性促使经济利益的个人化，使一些领导人员片面追求个人利益，产生“一切向钱看”的思想，陷入唯利是图的泥潭，把赚钱谋利、发财致富作为唯一追求目标，导致领导职务行为的拜金主义倾向。第三，市场经济的等价性所产生的等价交换原则也会对政治领导活动产生影响，极易使领导职务行为蒙上功利化、商品化色彩。第四，市场经济的竞争性，使一些商品生产经营者为获得最大限度的盈利在市场竞争中不择手段，通过各种邪门歪道贿赂领导人员，引发领导职务行为发生偏移。而要杜绝上述现象，不使领导行为法制化是办不到的。
三、领导职务行为法制化的途径
1.树立厉行法治的观念是领导职务行为法制化的思想基础。
领导职务行为法制化，从整个国家来说即要实行“法治”而不是“人治”。历史的经验表明，要法治，首要的是厉行法治的观念。必须看到，人治的阴影及其影响在我国政治生活中还大量存在着，其主要表现为：在领导体制上还存在着权力过分集中的现象，家长制、一言堂现象还在一定范围里表现出来；某些领导人员利用手中职权谋取私利，任人唯亲，拉帮结派，“官本位”现象也在一定范围存在；朝令夕改、政策多变情况时有发生；有些领导人搞权大于法，以言代法，以权压法，干扰司法工作的正常进行；不少群众仍抱有把自己和国家的命运寄托于某一领导人身上的思想。这些现象与领导职务行为发生偏移有着密切的联系。因而，为使领导职务行为法制化，必须增强领导人员和广大人民群众的法治观念。要认识到人治与法治是不能结合的。历史上，不是法律权威战胜个人意志以实行法治，就是个人意志凌驾于法律之上实行人治。在“法大”还是“权大”的选择面前，二者必居其一。人治在本质上是蔑视法律的；法治在本质上是排斥个人专断的，二者是一种不相容的关系。社会主义法治要求任何人，包括立法者、司法者、普通公民以至掌握最高权力的人，无一例外地都要严格守法。只有认识到这一点，各级领导人员才能真正遵纪守法，用法律来规范约束自己的行为，真正做到依法治国；人民群众才能自觉遵守法律，同时运用法律武器行使自己的权利，并对领导职务行为加以监督。也只有取得这一共识，才能使各类领导人员和广大群众从思想上提高对领导职务行为法制化的认识，为领导职务行为法制化打下牢固的思想基础。
2.加强立法是领导职务行为法制化的法律保障。
领导职务行为法制化要求立法机关制定一系列规范领导职务行为的法律、法规，特别是要加强有关防范制约领导职务行为偏移的法律，从而使领导职务行为有法可依。
(1)加强和完善立法工作，严格依法立法。近年来，我国立法工作取得了显著的成就，适应社会主义市场经济需要的一系列法律正在制定，有的已经出台，但是，毋庸讳言，立法工作还存在许多亟待研究解决的问题，如中央与地方立法机关的权限划分问题；有些规范性文件立法技术较差；人大议事程序还不完善。同时，依法行使立法权又是领导职务行为法制化的一个首要问题，尤其是负责立法工作的领导人员在立法中所起的作用十分重大，这就要求负责立法工作的领导人员特别是地方立法机关的领导人必须严格依法立法。我国应尽快制定适用于权力机关、行政机关立法活动的统一的《立法法》，对涉及立法活动遇到的诸如立法原则、立法权限、立法程序、立法技术及违法立法的处理等问题作出明确的规定，从而有效地从法律上规范立法活动，促其在法制轨道上健康发展，真正做到依法立法。
(2)加强领导职务行为偏移的立法抗制。领导职务行为法制化的另一手段是通过立法抗制领导职务行为向负向或违法行为偏移。这方面的立法主要应有以下几项：一是制定有关惩治违法领导职务行为的法律。当前应着重针对领导人员中的腐败行为，尽快制定《反腐败法》；同时建立强有力的反贪污的权威机构，赋予其依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉的权力；在《刑法》中增设职权滥用罪和挥霍浪费罪。二是制定防范领导职务行为偏移的法律。应抓紧制定《监督法》、《任职回避法》（包括地域回避、亲属回避和卸任回避）和《国家公务员财产申报法》（包括公务人员及其子女、配偶的财产）以及《政务公开法》，完善《行政程序法》，使党和国家的重大决策、权力、领导人员的财产状况等都处于人民群众的监督之下，实行领导决策公开化、民主化，保障公民在行政权力下享有充分的权利和自由，从而防止领导人员独断专行和以权谋私行为。实际上，领导人员在实施领导职务行为中发生行为偏移时最怕的是舆论爆光。因此必须强化新闻舆论的监督功能，制定《新闻法》。同时还要制定保障人民群众举报的法律，如《公民举报法》，更要建立和完善评议各类领导人员的制度。此外，要抓紧建立和完善适应市场经济的法律体系，以堵塞领导职务行为发生偏移的种种漏洞。
3.完善法律监督机制是领导职务行为法制化的重要手段。
列宁指出：“一般用什么来保证法律的实行呢？第一，对法律的实行加以监督；对不执行的加以惩办。”①邓小平也曾经指出，法律的实施“最重要的是要有专门的机构铁面无私的监督检查。”②只有加强法律监督，才能确保法律的实现。同样，只有强化法律监督机制，才能真正使领导职务行为法制化走上平稳发展的轨道。
在加强对领导职务行为的法律监督机制上，主要应解决好二个问题：一是要建立一个全方位的、完善的社会监督网络。这个监督网络应是纵横交叉、由上向下、由下而上的。纵向网络主要有：国家权力机关对政府工作人员和对法院、检察院的执法人员的监督；上级国家机关对下级国家机关对下级国家机关的监督。横向监督主要指民主党、社会团体、新闻媒介对国家机关领导人员的监督。二是要强化法律监督机制。这主要是通过深化改革，理顺监督机制内外部关系来实现。最重要的是以法律形式明确监督主体、监督程序和监督制度，特别是保证人大行使检查权、质询权、罢免权等，以使其运用这些权力有效地对“一府两院”进行监督；建立大案要案跟踪监督制度、廉政巡视员制度，使违法领导职务行为得到及时的揭露和制止。
4、严格执法、自觉守法是领导职务行为法制化的重要环节和最后归宿。
法律的社会效果在于人们在实践中遵守和执行，法律的生命力在于执行。法律“如果不忠实地执行，很可能完全变成儿戏而得到相反的结果。”③所以说，领导职务行为法制化的重要标志不仅在于制定了多少法律，而且在于制定的这些法律能否真正执行。从实际情况看，有法不依、执法不严、违法不究，比无法可依对领导职务行为法制化的妨害更大。当前，在我国法制建设中，有法不依、执法不严、法律得不到严格遵守和执行的现象相当普遍，尤其在执法方面问题不少，困难较多，阻力很大，特别是某些国家机关的领导人员以言代法，以权压法，徇私枉法，干涉执法人员的正常工作。所以，在领导职务行为法制化的执行过程中，首先要下决心查处一大批大案要案，使领导人员不敢以身试法；其次，需下气力纠正执法、司法机关的不正之风和贪脏枉法现象，培养一支高素质的执法队伍；再次，要强化司法机关的执法制约机制，确保规范领导职务行为的法律及其制度的真正实行。
事实上，领导职务行为法制化的最后归宿也就在于领导人员自觉地遵守规范领导职务行为的法律、法规。法律观念或法律意识一旦在领导人员头脑中形成，他们则可将其内化为一种积极主动的自我约束力，然后再外化为自觉遵守法律、法规的一系列行为。这样一来，各类领导人员也就能够自觉地按照法律所界定的行为准则要求自己做什么和不做什么，应当怎样做和不应当怎样做，并把它作为衡量自身职务行为的价值尺度。
收稿日期：1994-06-28
注释：
①《列宁全集》第2卷第253页。
②《邓小平文选》第292页。
③《列宁全集》第3卷第173页。