问题导向绩效审计模式的实践应用研究，本文主要内容关键词为：绩效论文,导向论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题导向绩效审计模式含义及应用路径分析
所谓问题为导向的绩效审计模式，主要关注问题的确认和分析，一般不需要预定的绩效审计标准。在这一审计模式下，缺点和问题是审计的起始点，而不是审计的结束。它一般关心以下问题：“所述问题是否真的存在？如果存在，如何理解这些问题？问题的原因是什么？”该模式审计的主要任务是核对问题的存在，并从不同角度分析其原因，在此基础上通过完善相应的体制、机制、制度等，来推进问题的解决，达到发挥审计建设性作用的目的。与传统的财务审计相比，问题导向型绩效审计在审计对象、审计目标、审计内容、成果运用等方面都体现了不同的特征，见表1。
在具体实践应用中，问题导向型绩效审计需要着重把握以下几个关键点：
（一）从问题出发确定立项选择
项目的选择是问题导向型绩效审计的关键，直接决定着项目的成败。因此在项目的选择中要注重三个环节：
1.注重项目选择来源渠道的广泛性。改变封闭型的计划编制方式，变封闭性立项为开放式立项，集思广益，充分考虑审计的外部需求。通过走访调查、网络、新闻媒体等多种渠道和方式征求社会各界意见，把握党委政府的需要，群众的呼声。建立健全审计信息资料库，将以往年度审计和审计调查中发现的突出问题以及通过各种渠道收集的信息记录在案，进行分析整理，发现信息背后隐藏的重大问题和深层次矛盾，为立项选择提供依据。
2.注重项目关注问题的实地调查和多方确认。对于拟选择的项目，要针对准备关注的突出问题进行多渠道的信息收集，必要时进行初步实地调查，多方确认问题的存在、确认问题对资金效益、行政效能、工作效果、体制效率等的重要性，以保证项目立项的可行性。
3.注重项目效果的预见性分析。对项目的效果进行分析预测，确认被审计对象在解决影响绩效的突出问题方面具有可改进的空间，审计成果可利用程度高，使选定项目的绩效目标明确。
（二）通过分解问题确定审计的主要内容
项目确定后，结合审前调查情况，按照问题导向模式的基本方法，将审计要回答的总括性问题，自上而下分解为多个层次的子问题，形成“逻辑结构树”。通过不断发展逻辑结构树直至最低层，确定审计组的基本审计任务，确定完成审计工作所需的资源，合理分配审计人员的工作。该逻辑结构树可以帮助审计人员明确审计目标，从杂乱无章的信息中，筛选出有价值的审计证据，并用这些证据搭建出一座通往审计目标的桥梁。
（三）在实施过程中寻找评价标准
问题为导向的绩效审计模式，主要关注问题的确认和分析，一般不需要预定的绩效审计标准，或者仅需要设定初步评价标准。因此，需要在审计实施过程中，通过对审计事项的全面了解和深入分析，寻找到恰当的评价标准。评价标准既可以是既定的法规、制度，也可以是审计组通过各种绩效审计分析方法，如比较分析、因素分析、趋势分析、综合评分等，通过外部专家的使用，整合或设定的全新的评价标准和评价指标。
（四）对问题产生的原因进行综合提炼
问题的原因分析是问题导向型绩效审计的主要内容，但原因分析不能仅仅立足于表面的、直观的现象分析，而是要加强对审计发现问题的分析和归纳提炼，对影响问题存在的内部、外部、主观、客观等方面进行综合、深入的分析，将问题分门别类、由表及里，在特殊原因和主观因素之外，力求反映具有普遍性、前瞻性的问题，尤其是体制、机制和制度性的问题。问题的原因分析可以分为三个层次，具体见下图1。
（五）提出解决问题的多层次建议
问题导向绩效审计模式致力于确认问题的存在，并分析问题的原因，在此基础上提出相关的审计建议。针对原因分析的三个层次，相应的审计建议也可以分为三个层次，当然，这三个层次可以用相互结合而不是截然分离的形式反映在审计报告中。对于问题产生的直接原因，譬如某个单位、某个项目、某项资金管理运用的具体过程中，某一项主观因素导致失误、某一项办法未制定完善或未执行到位，提出个性化解决办法，即一对一的问题解决方式；对于体制、机制、制度因素，向被审计单位、上级主管部门或有关决策部门，提出改进和完善的建议，必要时提交审计分析专报，以引起决策者的重视和积极改进；对于经济社会发展的约束而导致问题存在的，如果短期内难以做到根本性改进，应阐明问题和原因的性质，对经济社会制约因素的演化过程进行必要的分析，为最终改进问题提供一个面向未来的、不断发展的思路框架，并提交有关宏观分析报告给决策部门。
（六）强化审计结果利用
如果将财政财务收支审计比作是“医生”，那么绩效审计则是“保健医生”。发现问题和分析问题仅仅是绩效审计的初步目标，最终目标是发挥审计的建设性和预防性作用，提高相关绩效水平。要提高审计结果利用效果，关键是区分不同对象对审计结果利用的不同需求，开发出多层次的审计成果，推进审计成果的综合利用。针对被审计单位在资金使用、资源配置、资产管理、内部运作等方面存在的问题，及时加强沟通和联系，通过绩效审计分析报告、审计建议、审计整改督察督办等方法直接推进问题的解决；对发现的重要情况，则可以《审计专报》、《审计分析简报》等形式向人大、党政主要领导和分管领导报送专题材料；而对综合性强、需要多个部门共同引起重视并加以整改的事项，则以绩效审计建议书的形式报送所有涉及的部门和单位。此外，另一方面，可以利用不同的信息载体和新闻媒体开展宣传，全方位、多层次转化审计成果，发挥审计的职能作用。
二、案例分析
徐州市审计局早在2007年就开始了绩效审计的探索和实践，并通过审计实践不断总结绩效审计工作经验和教训，探索绩效审计工作规律，通过理论归纳和提升，实现思想先行，迅速推进绩效审计的发展。其中，在绩效审计实践中广泛运用问题导向模式，针对影响绩效的重大问题展开分析，并推进相关问题的解决，已成为该局打开绩效审计局面，提高绩效审计效果的重要经验，土地出让金逾期问题审计、采煤塌陷地综合治理项目审计、市区水源地综合治理情况绩效审计等相继得到人大和党委政府的高度认可、群众的广泛赞许。下面以最富成效的市区土地出让金逾期问题绩效审计为例，说明问题导向绩效审计模式在实践中的运用情况。
（一）立项选择
问题导向绩效审计模式以缺点和问题作为审计的起始点，也就是说，在立项环节，应选择存在明显影响绩效的重大问题的项目。徐州市审计局在近年来对土地出让金的常规审计中已发现，该市土地出让金逾期数额逐年加大，逾期数额过大、逾期时间过长，从而导致了一系列问题：一是严重影响了该市财政资金运转，导致城市建设发展速度与资金紧张矛盾更加突出；二是大量的逾期出让金已影响了该市城市发展的进程，特别是由于开发商拿地后，迟迟不交出让金，导致地块的拆迁延后，随着时间的推移，拆迁成本大幅度增加，直接影响城市建设的发展；三是由于逾期成本低，助长了部分开发商囤积土地的行为，致使市区出让土地闲置数量增加；四是从出让金收益中提取农业开发资金、住房保障资金及部分征地、拆迁补偿资金等不能得到有效保障，影响民生与社会公益事业发展；五是部分开发商商品房已出售，出让金无理由欠交，已严重扰乱公开的土地市场秩序。
基于以上几点，经过周密思考和多次研究，徐州市审计局确定将2009年度市本级出让金审计立项为结合型绩效审计，重点对土地出让金逾期情况展开绩效审计，并将审计目标确定为：深入调查土地出让金逾期的全面情况，在此基础上分析土地出让金逾期的直接及深层原因，以及逾期土地出让金给政府带来的直接及间接损失，并提出针对性的审计建议，以促进完善有关制度建设，减少土地出让金逾期的不利因素，同时促进有关单位研究改进征缴与清欠方式、方法，进一步加大逾期土地出让金的清欠力度，促进提高政府资金使用效益。
（二）审计的主要思路和内容
审计组通过对土地出让金逾期现象的初步分析，结合审前调查了解的情况，确定了该项目的逻辑结构树（见图2）。
（三）审计结果和审计建议
通过审计，主要查明了以下情况：
1.逾期问题的基本情况：2006年以来市区土地出让金逾期比例呈上升趋势，从2004年的不到8%逐步上升到2008年的39.21%；逾期金额不断增加，至2008年年底，共逾期32.67亿元，几乎接近当年市本级一般预算收入总额。
2.逾期类型分析：根据逾期的表面原因，将土地出让金逾期类型分为开发商无理由拖欠、未按合同交地以及规划调整和政策因素等三种。无理由逾期的直接原因是企业强调受经济环境影响，资金困难，临时欠缴；未按合同交地的原因主要有拆迁未完成、合同约定的附属条件未实现等；规划调整和政策因素主要是指地块环境规划出现新的调整及政府政策变化等。
3.逾期原因分析：针对不同的逾期类型，从政府部门、开发商两个方面分析了逾期的深层次原因。前者的具体因素有不切实际地承诺土地出让条件、征收部门内部监控机制不到位、规划调整缺乏沟通等，后者则有客观环境影响、开发商不当追逐逾期带来的超额利润等。
在此基础上，审计组立足于问题的原因分析，客观区分各方的责任，提出了相应的建议：一是建议土地出让金征收部门综合运用经济、行政、司法手段，采取个性化解决方式，加大清缴力度，切实做到“结清老账”；二是建议土地出让金征收部门推进长效管理机制的实施，包括完善出让合同签订、滞纳金管理、责任追究等制度，着力推进净地出让制度的实施，有力促进“新账不欠”；三是建议有关部门完善协调机制，降低规划、拆迁等因素的不利影响；四是建议建立开发商诚信通报制度，加大对开发商的约束。
（四）审计成效
1.引起决策层的高度重视。土地出让金逾期问题在市本级预算执行审计工作报告中予以重点披露，市人大为此形成重要问题审议意见，提请市政府责成相关部门加大清缴力度；市长亲自主持召开市区土地出让金清欠工作会议，要求市各有关部门采取有力措施，确保土地出让金按期足额缴纳。
2.促进了存在问题的有效解决。在审计整改建议推动下，土地出让金清欠效果显著，截至2009年底已催收逾期土地出让金16.18亿元，占累计逾期数额的49.53%；土地出让金征收比率大幅提高，2009年度市区挂牌土地出让金仅逾期1.57亿，创历年出让金收缴最好水平。
3.促进了相关制度的进一步完善。国土部门积极采纳审计建议，建立、健全土地出让金收缴工作的若干规定，规范了土地出让合同签订、出让金征管等程序，加大了保证金的征收力度，建立了内部责任追究、开发商诚信通报等制度。
从以上分析可以看出，问题导向绩效审计模式在土地出让金逾期问题绩效审计中得到了恰当的利用，并取得了显著的成效。
三、问题导向绩效审计模式的实践应用启示
和其他类型的绩效审计模式相比，问题导向绩效审计模式具有什么特点和优势，还存在哪些不足？通过问题导向型绩效审计模式的实践应用，我们的体会是：
（一）问题导向绩效审计模式在结合型绩效审计中的应用前景广阔。所谓结合型绩效审计项目，是指从已立项项目的审计内容中，选取某个或者某些重点事项作为绩效审计工作的切入点（即“结合型”绩效审计项目的结合点），围绕绩效工作目标，从财政财务收支、业务运作、管理活动和体制机制等角度对该事项进行审查、分析和评价。而这个结合点的选择，大多数是在以往的审计中或本次审计中发现的某一个或某一方面影响绩效的突出问题。结合型绩效审计项目的“结合点”特征，决定了问题导向型绩效审计的广泛应用前景。
（二）在绩效审计中，问题导向绩效审计模式对于实现审计目标、提高工作效率具有重要意义：一是有利于审计目标的实现，它帮助审计人员对审计事项的合理性作出判断，辅助审计人员进行职业判断，从而实现审计目标；二是有利于提高审计效率，它帮助审计人员围绕审计立项设定的目标和内容，对审计事项的必要性作出判断，从而明确审计工作内容，有利于突出审计工作重点。
（三）问题导向绩效审计模式可以部分解决绩效审计评价标准匮乏的问题。恰当的评价标准对于一个成功的绩效审计项目来说是否一定必要？如果一个绩效审计项目已经清晰地描述了影响绩效的重要问题，严密地论证了问题产生的各种原因，并提出了操作性很强的审计建议，那么无论它是否有确定的绩效审计评价标准，该项目的绩效审计（分析）报告已能够被绩效审计报告使用者充分理解和使用，并发挥审计的建议性功能。
（四）问题导向绩效审计模式尚无法运用于所有的独立型绩效审计项目。对于一些绩效审计项目而言，问题并不一定通过审前调查就能够轻易找到，同时，一些牵涉范围较广的绩效审计或审计调查项目存在的问题可能众多，或者要评价的是一个总体、全局性的绩效，需要从多方面展开评价，不能简单地从问题入手。但独立性绩效审计中对某项具体内容开展绩效审计评价时，完全可以运用问题分析法，揭露问题、解析原因、提出建议。
（五）问题导向绩效审计模式可能需要更早地启动、更多地使用专家咨询机制。对于专业型较强的绩效审计项目，如果要采用问题导向绩效审计模式，在项目选择、论证阶段就需要充分地征求专家的意见，甚至要求专家对相关问题进行初步的专业分析，为立项明确依据。另外，为深入分析问题产生的原因，提出有针对性的审计建议，都需要更多地发挥专家的作用。
（六）问题导向绩效审计模式对立项选择的要求高，直接关系到审计的成败。问题导向绩效审计模式将审计的重点放在问题的确认和分析，一旦立项选择出现失误，问题有可能难以得到确认，或者问题对绩效的影响是微不足道的，审计的效果将大打折扣。