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1995年英国巴林银行和1997年德国赫斯塔银行的倒闭引起了国际社会的广泛关注，在国际金融界更是产生了强烈反响，各国监管当局由此愈加重视加强对金融机构特别是对外资银行的监管。目前，外资银行在我国已得到了相当大的发展，其数量和业务范围都呈不断扩大的趋势。因此，加强和完善对外资银行的监管，以防范银行经营国际化带来的风险，已成为当前重要的研究课题。
一、外资银行监管的动因分析
外资银行是指所有外国投资的银行金融机构，包括独资银行、合资银行、外国银行的分行和代表处，以及可以从事有关银行业务的财务公司等。外资银行的进入，标志着东道国金融市场与国际金融市场有了更多的联系，对东道国的宏观经济政策、货币政策、资本市场、外汇市场都会带来不同程度的影响。因而，各国都非常重视对本国境内的外资银行的法律监管。具体而言，对外资银行的监管动因和目的主要有如下三点：
（一）维护公平的市场竞争机制
跨国银行为了追逐利润和占有更大的市场份额，在国际金融市场上进行着激烈的竞争。它一方面表现为跨国银行不断进行金融创新，增加新的业务品种，以满足客户多层次、多样化的业务需求，由此吸引更多的客户；另一方面则表现为跨国银行纷纷拓展海外业务，在海外设立分支机构，收购及兼并东道国的金融机构，成为国际金融业中的强手，以形成垄断优势，增强竞争能力。由于银行业在一国国民经济中占据着极其重要的地位，为了维护本国银行业的生存和发展，避免本国银行业受制于外国的金融机构，各国都要对跨国银行在本国的分支机构加强管制，以削弱其竞争优势。
（二）维持国内金融秩序的稳定
跨国银行的发展使世界各地的金融市场被有机地联系起来，国际金融市场成为一个有机的综合体，任何一个子市场的危机或崩溃都有可能影响到与之相联的其他市场。而跨国银行在经营方式、经营手段上不断进行创新，引起银行表外业务空前增长，如世界各大银行经营的贷款承诺、担保、期货、期权等表外业务有了很大增长，由于衍生金融特有的不确定性，已有不少银行遭受了巨额损失，甚至宣告破产，使银行体系潜在的风险加剧，引起国际金融市场的动荡，这必然会波及与之相连的国内金融市场。为了维护本国金融体系的安全与稳定，避免国际金融秩序危机对本国金融市场产生动荡，各国都加强了对外资银行的法律监管。
（三）维护宏观经济政策
银行业的跨国经营活动，如国际借贷、国际投资、外汇交易等，对东道国的宏观经济政策都会产生一定的影响，对东道国货币政策的自主性和有效性产生冲击，限制了东道国当局制定和实施货币政策的自主性。为了实现货币金融政策的目标，各国在实施这些政策时，也相应采取了对银行业跨国经营活动的鼓励与限制政策。如在本国国际收支出现顺差时，往往鼓励本国银行资本外流，限制外国银行资本流入；而出现逆差时，则鼓励外国银行资本流入，限制本国银行资本流出。
二、我国对外资银行监管的现状及存在的问题
（一）监管的法律依据不完备
目前，我国对外资银行进行管理的依据主要是国务院于2001年12月12日颁布的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》（以下简称《外资金融机构管理条例》）、中国人民银行于1997年制定的《外资金融机构中、高级管理人员任职资格暂行规定》及中国人民银行外资司制定的补充规定《外国金融机构驻华代表机构管理办法》、《在华外资银行设立分支机构暂行办法》以及《上海浦东外资金融机构经营人民币业务试点暂行管理办法》等。从形式上看，我国对外资银行的监管立法呈现出内容繁多且较充实的特点，然而通过内在分析则不难发现，我国现行外资银行的监管立法已面临严重的滞后性、不协调性，而且容易滋生新的金融风险。这些法规及规章的立法层次较低，还缺乏一部统一的《外资银行法》对外资银行进行全面管理，而在市场经济和金融业十分发达的欧美国家，基本上都形成了对外资银行全面监管的法律体系，如美国对外资银行监管的法律有1978年的《国际银行法》、1991年的《加强对外资银行监管法案》、1991年的《窄案法》（也称为《1991年联邦存款保险公司改进法》）、1994年的《州际银行法》、1996年全面修改管理外国银行联邦分行和代理机构的现行法规。鉴于此，我国也应及时制定统一的《外资银行法》，以加强对外资银行的有效监管。
（二）监管工作重心不到位
目前，我国在实际监管工作中，有重引进、轻监管，重合规性管理、轻风险性管理的倾向，对外资银行的检查也主要是事后合规性检查，缺少以预防为主的事前、事中风险性监管，不能适应金融监管重点向防范化解金融风险、维护金融体系的整体安全转变的需要。另外，我国对外资银行贷款业务管制的重点放在对借款人的选择和贷款数量方面，没有从产业结构的角度来考虑确定借款人，这是不符合我国经济发展要求的。日本在这方面做得很好。日本对外资银行贷款业务的法律管制主要针对的是单一客户的贷款额和贷款投向的产业结构方面，这样做的好处是既有利于外资银行的安全经营，也有利于本国经济的发展。因此，我们在对外资银行进行监管时，要注意从产业结构方面进行管制，引导外资银行向能源、交通、高新技术、出口创汇等部门提供贷款，这对于更好地发挥外资银行的作用，实现信贷资源的最佳配置是有利的。同时，也有利于我国产业结构的发展。
（三）监管手段不完善
虽然《外资金融机构管理条例》第四章对外资银行作了一系列有关监督管理的规定，但从总体上看，仍然是不完备的。第一，缺乏监管的有效国际合作和同母国监管机关之间的联系，同外资银行母国间的信息交流制度未能有效建立，并表监管的内容尚未规定。第二，监管手段以行政管理为主，缺乏先进的定性与定量分析体系；注重以中国人民银行为主体的外部监管，内部约束如行业自律性监督体系欠缺。第三，对外资银行监督管理的规定过分简单，缺乏可操作性。如《外资金融机构管理条例》笫22条规定：“外资金融机构的存款、贷款利率及手续费率，由外资金融机构按照中国人民银行的有关规定确定。”第31条规定：“外资金融机构应当按照规定计提呆账（坏账）准备金。”这些规定需要一些补充规定，但目前却没有一套全国统一的配套法规，结果造成各地对外资银行监管标准不一。第四，对外资银行的定期稽查与评价制度尚不完善，有关外资银行的接管、清算、破产的规定相当薄弱，对于当外资银行出现清偿能力危机时，能否由我国央行进行接管，若可以进行接管，需注意哪些问题，能否对其适用央行的再贷款制度等都是一个悬而未决的问题。
（四）外资银行享受过高或过低的国民待遇
外资银行在我国享受的待遇是两方面的，一方面，我国对外资银行在市场准入和某些业务以及经营网点进行限制，没有给予完全的国民待遇，被外方指责为歧视政策。另一方面，外资银行又在税收、外汇业务上享有很多优惠政策。在税收负担上，外资银行畸轻，而中资银行则较重。在外汇存贷款利率、业务收费费率、外汇资金的融通等方面，外资银行普遍享有比中资银行较多的自主权，使得其在金融服务上具有价格优势。另外，外资银行可以进行外汇投资业务，而中资银行由于受分业经营的限制，投资业务也受到很多限制，这使得中资银行在与外资银行的竞争中处于不利地位。
三、完善我国外资银行监管体制的构想
（一）制定《外资银行法》
1.在立法模式上，应采取内外统一的立法模式，实现内外资金融机构国民待遇
在目前的立法实践中，外资金融机构比中资金融机构享有过高的待遇。如《外资金融机构管理条例》第5条规定，独资银行、合资银行的注册资本最低限额为3亿元人民币等值的自由兑换货币，而《商业银行法》第13条规定，设立商业银行的注册资本最低限额10元亿人民币，显然比外资银行机构要求的资本金高出很多。
除了注册资本的要求不一致外，外资银行还在很多领域享有“超国民待遇”，如关于人民币同业拆借期限，中资银行控制在4个月以内，而外资银行却允许在1年以上。在外汇利率的制定上，中资银行需遵循中国人民银行外汇汇率管理规定，利率定价方式不灵活，而外资银行却不受人民银行利率管理规定的限制，可以根据客户风险水平的高低进行大幅度的浮动。
不同的待遇使我国商业银行在扩大经营规模、改进服务设施、开展业务创新、提高竞争力等方面，处于非常不利的地位。因此，在制定《外资银行法》时，应以国民待遇为基准，实行“内外统一”的立法模式。
2.加强对外资银行市场准入的审慎监管，控制外资银行的进入速度
按照中美双边协议，外资金融机构的市场准入要经过我国金融监管机关的严格审批，发放经营许可证的标准是坚持审慎原则，因此，在制定《外资银行法》时，应明确规定市场准入的条件，包括资本数量和结构、管理者素质和水平、业务范围、经营前景、市场需求和竞争状况等。在审批时，坚持选择资本雄厚、信誉卓著、在世界上影响较大，其母国金融监管制度比较完善的银行。同时，还应针对外资银行不同的进入形式，设定不同的审批条件，允许设立外资银行参股的合资银行，但在法律上应明确外资参股的最高限额，对外国银行在我国设立分行的条件，要坚持高标准。由于分行的业务被列在其总行的资产负债表中，受东道国金融管理机构的监督最小，难以有效控制，因而对其要求比对其他形式外资金融机构的审批更加严格。
3.加强对外资银行的风险监管
长期以来，我国对外资银行的监管是重引进、轻管理，重合规性监管、轻风险性监管。这种“重合规性监管、轻风险性监管”的传统方式，已无法适应当前金融市场的发展。目前，世界上相当多的国家在对外资银行监管的法规中都补充了风险监管的内容，改进了风险监管的手段。巴塞尔委员会也于1996年公布了《测定市场风险的巴塞尔补充协议》，该补充协议对市场风险作了明确界定，对外资银行的监管给予了充分重视，特别是引入了“风险额”作为银行使用内部模型计算市场风险的直接工具，进一步促进了国际金融风险管理技术发展。因此，我们在制定《外资银行法》时，也应将风险监管的内容加以规定。
4.加强外资银行市场退出监管
市场退出监管是金融监管中非常重要的一环。因为外资银行的歇业或解散，对银行本身以及有关客户乃至国际社会都会产生严重影响，因而有必要对其进行严格的法律管制。由于我国目前对这一问题的规定相当不完善，存款保险制度和最后贷款人制度还属立法上的空白，因而我们在立法时要借鉴其他国家的立法经验，对这一问题加以完善。其一，应明确规定外资银行的歇业标准，外资银行一旦达到歇业标准就必须退出市场。其二，应具体规定外资银行的接管、解散、撤销、破产程序，要明确外资银行总行应对其分行在中国境内的全部债务承担责任。其三，应明确规定最后贷款人制度和存款保险制度。
（二）加强与母国监管当局的合作
随着外资银行在我国的迅速发展及我国金融国际化的不断加强，跨国银行之间资本流量大，互相依赖性强，其经营风险早已越出国界，成为国际性的风险，单靠东道国或母国对其分别进行监管，难度很大，容易留下监管漏洞。因此，越来越多的国家已充分认识到加强各国监管当局之间互相联系与合作的必要性和紧迫性，并已开始采取积极措施来加强联系和合作。因而，我国在对外资银行进行监管时也应加强与外资银行母国监管当局的合作。在市场准入上，在我国设立外资银行必须要求以该银行在母国受到全面、有效的监管为条件，要求外资银行母国有一套完善的金融监管体制，否则可以拒绝该银行进入我国金融市场。在信息交流上，应与外资银行母国建立信息交流制度。因为，如果没有母国的合作参与，东道国的管理很可能归于无效。在外资银行危机处理上，也要与外资银行母国进行合作，以便在外资银行发生经营困难时能及时拯救有问题的外资银行，避免引发金融动荡。
（三）加强银行业的自律管理
任何监管机制都离不开他律机制与自律机制，银行业的自律管理可以成为与中央银行监管并行不悖的监管手段，它不但可以减轻中央银行的监管压力，弥补中央银行监管的不足，而且可以对银行业的稳定发挥积极作用。目前，我国外资银行的自律作用还没有很好发挥出来，缺少外资银行的同业公会，因此我们应准许外资银行设立同业公会。同业公会作为行业自律组织，其法律地位应是独立的，它应有稳定的组织机构，其组织和活动应符合法律法规的规定以及公会的章程，并且应受中央银行的指导和管理。所有外资银行都可以成为同业公会的会员，同业公会有权督促会员银行遵守法律法规，有权协调务会员银行的经营活动，有权制定内部管理制度、同业竞争规则，并有权检查会员银行的经营情况。
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