全国推进农村综合改革为新农村建设提供体制保障，本文主要内容关键词为：新农村论文,体制论文,农村论文,全国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从党的十一届三中全会开始，我国农村改革已经走过30年的历程，取得了举世瞩目的巨大成就，纵观农村改革30年的工作实践，主要是迈出了三大步。第一步是实行以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革，主要特点是按照建立社会主义市场经济体制的改革方向，再造农村市场经济的微观基础，使农户成为独立的市场主体。这步改革之所以取得巨大成功，关键是保障了农民的民主权利，解放和发展了农村生产力。坚持农村基本经营制度，切实保障农民的合法权益，对于农村改革发展和稳定至关重要，必须坚定不移。第二步是实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革。这步改革不仅减轻了农民负担，调动了农民生产积极性，而且改善了农村基层干部同农民群众的关系。农村税费改革取得了重大成果，但巩固改革成果的任务仍然十分繁重。第三步是实行以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革。推进这步改革，完善农村经济体制、政治体制和社会管理体制，将使农村上层建筑更加适应生产力发展的需要。但改革刚刚开始，还有很长的路要走。这三步改革之间有着内在的联系。第一步建立农村基本经济制度，保障农民生产经营自主权；第二步统筹城乡发展，调整国民收入分配关系；第三步推进综合改革，解决农村上层建筑与经济基础不相适应的某些深层次问题。三步改革贯穿一条红线，就是保障农民的物质利益，维护农民的民主权利，解放和发展生产力。
一、充分认识推进农村综合改革的重大意义
（一）推进农村综合改革，促进城乡统筹发展的重要保障。
建设社会主义新农村是我国现代化建设中的重大历史任务。新农村建设内容丰富、寓意深刻，“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”二十个字，包含了农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和农村基层组织建设等各个方面。当前，我市在新农村建设中遇到了许多问题，如农村经济发展速度不快，农民增收难度很大；农村基础设施比较落后，人居环境比较差；社会事业发展滞后，农村九年义务教育水平比较低，等等。这些问题，既有经济上的，也有社会发展上的，但都跟体制机制密切相关。解决这些问题，打破城乡二元结构，实现统筹发展，从某种意义上说，关键在改革，动力在改革，出路也在改革。农村综合改革涉及农村行政管理体制、财政体制等重大体制机制变革，其内容涵盖了农村经济基础和上层建筑许多方面。推进农村综合改革，既是新农村建设的重要抓手，又是新农村建设的重要保障。
（二）推进农村综合改革，是巩固党的执政基础的重要保障。
乡镇一级处于最基层，是社会主义新农村建设的组织者和实施者。应该说，我市各地的乡镇党委、政府和广大的乡镇干部为农村的改革发展稳定作出了积极的贡献。但是，现在乡镇一级也存在许多不容忽视的问题，如乡镇职能转变缓慢，难以适应新农村建设的需要；权责不清，存在“看得见”、“管不着”的弊端；乡镇财政供养人员偏多，不少乡镇财政拮据，债务负担沉重。“基础不稳、地动山摇”，如果这些问题解决不好，将直接影响到乡镇一级的战斗力和凝聚力。所以要加快推行农村综合改革，加强乡镇政权建设，促进乡镇政府职能到位，巩固党在农村的执政基础。
（三）推进农村综合改革，是维护农村和谐稳定的重要保障。
当前，我市正处在发展的关键时刻，既面临难得的发展机遇期，也面临复杂的矛盾多发期。从总体上说，我们最薄弱的环节还是农村，社会稳定最多的隐患也在农村。比如，虽然通过税费改革，减轻了农民负担，但目前引起农民负担反弹的各种因素依然存在，这也是引发干部关系紧张的一个重要原因。又比如，现在乡村负债现象比较多，债务成因复杂，化解难度大，也是影响农村稳定的一个重大隐患。再比如，随着行政许可法的实施，以及广大农民法制意识和维权意识的提高，如果农村工作仍然是靠简单的行政命令，就很容易引发社会矛盾。因此，必须加快推进农村综合改革，化解农村一系列深层次的矛盾，保证农村经济社会的稳定发展。
二、全面把握农村综合改革的主要任务
“十一五”时期是完善社会主义市场经济体制的关键时期，也是加快推进农村改革的重要时期。农村综合改革的目标是：以科学发展观为指导，围绕社会主义新农村建设，着力推进农村公共服务体制机制创新，加快建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，努力化解影响农村稳定发展的深层次矛盾，促进农村经济社会全面协调发展。为此，重点要深化乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革，逐步化解乡村债务，建立村级组织运转保障机制，概括起来就是“三改革、一化解、一建立”。
（一）以转变政府职能为重点，推进乡镇机构改革。深化乡镇机构改革是农村综合改革的重中之重，能不能巩固党的执政基础，关键取决于这一步。
一要转变乡镇政府职能。考虑乡镇政府职能的问题，要从农村工作的现实状况出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政体制的要求出发。重点强化三个方面的职能：一是为农村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系。二是为农民提供更多的公共服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展。三是为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保护农村社会稳定。
二要理顺乡镇机构的职权关系。现在行政执法工作普遍存在一个问题，就是部门权力上收、责任下放，乡镇政府缺乏行政执法职权却要承担行政管理责任。而执法部门把大量的人员放在机关，基层力量不足，造成“头重脚轻、耳目不灵”。乡镇机构改革要着力解决普遍存在的“看得见，管不着”、“有责任，无权力”等问题。要按照“管理重心逐步下移”的原则，对直接面对基层百姓、上级部门看不见、管不了的事项，原则上都要下放给乡镇。要通过改革，以适当的方式赋予乡镇政府行使综合治理、安全生产、市场监管、环境保护、村庄规划和建设、公共卫生、食品安全、人口计生、劳动与社会保障、水政水务、土地管理等领域的监督管理职能，以及部分必要的行政执法权，切实解决乡镇工作中权责不一致的问题。当然，各地具体情况不同，乡镇之间差异很大，具体委托授权要因地制宜、依法依规进行，坚持成熟一项实施一项。行政执法权下放到什么程度，根据实际情况确定，但必须明确乡镇对上述工作的政策法规宣传、日常监管、情况报告等方面的职责，确保“事事有人管”。
三要合理配置乡镇机构。关键是要有利于工作，有利于转变职能，有利于为群众办事，搞好乡镇机构设置。具体设置几个内设机构，要结合各乡镇规模和经济实力以及现实工作的要求科学确定，切实做到职能分清、责任落实。乡镇事业单位的设置要按照“管理性职能收归政府，公益性职能进一步强化，经营性职能推向市场”的思路，完善农村社会化服务体系和运行方式。
四要激发乡镇干部活力。乡镇干部作为稳固农村政权的骨干，直接担负着团结群众、教育群众、组织群众和发展农村、建设农村、稳定农村的重任。乡镇干部的战斗力、凝聚力如何，直接影响到民心的向背、事业的兴衰。要通过建立和完善农村基层干部的选拔任用、教育培训、考核评价、保障激励和监督管理等工作机制，增强乡镇干部的工作动力，改进领导方式和工作方法，不断提高为农服务和依法行政的能力。
（二）以落实教育经费保障机制为重点，推进农村教育管理体制改革。抓教育是农村发展、农民致富的治本之策，是新农村建设的关键。尽管我市这几年农村教育有了较快发展，但相对滞后的局面没有根本改变。必须进一步深化改革，促进城乡教育均衡发展。
一要完善“以县为主”的管理体制，落实县级政府为主的投入和管理责任。要将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，落实经费保障机制，确保新增教育经费主要用于农村。进一步完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制。
二要加大教育资源统筹力度，有序推进农村教育布局调整。按照“高中阶段学校向县城集中，初中向中心镇集中，中心小学向乡镇所在地集中”的原则，进一步完善农村中小学布局。学校布局调整要统筹兼顾，一方面要考虑到教学水平的提高，教育资源的优化，同时也要考虑学生方便就学。加强政策引导，鼓励教师向农村学校流动。发展远程教育，努力扩大优质教育资源的覆盖面。通过系列措施，使有限的教育资源得到合理、充分、有效利用。
三要扎实推进农村教育省“四项工程”和市“六项工程”。扎实做好农村中小学家庭经济困难学生资助扩面、免费提供爱心营养餐、食宿改造、教师素质提升以及办学条件提升、教育资源共享、教育结对扶贫等工作。
四要大力发展农村职业技术教育。整合政府、学校、企业等社会各界的教育资源和力量，建立基础教育、职业教育、技能教育三位一体的农村大教育体系。大力加强对农民的培训，使农民的思想观念、知识水平、职业技能等得到全面提升。对于那些已经失去上学读书、接受国民文化教育机会的农民子弟，更应该通过各种形式的培训，提高他们的素质和就业创业的能力。
（三）以增强基层财政保障能力为重点，推进县乡财政管理体制改革。县对乡镇财政管理体制问题，从表面上看是政府层级之间的财力分配问题，但从更深层面看，是市场经济条件下政府公共资源和公共产品的配置问题，事关构建城乡基本均等的公共服务体系的大事。如何科学合理地配置公共资源，要按照公共财政的要求，从事权和财权相对应的原则出发，根据新的乡镇职能定位，完善县乡财政体制。
一要理顺乡镇财政管理体制。综合考虑乡镇经济发展水平、产业结构、税源基础、财政收支规模等因素，划分乡镇类型，区别对待，分类指导。对由各乡镇改为街道办事处的，原则上作为派出机构，实行部门预算管理；对经济发达、财政收入规模较大，或具有集聚辐射作用的中心镇，要进一步完善县对乡镇的财政管理体制，赋予相应的责权利；对欠发达乡镇或财政收支规模较小的乡镇，要进行乡镇财政管理方式改革，推行“乡财乡用县管”的财政管理方式。
二要规范财政转移支付制度。通过增加分成、结余留用等激励措施，鼓励乡镇培植财源，做大财政蛋糕，进一步提高依法理财、科学理财的能力。加大对农村基层乡镇特别是要增加对困难乡镇的财政转移支付，保证乡镇必需的公共支出和必要的正常运转经费，不断增强乡镇为民办事的实力。
三要明确乡镇财政收支范围。过去，受传统体制的影响，乡镇政府行为存在大包大揽、短期行为、超前消费、举债搞建设等问题，乡镇政府事实上扮演了一个“无所不在，无所不能”的角色。为此，要合理划分乡镇财政收支范围，做到量入为出，量力而行，把有限的财政资金用在刀刃上。同时规范乡镇财政的支出项目和支出范围，大力压缩非生产性支出。
（四）以建立乡镇债务管理长效机制为重点，全面化解乡村债务。乡村债务是长期积累形成的，成因复杂，化解难度大，“冰冻三尺，非一日之寒”。这个问题已经成为影响农村经济发展和社会稳定的难点问题。必须树立科学的发展观和正确的政绩观，解决好思想认识问题，一是再也不能干越俎代庖的事，坚决防止旧债未了添新债；二是新官必须理旧债，这是政府信用问题、形象问题。在工作中，要着重抓好三件事，加强乡村债务管理，坚决制止新债，逐步化解旧债。
一要认真核查，摸清底数。要对乡村债权债务情况开展全面细致的核查摸底工作，在分清性质的基础上，制定相关政策，落实偿债责任和偿还计划。各级政府都要制定控制和化解乡村债务的具体政策措施。
二要逐步化解乡村债务。按照“分级分类承担、责权利和借用还相统一”的原则，明确责任，先易后难，依法依规，分类处理。各乡镇政府作为责任主体，应努力通过增收节支、盘活现有闲置资产等手段努力化解债务。也可安排一定的财政资金，通过“以奖代补”等方式，专项用于乡镇债务化解。村级债务以历史原因形成的居多，各级政府也要给予必要的支持，帮助乡村逐年化解。要通过健全村级债务动态监控机制、村级财务管理制度和新增债务责任追究制，建立化解村级债务的长效机制。
三要坚决制止发生新的债务。为从源头上控制乡镇债务，今后乡镇建设项目必须报上级政府审批，凡未经上级财政部门出具明确意见的项目，有关审批主管部门不得批准。同时，要对项目实施情况进行动态监控，强化审计监督。今后乡镇政府原则上不得举债搞建设，不得为经济活动提供担保。在新农村建设中，要坚持量力而行、尽力而为，规划先行、项目配套，先修后建、先易后难的原则。今后，各部门安排的涉及村级基础设施建设和农业生产开发项目，必须足额安排资金，不得留有缺口，一般不得要求村级组织安排项目配套资金。
（五）以完善村民自治为重点，健全村级组织运行保障机制。确保村级组织正常运转和农村公益事业不断发展，需要依靠多方面的力量，调动多方面的积极因素，建立起一个保障机制。
一是壮大村级集体经济，增强“自我造血”功能。确保村级组织正常运转，政府不可能大包大揽，关键还是要依靠壮大村级集体经济自身的实力，这是根本所在。要广辟门路，通过农业产业化经营、留用地开发、标准厂房建设等方式，千方百计壮大村级集体经济。在确保资金安全的前提下，要积极为村级集体资产和闲置资金开辟长期稳定的增收渠道，有条件的地方要稳步推进村级股份合作制改革。
二是充分调动和发挥农民的积极性。要健全村党组织领导下的村民自治机制，进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正拥有知情权、参与权、管理权、监督权。当前，特别要用好村内“一事一议”这一民主的筹资筹劳办法，在农民自愿、民主协商的前提下，鼓励农民自力更生，办好、管好自己受益的公益事业。
三是加大财政对困难村的扶助力度。各级政府要建立财政专项补助制度，保障村级组织正常运转的必要开支。特别是要加大对村集体经济年收入低于1万元的薄弱村补助力度，帮助薄弱村提高资金使用效益。
农村综合改革不仅涉及经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域的改革，是一次重大的制度创新和社会变革。农村综合改革需要解决好基层政府职能转变、机构精简、富余人员出路等问题；需要调整国民收入分配格局和城乡利益关系，促进公共资源在城乡之间合理配置；需要农村干部转变旧的工作方式，处理好与农民群众的关系，善于在发展市场经济和民主政治的条件下与农民打交道。这些问题涉及面广，政策性强，需要做深入细致的工作。我市农村情况千差万别，经济发展水平不同，面临的矛盾和问题很多，改革必须从实际出发，分类指导，逐步推进，把这件事关全局和长远的大事抓紧抓好。
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