NGO及其在扶贫开发中的作用，本文主要内容关键词为：扶贫开发论文,作用论文,NGO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中国，贫困问题像一个幽灵，多少年来一直徘徊在经济发展的背后。在进入新世纪的时候，在发动西部大开发的国家战略的同时，不能不继续将扶贫作为这一战略的基本目标之一。要实现扶贫的目标，除了需要各级政府的有关部门和各种形式的企业发挥其作用以外，还需要发挥各种形式的民间组织即NGO的作用。中国和世界各国的实践都表明：NGO是扶贫开发的一支不可忽视的重要力量。
一、NGO是国际社会反贫困的中坚力量
NGO最早出现在19世纪中叶。在相当长的一个时期里，NGO的主要活动领域都与贫困问题有关。一些国际著名的NGO组织，如国际红十字会(LRCS)、行动援助(Action Aid)、乐施会(OXFAM)、关怀国际(CARE international)、世界宣明会(World Vision)、救助儿童会(Save the Children)、无国界医生组织(Medicines Sans Frontiers)等等，都是国际社会反贫困领域重要的生力军。NGO在国际社会开展的反贫困活动，主要包括三个大的方面：
1.在以发展中国家为中心的贫困地区开展一系列扶贫开发项目
这是国际NGO（注：国际NGO，指在联合国经社理事会登记注册的、主要在国际范围内开展活动的NGO。）和发达国家NGO（注：发达国家NGO，指总部设在发达国家的NGO。）开展反贫困活动最主要的一个方面。世界最大的NGO——行动援助(Action Aid)1998年度总开支67.800万美元，其中有42000万美元用于各种形式的项目援助，占62%。（注：Action Aid 数据来源：http://www.actionaid.org/about us/accounts.html.） 另一个世界著名的NGO——关怀国际(CARE International)1998年度总开支33900万美元，其中有30850万美元用于各种形式的项目援助，占91%。（注：CARE International 数据来源：http://www/care.org/publications/annualreport98/care usa highlights.html.）从关怀国际的项目对象来看，1998年各种类型的项目覆盖了非洲、亚洲、欧洲、拉丁美洲和加勒比海地区的51个国家，共3530万人。在中国，有许多国际NGO很早就开始开展各种形式的扶贫开发活动。世界宣明会是一个发端于战乱中的中国的国际基督教救援及发展组织，目前，它在华开展的项目涉及紧急救援、社区发展、社会福利等许多方面，1998年度其项目总经费为3500万元人民币。香港乐施会1993年开始在中国开展项目，1998年，它在中国的项目总开支为2300万元人民币。救助儿童会从1995年开始在昆明设立办事处，年度项目经费目前达1200万元人民币。在四川，美国国际小母牛项目组织(Heifer Project International)从1984年开展援助项目，目前其年度预算为438万元人民币；四川农村发展组织(Development Organization of Rural Sichuan)1996年由英国人创建，目前其累计项目总额达89.2万元人民币。（注：上述国际NGO和境外NGO的有关数据均引自：中国发展简报（香港）1999年3月号。）除此以外，还有许多国际和境外的NGO在中国的贫困地区开展着一系列有关扶贫开发的援助项目。他们的工作对于缓解中国严重的贫困问题，起到了不可低估的作用。作为一名中国学者，我想借这个机会对所有在华开展扶贫开发活动的国际NGO和境外NGO，以及他们所有的工作人员，表示由衷的敬意！
2.向处在贫困状态的发展中国家提供各种直接援助
其中包括提供给发展中国家政府以及直接提供给发展中国家贫困人口的各种资金、物资等援助。在从第二次世界大战结束到70年代末的30多年里，直接援助一直是国际反贫困活动的主要形式，特别是发达国家政府实施所谓“国际援助”的主要形式，也是发达国家NGO和国际NGO开展反贫困活动的一个重要方面。但是，从80年代以来，随着国际范围内NGO的迅速发展，这种形式逐渐被各种形式的扶贫开发项目所取代。尽管如此，从国际范围内来看，直接援助仍然是发达国家NGO和国际NGO开展反贫困活动的一个重要方面。例如，在行动援助1998年的总开支中，有12880万美元用于直接援助，占其总经费的比重为19%。
3.支持发展中国家的当地NGO的能力建设
包括提供资金，开展各种形式的培训、信息交流和技术指导等，主要用于支持发展中国家当地NGO的能力建设。能力建设问题是90年代以来越来越引起人们关注的问题。发达国家NGO和国际NGO在实践中注意到：发展中国家当地NGO的能力如何，直接关系到他们项目的成败。通过支持当地NGO能力建设，培养当地NGO独立自主地管理、运作、开发和可持续地发展项目，往往能够起到事半功倍的效果，而且能够更好地起到动员民众参与的作用。因此，他们越来越重视这方面的投资。在行动援助1998年的总开支中，有11530万美元用于支持NGO组织的活动，占其总开支的17%。在关怀国际1998年的总开支中，有3050万美元用于支持NGO或其他活动，占9%。
从上述三个方面来看，在国际社会，面对贫困这一全球性的课题，NGO发挥着不可低估的作用。正是因为NGO的积极介入，特别是他们所开展的一系列卓有成效的扶贫开发项目，使得发展中国家的贫困人口逐步减少，贫困问题在相当程度上得到了缓解。
二、中国NGO在扶贫开发方面开展的主要活动
在中国，除了前面提到的许多国际NGO和境外NGO在开展有关扶贫开发的项目以外，中国自己的NGO也从很早就开始积极地投入反贫困的活动中。在包括四川、贵州、云南、西藏、广西等西南各省区和新疆、甘肃、陕西、宁夏等西北各省区在内的西部地区，在包括福建、湖南、湖北、江西、山东、河北等东部地区的贫困地区，也包括许多所谓“老少边穷”的贫困地区，许多的中国NGO在不懈地开展着各种形式的项目和活动，出现了许多可歌可泣的动人故事。人们熟知的“希望工程”、“幸福工程”、“烛光工程”等，都是由中国的NGO所发动和组织并得到全社会和国际社会关注与大力支持的扶贫开发项目。
概括起来，中国的NGO所开展的有关扶贫开发或扶贫开发的活动主要涉及以下9个方面：
1.生存扶贫
贫困首先表现为生存危机，即基本的生活与生产需要得不到满足。因此，扶贫开发首先要从满足基本需要出发，通过生存扶贫为贫困人口提供基本的生活与生产条件。中国扶贫基金会所开展的“贫困农户自立工程”是中国NGO开展生存扶贫有代表性的一个综合项目。
贫困农户自立工程包括“饮水”、“搬石造地”和“住房改造”三大项目。
饮水项目主要是资助西北干旱地区的贫困农户建造家庭用小型贮水设施，通过贮水设施收集雨水、贮存雨水，解决缺水问题。资助资金主要用于购买水泥、胶管、手压水泵等材料和设备，平均每户资助1500元左右，贫困农户自己投入劳动，进行建设。从80年代后期以来，中国扶贫基金会在甘肃省通渭县、陕西省榆林市实施饮水项目，由基金会资助、当地政府配套及群众自筹，共计投资507.5万元，建水窖1890眼，水泵23处，解决了2018户，8871人及4098头大牲畜的饮水困难。
搬石造地项目主要是资助西南石山区（喀斯特地貌）的贫困农户，通过工程方式，解决缺土问题，发展生产。资助资金主要用于购买炸药、钢钎等生产工具，平均资助每户800元左右，贫困农户自己投入劳动，建造一亩基本农田，解决两口人的吃饭问题。中国扶贫基金会在贵州省关岭县实施的搬石造地项目中，基金会无偿投入223万元，当地政府配套及群众自筹1306,78万元，总计投资1529.78万元，完成造地面积22315.9亩，新增土地2959.4亩，受益农户7217户，33554人。
住房改造项目主要是资助四川大凉山彝族贫困农户改变人畜混居的状况。依照经济、实用、保暖、卫生的原则，改善住房条件，将人畜分开居住。四川省凉山彝族住房改造项目工程总投资1492.9万元，其中中国扶贫基金会投资215万元，共完成3181户住房改造，使13193人改变了人畜混居的状态。
2.技术扶贫
要改变贫困面貌，不仅需要解决生存问题，还要解决发展问题。许多NGO在开展扶贫活动中重视提高农村劳动力技能的实用技术培训，帮助贫困人口从本质上脱贫，防止返贫。10多年来，中国扶贫基金会通过推广优良品种的农畜产品，长期不懈地开展各种实用技术推广项目，帮助贫困地区的人们走上自立自强的富裕之路。他们开展的主要项目包括：引进和普及推广优质种畜，使之成为“短、平、快”的扶贫富民工程；在全国300多个县推广“龙氏养猪法”，举办常年研修班；在全国28个省市的296个县培训、推广和应用菌草技术，并常年开设菌草技术的理论培训和操作培训。
在技术扶贫方面值得一提的是另一个NGO——农家女百事通杂志社创设的“农家女实用技能培训学校”，1999年4月22日正式成立。它的办学宗旨是通过半个月或几个月的短期集中培训，使农村妇女掌握一两项种植、养殖等农用技术和缝纫、美容美发、电脑操作等职业技能。同时，通过公共课目的培训，使农村妇女个人综合素质得到提升，为她们充分参与社会发展创造条件。首期开班以来，该校目前已举办了16期短期培训，培训学员数量达467名。另外，学校还开办农村基层妇女干部短期培训班、社区服务班等；除在北京举办短期培训以外，还实行开门办学的方式，即“知识送下乡”活动，有200余名妇女接受培训。
3.教育扶贫
贫困的根源在于愚昧，所以教育是治国之本，更是扶贫之本。在教育扶贫方面，中国NGO开展了一系列卓有成效的活动。中国青少年发展基金会从1989年成立以来，大力推动以救助贫困地区失学儿童为宗旨的“希望工程”。10年来，中国青基会实施的希望工程从海内外募集了17.8亿元人民币资金，救助了220.9万居住在中国贫困地区的贫困家庭的孩子；在贫困地区修建了7549所希望小学，还为贫困地区培训了大批乡村教师。希望工程的实施激发了整个社会对贫困地区基础教育的关切，推动了贫困地区教育事业的发展，同时，维护了贫困农户的后代受教育的权利。
此外，农家女百事通杂志社开展的“农村妇女扫盲项目”；中国扶贫基金会在西南和西北各省区援建的大批以扶贫为宗旨的中小学，以及近年来他们尝试实施的乡村中小学教育改革扶贫项目等等，都是在教育领域开展扶贫活动的NGO所创造的积极而有效的模式。
4.幸福工程
幸福工程的全称是“幸福工程——救助贫困母亲行动”，它是由中国人口福利基金会在全国范围内开展的一项综合性的大规模扶贫活动。其宗旨是在通过向海内外募集资金，救助贫困母亲。主要任务是为贫困母亲治穷、治愚、治病。采取的主要扶贫模式是“小额资助，直接到人，流动运作，劳动脱贫”。该项活动1995年开始启动，截止到1999年12月，范围已达全国27个省、市、自治区，共设幸福工程救助项目点337个。其中，国家级项目点77个，省级260个。共募集资金4524万元，加上配套资金和参与资金5375万元，可用于救助贫困母亲的资金达9899万元。每个项目点资助10～12万元，当地配套资金不少于10万元。全国各项目点已累计救助贫困母亲6.5万人（户），直接受惠人数达30万人左右。与此同时，全国组委会还向各项目点免费提供了价值271万元的治疗妇科病的药品及医疗器材，为近6万名贫困母亲作了健康检查，治疗妇科病36000多人次。为贫困母亲举办各类培训班1000多期，培训贫困母亲达6万多人次，图1反映了幸福工程实施5年来救助贫困人口规模的变化。
图1 幸福工程的救助规模
5.人口扶贫
人口问题是中国贫困问题的一大根源。要在中国实现扶贫开发，必须首先通过人口扶贫，实现人口的有计划增长。改革开放以后成立的第一家中国NGO——中国计划生育协会，在这方面开展了大量的活动，发挥了积极有效的作用。1980年5月成立的中国计划生育协会是一个拥有100余万个基层组织、8000多万会员的规模巨大的社团组织。20年来，该组织开展的主要项目包括：妇女发展、计划生育和妇幼保健“三结合”项目；生殖健康项目；计划生育保险项目；计划生育政策的民主参与和民主监督项目；控制寄生虫、妇幼保健和计划生育相结合项目；改进农村基层计划生育服务质量试点项目；推动计划生育的宣传教育服务项目等等。同时，该协会全面配合中国人口福利基金会开展了幸福工程。此外，全国各地各级协会还从各自的条件与战略出发，开展了多种形式、数量众多的项目，涵盖了城市、农村的各个地区以及包括生产、生活和生育在内的广泛领域。
6.合作扶贫
面对贫困问题，通过开展国际和国内多层次、多领域的合作，动员和有效地组织各种资源进行合作扶贫，是中国国际民间组织促进会开展扶贫活动的一大特色。1993年正式成立的中国国际民间组织促进会是一家类似于"Support Center"的社团组织，一方面积极发展与国际上从事发展和经济技术交流的NGO以及国际多边和双边组织建立良好的合作关系；另一方面通过团体会员的形式，积极发展和培育基层的NGO组织，逐步建立起了一个遍及全国的会员组织网络体系。在前一方面，该组织已同120多个海外NGO和国际组织建立了合作关系，其中已有19个国家或地区的56个组织通过该组织向我国提供累计2.4亿元人民币的资金援助；在后一方面，该组织已初步建立一个包括分布在全国20个省市自治区的56个团体会员在内的基层团体会员组织网络，形成了一个全国性的合作扶贫网络体系。截至目前为止，该组织先后开展了251个项目，遍及20个省、市、自治区的74个贫困县。涉及的主要领域包括：农业生产，基本生活需求（人畜饮水等），创收活动（水产、手工制作及畜牧养殖），综合社区发展、医疗卫生、扶助贫困，环境资源保护，基础和职业教育，机构能力建设，实用技术培训，紧急救灾及灾后重建，妇女参与发展项目（技术培训和妇女地位提高），以及与发展中国家之间的合作，等等。这些项目的实施为我国贫困地区经济发展和社会进步，为贫困人口的脱贫致富做出了积极贡献。
7.文化扶贫
通过在贫困地区开展各种形式的文化普及活动和组织大型文艺活动等，将信息、技术、知识以及相应的资金引导到贫困地区，努力改善贫困地区的文化、社会氛围，促进贫困人口的自强自立，是中国NGO开展扶贫活动的一个重要方面。这方面的主要活动包括：
第一，和广播、电视、报纸等媒体合作，利用媒体的力量开展扶贫活动。包括介绍贫困地区名优土特产品，可供开发利用的资源以及招商引资的条件和需求；介绍经济发达地区有意向贫困地区投资的企业和科研单位情况等，在贫困地区与经济发达地区之间架起一座共同致富的信息金桥。
第二，举行扶贫义演活动。通过文艺演出方式，宣传群众，动员群众，发扬中华民族扶贫济困的传统美德，为贫困地区的发展出一份力。
第三，组织文化下乡活动。进行扶贫采访、调查研究，开辟专栏，以系列报道、图片等多种体裁，多角度、全方位地反映贫困地区干部群众与贫困作斗争的精神面貌和成功经验。
第四，开展扶贫状元评选活动。通过评选“扶贫状元”，鼓励在扶贫开发工作中做出贡献的个人，推动全社会参与、支持扶贫工作。
8.实物扶贫
NGO在向贫困地区直接进行物资捐赠方面，也发挥了重要的作用。例如，中国扶贫基金会1999年捐赠物资价值约1640万元，主要包括：妇幼健康促进委员会向水毁严重地区捐赠价值10多万元的医疗设备、捐赠给河南嵩县的“东芝”B超机，等等。
爱德基金会成立于1985年，是一家由中国基督徒发起和创设的民间公益组织。10多年来，本着“服务社会、造福人群”的宗旨，面向中国的广大贫困地区开展了一系列卓有成效的农村发展项目。到1999年，已为贫困地区损资兴建的饮水项目达461个，灌溉站71座，坡改梯29000亩，种植林木23万余亩，开展各类农村培训35000人次，资助失学儿童重返校园25300人次，直接受益者达134万人。
9.环保扶贫
环境保护尽管并不直接和贫困地区人们的生活及生产相关连，但是环境污染和环境破坏会带来人们生活和生产环境的恶化，从而间接地导致贫困。从这种意义上说环保也是一种扶贫。在这方面，自然之友、地球村所开展的活动起到了很好的社会效果。自然之友是由著名历史学家梁从诫先生发起，于1994年正式成立的一家民间环保组织。多年来，他们在青海地区开展的保护藏羚羊活动，在云南地区开展的保护滇金丝猴活动等，在国内外引起了很大的反响，为中国贫困地区的自然保护做出了突出的贡献。地球村是由留美归国学者廖晓义女士于1996年3月发起成立的一家民间环保组织，他们开展的主要活动包括：主办中央电视台《环保时刻》节目，编辑出版环保丛书，大力推动和开展绿色社区建设。去年4月，在地球村的倡导下，包括中国民间组织合作促进会、中国青少年发展基金会、世界自然保护基金等组织在内的6家NGO，共同发起和组织了“2000年地球日中国行动”，在社会上引起了很大反响，对推动中国环境保护意识的普及，发动全国性的环境保护运动，起到了积极的作用。
三、中国NGO在扶贫开发中的主要作用及其今后的课题
由上面可以看到，改革开放以来，在中国的扶贫开发领域，开始出现越来越多的NGO组织，他们的活动遍及中国大陆的所有省区，开展的项目覆盖了有关贫困的几乎各个方面，为从根本上消除贫困在进行着艰苦顽强的奋斗。本文所列举的只是有代表性的一部分。
概括起来，NGO在扶贫开发中所发挥的作用及其特点，主要集中在以下几个方面：
第一，通过直接提供包括资金、物资等经济资源，以强制投入的方式打破贫困所固有的恶性循环，从量和质两个方面改变贫困人口的生活状态。
第二，通过开展项目，特别是伴随项目开展和各种形式的培训，将大量有用的信息和技术技能传授给受益人，使他们通过参加学习和直接应用，努力掌握这些技术技能，从手段和方式上改变贫困人口的生活状态。
第三，通过开展项目，特别是包括小额信贷等扶贫项目，在投入资源的同时，启动受益人的责任心和积极性，并引导当地建立起有约束功能的信用链及其关系制度，主要从社会资本和生产制度上改变贫困人口的生活状态。
第四，在长期开展项目的过程中，NGO的工作人员逐步积累经验和知识、技能，成为扶贫各个领域的专家，他们比各级政府的工作人员更熟悉业务，同时也更深入基层，能够更直接和有效地针对不同地区、不同人群、不同贫困层的不同问题开展具体的、有针对性的扶贫活动。
第五，协助并监督各级政府贯彻执行有关扶贫开发的方针政策，一方面作为政府实施扶贫工程的具体执行人，发挥其专业性和深入基层的优势更好地落实扶贫政策；另一方面作为中央政府和地方各级政府之间的中介，协调有关政策并监督其实施，确保扶贫政策的落实。
第六，作为企业和发达地区对贫困地区救助、支援的中介机构和专业机构，一方面更多地动员社会资金用于扶贫开发的活动，特别是动员企业开展社会慈善活动；另一方面通过实际操作各种项目确保善款、善资能够落实到扶贫开发的各项活动中去，并切实起到扶贫开发的作用。
第七，作为国际社会各种力量救助、支援中国贫困地区的中介机构和当地NGO，一方面积极吸收更多的国际社会和海外资源用于中国的扶贫开发事业；另一方面协助国际NGO和境外NGO在华开展各种扶贫开发项目，同时也作为国际社会救助中国贫困地区的中介组织发挥作用，执行、监督或落实有关项目。
第八，通过在扶贫开发领域开展的活动，一方面不断进行自身的能力建设，提高适应市场经济的应变能力和专业水平；另一方面逐步扩大中国NGO在发展领域的影响及其力量，促进中国非营利部门的形成和发展。
当然，并不是所有的NGO都能够很好地发挥上述作用。这里所列出的只是根据上一节的活动内容总结的主要作用的集中表现，它们并不一定都体现在中国NGO特别是某一具体的NGO身上。应当清醒地看到：中国扶贫领域的NGO毕竟数量还很有限，尤其是其中能够发挥积极作用的NGO还很少。面对数以千万计的贫困人口和广大的贫困地区，随着东西部差距的进一步拉大和新的贫困人口的出现，中国需要更多的像中国扶贫基金会、HPI、爱德基金会这样优秀的扶贫NGO。只有建立和发展一个庞大的具有专业化水平和能力的当地扶贫NGO体系，并通过他们将扶贫开发的活动深入到每一个穷乡僻壤和每一个贫困的家庭，才能够说中国的反贫困活动开始进行最后的总决算。现在，我们离这个目标还有相当一段距离，中国在扶贫开发方面仍然任重而道远。
尽管如此，中国的NGO在扶贫开发领域里开展的各项活动，已经证明它们有着足够的生命力和战斗力，在实践中不断探索和前进着。NGO在扶贫开发方面通过开展一系列持续有效的活动，为内陆地区的进一步开发提供了经验并开拓了道路。基于这样的事实，我们有理由相信：中国的贫困问题在NGO的积极介入下，正在逐步地得到缓解。中国的NGO通过扶贫开发活动，必定会更加本土化和成长壮大起来。在NGO和全社会的共同努力下，在中国实现从根本上扶贫开发并非是不可能的事情。