中国政治发展的一个核心内容——论进一步规范执政党与公共权力的关系，本文主要内容关键词为：执政党论文,中国论文,进一步规范论文,核心内容论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D251 文献标识码：A 文章编号：1008-4479(2004)06-0023-05
政党政治的中心问题，是政党如何合法有效地行使公共权力、有效执政的问题。如何处理政党与公共权力间的关系，目前实际上已经形成了一系列通行的规范或曰惯例，这些规范和惯例不是由哪些人或哪些特定党派的主观意志决定的，而是民主政治的规律性使然，基本上属于“必然王国”。共产党执政的历史已有八十余年，但由于传统上长期将这种政治模式自外于一般的政党政治，因此在如何处理执政党与公共权力的关系上，出现过“党政不分”、“以党代政”、“以党代法”等问题。现在中国共产党通过总结经验、自我反省，提出依法治国，转变执政方式，在科学定位党政关系上取得了良好的进展。但是正象许多人认为的那样，在如何处理执政党与公共权力的关系方面，还是很有必要继续讨论和探索，以发展中国特色社会主义民主框架内的现代政党政治。
一、首创之辨——苏联模式弊端之再检讨
当年俄国布尔什维克党是在国家出现严重社会危机的情况下，依靠中心城市武装暴动迅速夺取政权的。由于夺取政权几乎是瞬间完成的，因此从党本身的政治经验上说，怎样适应管理整个国家的要求，形成与共产党性质相适应执政模式，是一个巨大的挑战。而在现实中，布尔什维克党几乎没有时间和余地来进行选择，其政权建设首先延续了它的军事体制。
苏联模式在处理党与公共权力的关系模式上，其特点是以党为政、党政不分，而且后来始终没能走出这种基本格局。毫无疑问，苏联模式有它的历史依据，发挥了重要历史作用，但是，这一模式从长远来看，至少存在着三个方面的严重弊端：
第一，公共权力的授权关系出现扭曲，执政党成为实际上的权力来源。
以斯大林为代表，俄共在党对国家的领导地位的理解方面是有偏颇的。这里面有复杂的历史原因。
首先，政权建设的理论准备不足。马克思主义关于无产阶级国家政权建设的理论，主要是指出了无产阶级专政的性质是“过渡时期的国家”，原则上无产阶级不能简单掌握压迫性质的旧的国家机器，而是要“打碎”旧国家机器，用“巴黎公社”式的新的政权机器取而代之。新政权的工作人员，是人民的勤务员(公仆)。至于无产阶级专政的国家还需不需要无产阶级政党的存在，以及按照什么原则处理党和国家权力的关系，马克思恩格斯的理论中没有系统阐述。
其次，斯大林对党的领导地位的诠释过于极端。俄共是按照列宁新型无产阶级政党的理论建立起来的，但是如何处理党政关系，实际上也是在苏维埃政权建立之后才提上议 事日程。从理论上说，列宁已经开始认识到正确区分党政不同职能的必要性。他在坚决 反对否定布尔什维克党领导地位的前提下，多次表明态度，认为无论如何不能混淆党组 织的职能和国家机关的职能，“党的任务则是对国家机关的工作进行总的领导，不是像 目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是琐碎的干预。”[1](p.64)可以说初步形 成了党政分开的思想。但是斯大林扭曲了这一思想。斯大林把党政分开定义为：党作决 定，国家机关和其他社会团体来执行。他说：“在我们苏联，在无产阶级专政的国家里 ，我们的苏维埃组织和其他群众组织，没有党的指示，就不会决定任何一个重要的政治 问题或组织问题——这个事实应当认为是党的领导作用的最高表现。”[2](p.36)斯大 林实际上认为，无产阶级专政实质上就是无产阶级先锋队的专政，也就是党的专政。这 一思想深刻地制约了社会主义国家党政格局以及授权体制的成型。
再次，严酷的国内外条件客观上要求强化党对国家权力的全面控制。由于在第一次世界大战进行之中便独自退出战争，苏维埃国家建立之初，环顾茫茫全球，没有一个盟国，再加上意识形态的原因，真正是独孤天下，所视之处皆敌意。在国内，布尔什维克党也遭到大部分政党的反对，列宁曾经设想和力争的在苏维埃内部由多个政党竞争执政的政治局面难以形成[3]，1918年列宁更是遭遇政治暗杀，国内政局十分紧张。这一切客观上要求俄国共产党只有将政权和军权牢牢掌握在手，确立党对社会的全面控制，而最 简单有效的方法就是通过党直接任命来组建各级政府。
20年代初，俄共开始广泛采用中央组织局和书记处直接委派、任命党和国家机关各级干部的制度。任命的范围，用斯大林的说法，“必须毫无例外地包括一切管理部门和党赖以掌握我们的经济机关并实现自己领导的全体工业指挥人员。”[4](p.172)应该说，委任制或变相委任制在特定时期有迫不得已之处，但问题是俄共顺势将其制度化了。斯大林忽视了列宁后来要求用自下而上的普遍的选举制来逐渐取代只适用于特殊时期的任命制的思想，把党任命干部认定为党的领导的基本体现和保证，使任命制的趋势难以逆转。在联共(布)十七大上，斯大林是这么说的：“在正确的路线提出以后，在对问题作出正确的决定以后，事情的成功就取决于组织工作。”[5](p.342)在他的直接领导下，任命制的适用范围很快扩大到国家生活的各个领域和各级层次。到1939年，斯大林指示，把挑选、提拔、配备和考察干部的工作，集中统一归口到党中央干部局以及各共和国、边疆区和州党委的干部部，从体制上进一步固定了党直接任命干部的做法。此后，在社会主义国家，自上而下的选拔、提拔成为产生政府各级领导人员的制度化方式，而自下而上的选举(尽管有宪法规定)变成一纸空文或仅仅是一种形式。任命制的弊端，如导致官僚主义、任人惟亲、裙带关系等等等等，此处不展开叙述，我们仅强调它的要害(也是所有弊端的重要根源)是，极大地扭曲了公共权力的授权关系，违背了民主政治的最基本原则，使执政党事实上成为国家权力的来源。
第二，执政党国家化、行政化，党政功能混淆。
苏联模式的最大特征，是以党为政(党政不分是现象，以党为政才是实质)。它将执政党对公共权力机构的领导，设计成为执政党与公共权力机构之间的上下级隶属关系，党组织实际上成为政府的政府。党国家化、行政化了，党的性质和功能发生了异化。
一方面，党作为无处不在、无所不能的最高领导者，其权力和机构不断膨胀，党组织负责人权高位重，就是一般党员，也好像要比普通群众高人一等。本来为人民服务的党，为理想信念随时准备作出自我牺牲的党，在无上权力的笼罩下，一下子变成社会资源的分配者，变成利益的源泉，导致以权谋私、卖官鬻爵、官官相护等腐败现象泛滥。谁要是限制或强调社会监督，“反党”的帽子不知何时就要扣上来了。
另一方面，政府的职能及行政管理体制长期得不到完善。职责不清，也好象没有太大必要搞清楚，反正党决定，我执行，没有主动性，没有责任和效率意识。国家机关的官僚主义、混日子、踢皮球、低效率、大锅饭变成见怪不怪的事。甚至出现“驯服工具论”，政府失去了机构独立性，唯一的职责，是当党的“驯服工具”。
再一方面，机构膨胀的怪圈始终走不出。国家除了设置必要的公共权力机构外，首先要考虑设置对应的党组织机构。中央如此，地方也如此。苏联赫鲁晓夫时期，一度甚至还要分设“工业党”和“农业党”。即兴的机构更是五花八门，层出不穷。社会主义国 家机构庞大成为一个特征。
第三，颠倒了党群关系，客观上扩大了党群矛盾，损害了执政党的合法性。
社会主义国家的权利主体是人民群众，共产党作为社会主义国家的执政党，其执政权也是来自人民的委托，这些道理不言而喻，但是，关键是要用适当的制度安排，使这些原则得以落实。由于苏联党思想上理论上的若干误区，造成了授权关系的扭曲，其直接后果之一，是必然颠倒党和群众的关系。本来，争取群众支持是执掌公权的必要前提。它体现在必要的制度上，首先是公共权力的行使者要得到公众足够的直接的间接的赞成票。在社会主义国家，执政党不存在选择的问题，但完全可以而且应该让具体的行使公权者，有一个接受民众筛选的过程。而党的作用，是负责培养、集聚、储存、提供能够得到群众拥护的候选人。进一步说，这个候选人的提名，可以通过党内公开的程序在竞争的基础上择优推出，或者是通过某些政治协商的程序公平推出，但最终的决定权只能属于公众。如果这样，党与民众的关系，仍属代表、代言人的本原关系；党控制公共权力，是人民控制公共权力之手的延伸。在这种格局中，掌握公共权力的政府官员，其对党负责与对人民负责是统一的。但是一旦党把对政府官员的决定权实质上拿在自己手里 (即便有选举的过程)，特别是实质上取决于上级领导，那么，就很难要求各级干部有对 人民负责的积极意愿。在这种格局中，事实上对上负责与对下负责无法统一起来，或者 说对上负责是实的，对人民负责只能是抽象的，因为制度的逻辑决定了一切。
以党代政，党政不分在体制上还有一个重大缺陷，是纠错机制不充分。政府一旦出现重大失误，党群直接成为对立面，群众立马把帐全部算到执政党头上。又因为执政党是 唯一的，执政党的危机极易变成国家的政治危机，也就是说，制度上没有给执政党留下 任何余地。特别是在党群关系日渐疏离和对立的情况下，危机的来临，只是时间问题， 苏共的垮台，证明了这一点。
二、中国党政关系的梳理和重要转变
有学者认为中国社会主义五十多年党政关系的历史变迁可以概括为四个时期：一是“寓党于政”时期，大致从1949年建国到1957年反右斗争；二是“以党代政”时期，大致从“反右”到1978年年底党的十一届三中全会；三是“党政分开”时期，大致从1978年年底到1989年年中十三届四中全会；四是“以党统政”时期，从中共十三届四中全会到如今。[6]我们认为，从大的特征看，可以以十一届三中全会为界，将中国党政关系划分两大阶段：第一阶段的主流是苏联模式指导下的党政不分、以党代政格局，第二阶段是探索中国特色社会主义大背景下的政治体制改革时期，至少从机构和主要职能上，我们已经在努力实现党和国家机关的分政。
第一阶段即十一届三中全会以前，有两件大事对当时的党政格局有决定意义：
1954年宪法。在1954年第一届人大召开前，我们实际上存在的是联合政府体制，民主党派、无党派人士在中央人民政府体系中大约占了接近一半的比例，中央人民政府实际行使着全国人民代表大会的权力，党对国家政权的领导主要通过政权机关的党员负责人和在重要政权机关组建党组来实现，当时党的高级领导人与国家、政府的领导人几乎合二为一，所以又被概括为“寓党于政”。1954年，我们建立了人民代表大会制度，制定了宪法，确立了常规性的国家政体。人大的设立，使国家主席、国务院、最高人民法院、最高人民检察院与人大形成了宪法关系，但如何处理它们与中共中央的政治关系，1954年宪法是不明确的。国家行政机关和最高人民法院、最高人民检察院，一方面在法理上要向全国人大负责，一方面在事实上又要接受中共中央的领导。人大的政治地位与共产党中央领导机关的政治地位如何界定及协调，成为一个潜在的政治问题，党的领导实际上脱离于体制之外。另外，1954年取消了原属中央人民政府的国家军委，设立了隶属国家主席的国防委员会(谘议机构)。而在1954年9月，中央政治局决定重新设立中共中央军委。这样，国家的军事领导机构事实上从国家体制中脱离出来，归属到党的系统。
1957年反右。为了适应“反右”的需要，加强党对社会的控制，毛泽东1957年7月下文要求，“在不违背中央政策法令的条件下，地方政法文教部门受命于省市委、自治区党委和省市自治区人民委员会，不得违反。”[7](p.459)之后，法院系统首先确立了向党委请示、报告工作的制度，各级党委可以审议和决定有关案件。1958年，中央又决定成立财经、政法、外事、科学、文教五个小组，直接领导国家五个大口的工作。毛泽东当时明确指示：大政方针在政治局，具体部署在书记处，政府机构及其党组有建议权，但决定权在中央。[8](p.268-269)这是一个重要的政策规定，它实际上意味着中共中央政治局、书记处与人民政府是决策与执行的关系，是直接领导与被领导的关系，而人大的最高权力机关地位被搁在了一边，这实际已经违宪了，以党代政格局就此基本形成。此后，像人民公社化这样的改变农村基层政权体制的重要决策，都没有经过全国人大讨论通过。
第二阶段，即十一届三中全会后。应该说中共对传统体制的反思是深刻的，邓小平曾 概括说我们传统体制的最大弊端，就是权力高度集中，党政不分。事实上从新的历史时 期起，我们一直在进行政治体制的渐进改革，在党政关系方面，努力塑造党政分开的体 制格局。其间，有一些重要的人、事具有关键作用。
邓小平的党政分开思想。邓小平的有关思想，简而言之：一是肯定党的领导是“不能动摇的”，关键是要“善于领导”。在他看来，党政不分的害处是影响效率、官僚主义、机构重复，党做了许多本来应该由政府来做的事，而党自身该做的事却没有做好。[9 ](p.177、p.179)二是党要集中力量抓大事。具体说来，党应该主要做好三件事：负责 路线方针的制定，保证它的正确性；负责主要干部的选拔、考核、任免、培训等，保证 优秀人才能够脱颖而出；做思想政治工作，使人民群众在认同党的正确性、权威性基础 上与党同心同德。邓小平的上述思想，明确了我们进行党政分开的体制改革，首要的出 发点不是抽象的民主价值，而是基于在经验实证基础上对共产党执政规律的认识，是为 了提高党和政府的效率，各自干该干的事，为最终实现党的历史使命服务。这一务实的 思想，成为新时期推动党政分开的最初动力和指导思想。
1982年新宪法。粉碎“四人帮”后，在“拨乱反正”过程中，中国逐步结束了“文化大革命”中党政军合一的“革命委员会”制，党的主要领导人也不再兼任政府首脑(自1980年华国锋不再兼任国务院总理起)。在中央的指示下，1979年9月取消了实行多年的党委审批案件制度，司法组织事实上重归国家政权体系。1980年恢复中央书记处。这些措施极大改善了权力高度集中的状况。1982年12月，五届人大五次会议通过了新宪法，对国家政制作出了重要调整。新宪法规定中央国家机关和地方各级人民政府，实行行政首长负责制；规定检察院、法院系统依法独立行使检察权和审判权，不受其他机关和个人的干涉；农村实行政社分开，建立乡政府；农村和城市按居民居住地分别设立村民委员会和居民委员会；恢复国家机构中中央军事委员会的建制。此后，国有企业、高校、事业单位等也逐步实行了厂长负责制、校长负责制和所长负责制等。基本上可以说，1982年新宪法奠定了中国党政分开的基本模式，1957年以后的以党代政、党政不分体制初步实现了转型，这为以后中国特色社会主义民主政治的进一步发展打下了基础。1987年党的十三大报告，对“党政分开”作了专题阐述，其中提出：党对国家事务实行政治领导，各级党委不再设立不任政府职务但分管政府工作的专职书记、常委，党委撤消与政府机关重叠对口的部门；要求正确区分党政不同的功能，区分党的领导方式和执政方式的不同内容，加大力度不断调整完善政府职能。
依法治国基本方略的提出。中共十五大提出“依法治国”，是改革政治体制的里程碑式的进步。十五大报告明确了法治是执政党治理国家的基本方略，共产党执政就是“领导和支持人民当家作主”(不是代民作主)。“依法治国”意味着，执政党对国家的领导 和执政行为，主要是通过制定法律、执行法律的制度化行为来实现，因为领导人个人和 领导机构的即兴想法、通过搞运动的方式治理国家的行为将不再具有合法性。执政党本 身的活动，也要用法律来规定和规范。特别是执政党与公共权力的关系，更要按照法律 、尤其是宪法原则来处理。以党代政、以党代法这些过去仅仅被认为是不合适的做法， 以后就是违法。十六大进一步指出了依法治国，改革、完善党的领导方式和执政方式的 总的原则，即党总揽全局，协调各方。就党与人大的关系而言，党要支持人大依法履行 国家最高权力机关的职能。在立法和任命政府工作人员方面，党的主张必须经过法定程 序，才能转化为国家意志；党推荐的人选，也要经过法定程序才能担任国家政权机关的 领导人，同时还必须依法接受监督。就党与政府的关系而言，党支持政府履行法定职能 ，依法行政。我们认为，依法治国方略的最重要意义，就是为进一步合理解决党的领导 地位与国家权力机构之间的定位及协调问题，指明了符合民主政治一般规律的现实的途 径。
三、进一步规范执政党与公共权力关系的着力点
首先，我们要进一步解决授权体制的真实性问题，即我们的人大代表、政府领导人是否能真正由民选出，符合民意。这里有两个关键问题：一是公众对最高权力机关成员人大代表的授权；二是怎样推出符合民意的党内候选人。
我们人民代表实行的是县以上间接选举，县以下直接选举。负担重要职责的全国人大代表、省人大代表均由间接选举产生。放眼各民主国家，代议机构的成员基本上已是直选，这是现代民主的发展趋势，我们不能长期以国情为借口来避免直选，现在我们在这个问题上已经比较被动。更重要的是，这种间接选举制度已经造成了人大代表与公众的长期隔膜。只有彻底解决公共权力的授权问题，共产党的执政合法性才能完全解决，共产党内部的特权思想、特殊利益集团问题也才能真正解决。
还有就是怎样产生有社会公信力的候选人。这个候选人既指人大代表候选人，也包括推荐给各级人大的政府候选人。关于通过政治协商的渠道产生候选人这里暂且不论，我们主要谈谈通过党的系统(各“单位”)选拔推荐候选人问题。现在的通常做法是各级党委提名候选人，提名的主要依据是组织部门的考察，而组织部门考察的依据又往往是“领导意图”，说白了一圈子兜下来，还就是上级领导人的意思。当然，这种“意图”在多数情况下是合理的，它的基础是候选人自身的良好素质和良好表现，以及提拔者的出以公心。问题是那个能成为候选人的人完全是被动的，被动等待组织的考察、领导的发 现(“跑官”等体制外做法从另一面说明了待选者的被动)。考察过程中他被完全置身事 外(背靠背)，没有辩解的机会，碰到不实事求是的意见只能依赖组织的辨别，也许一些 人就在似是而非的议论中失去了机会，这对他是不公正的。但是重要的还有，更多的人 根本就没有机会，因为他没有被“发现”。这种自上而下的选拔是苏联模式遗传给我们 的，局限性自不待言。现在我们已经在干部选拔中局部推开“双向选择”，自己可以竞 争有关职位，但可惜仅停留在基层单位和单位内部的“中层”，而且大多只限副职。为 什么不能在国家、地方政府领导和人大代表的候选人上允许“双向选择”，至少在党内 有一个公开公平的“双向选择”的过程，竞争的过程，让更多的人有机会主动来证明自 己优秀。这样选出的人，更具备公信力，也更有责任感。上级党组织可以把牢资格审查 关，并保证整个过程的规范有序。
另外，从民主政治的组织效率来讲，应将选举制与个人负责制整合起来。经验证明，合适的形式是，通过定期选举来决定负责人，而负责人在任期内有权组阁并按照程序有较为“专制”的管理职权，以完成其使命。换句话说，负责人的选举应该体现民主，而单位组织内部要给负责人留下足够的人权事权，以实现效率。如果负责人是上面任命的，而他的助手和他的主要下级又是别人、或者是他不能把握的选举选配给他的，那么，其效果用我们看到的事实来说，就是“班子”的团结及内部效率经常难尽人意，因为这个制度本身就是个存在矛盾和摩擦的制度。在该实行民主的地方我们没有搞民主，而不该搞民主的环节我们搞了民主。民主不是万能的，不是所有问题都可以讲民主，教学要讲民主，大多数学生恐怕都会对严格的考试和顶真负责的老师投反对票。制度设计和改 革创新要遵循规律，不能想到哪里做到哪里，还自以为特民主。
其次，要把理顺执政党与人大的关系作为重点。
按照中国社会主义的国情，正确处理执政党与公共权力的关系，关键是处理好执政党与人大的关系。我们的政体是一院制的人民代表大会制度，人大是最高权力机构。从宪法规定的政治关系来说，政府(一府两院)是人大产生并向人大负责、向人大报告工作、接受人大监督的国家行政机构，人大与政府的关系是最高权力机关与执行机关的关系。而1982年以后的党政关系，至少在机构和职能方面都有了明确的划分。现在政府接受党的领导，已经不是过去直接接受党委指令的模式，而是以执行人大决策和法令的形式。政府中的党组，其作用是保证政府正确有效地执行已经转化为法律法规的党的意志。所以，党同人大的关系摆正了，党同政府的关系也就自然容易处理了。
党同人大的关系，实质是党与人民群众的关系。党同人民群众的关系是属于国体层面的最基本、最直接的政治关系。党代表人民群众的根本利益，领导和支持人民群众掌握管理国家的权力，是人民当家作主的实现形式。在中国，进一步理顺执政党与人大的关系，以此为基点完善人民代表大会的各项制度，更有效地发挥人民代表大会的选人、决策(立法)和监督功能，可能比一般意义上的党政分开，具有更长远的解决中国政治发展问题的意义。
正确处理党与人大的关系，要义之一是在民主选举的基础上取得社会公众对人大代表的支持。作为执政党需要依照多数决定的原则控制国民代议机关，我国的情况也是一样。前面讲到的解决授权关系真实性问题，与共产党应该控制人大并不矛盾，它只是提出 了如何遵循民主政治的规律来解决权力授予问题。共产党执政也是由具体的政治人物来 实现的，人民群众对共产党推荐的代表人物认同不认同，既反映了人民群众对这个具体 的人的态度，更反映了人民群众对执政党路线方针的认同度。选举的一个功能就是纠错 ，我们常常说要用“人民赞成不赞成、人民满意不满意、人民支持不支持”来检验我们 党的路线方针正确与否，那么实现这种检验的最简便方式，就是看人民群众对我们候选 人的态度。另外，如果选举是走过场的，也会反映在群众对选举的总的态度(重视不重 视)上，这就又牵涉到人民群众对我们的基本政治制度的信仰问题，这不是个小问题， 它牵涉到政治合法性问题，我们必须重视。
收稿日期：2004-08-27
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