政策评估在国家审计中的应用研究，本文主要内容关键词为：政策论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政策评估是围绕政策效果、效益和效率而进行的规范、测度、分析、建议等一系列活动的总称。目前已经形成了专业的技术手段和评估模型，对于决定政策走向、合理配置资源、推动公共决策的科学化和民主化意义重大。很多国家都在尝试建立涵盖政府部门、专业评估机构、社会大众在内的多主体评估体系，审计机关也应该被包括其中。近年来，国家审计领域的理论和实务专家，对政策评估在国家审计实务中的应用进行思考研究，形成了一些有益成果。
一、国家审计与政策评估的比较分析
（一）目标的统一性和差异性
政策是国家治理的重要工具。政策制定、政策执行和政策评估，构成政策运行的完整链条，三者均围绕国家治理的需求，服务于国家治理这个大目标。审计是国家治理过程中的一个监督控制系统，旨在通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家良好治理。由此可见，政策评估和国家审计二者最终目标相同。
从我国的实际情况来看，国家审计是国家政治制度设计的一部分，其监督职能的履行要依托独立的审计部门，服务于国家治理的目标要借助审计部门的职能来实现。而政策评估则表现为一种旨在检验政策效果、效益和效率的方法体系和技术工具，可以为履行监督职能的部门所用，但其目标并不直接指向某个部门的职能履行。
（二）内容的交叉性和差异性
政策评估与目前国家审计的内容，既有交叉，又有区别。两者都有可能以单项政策或是一揽子政策作为关注的对象。政策包括很多的内容，有的与财政资金直接相关，有的则与资金无直接关系。可以这样说：有资金一定有政策，但是有政策不一定有资金。有的政策相对独立，针对具体事项，有的则是一揽子政策。
从目前的情况看，政策评估的对象，可能是与资金关系密切的政策，也可能是无明显关系的政策。而审计项目则以资金、项目、部门或个人为审计对象，有些审计项目会对其背后的政策有所涉及。
（三）方法的兼容性与差异性
从时点来看，政策评估既有后馈评估，也有中馈评估和前馈评估，也就是不仅在政策执行后，对政策执行效果进行评估，还会在政策执行中进行跟踪、在政策执行前进行预测。而国家审计则以后馈较多，中馈（跟踪审计）近年来也有很大的发展，前馈的审计还不多见。
从技术手段来看，两者都有一套相对独立的方法体系。政策评估已经形成了效果型评估模型、经济型评估模型、专业型评估模型和过程型评估模型四大类评估模型体系。国家审计除了依靠一系列取证方法，强调事实与法规的对照，在审计报告中，也已经广泛采用了比较分析、趋势分析、比率分析等政策评估中常用的量化评价方法，但尚未形成较为定型的分析模型。
（四）成果表现形式的联系与区别
内容决定形式，形式直接影响内容的表现效果。政策评估报告和审计报告在形式上既有联系，又有区别。政策评估报告通常包括政策出台背景、政策目标和利益相关者、政策运行情况、政策评估思路和手段、政策评估结果、政策存在的问题及完善意见、政策实施潜力和可持续性分析等内容。从总体上说，政策评估报告是按照“评价主题+评价方法+评价结果+政策建议”的逻辑行文。
审计报告主要包括：审计依据、实施审计的基本情况、被审计单位基本情况、审计评价意见、以往审计决定执行情况和审计建议采纳情况、审计发现的问题、移送处理事项的事实和移送处理意见、审计建议等内容。专项审计调查报告除符合审计报告的要素和内容要求外，有的会在“发现问题”部分后面加上“原因分析”。相对于一般的审计报告，专项审计调查报告的目标更针对分析宏观性、普遍性、政策性或者体制、机制问题并提出改进建议。总体而言，审计报告是遵循“基本情况+基本评价+主要问题+审计建议”的思路撰写。
两者比较而言，前者以“评价”为核心，评价的对象是政策，围绕评价主题，选择评价方法，直接点出评价结果和政策建议，针对性强，观点明确突出；后者虽然也有评价的内容，评价是针对一个单位、一个项目、一项资金，有时也针对政策，但政策往往与资金相关，但整个报告是以“问题”为核心，所表述的问题可能不直接反映政策目标以及政策利益相关者的利益的实现情况。
二、政策评估在国家审计中的应用现状
（一）国外情况
从世界范围看，很多国家都开展了与政策评估有关的审计业务。例如，日本2001年出台了关于对行政机关进行政策评估的法律，将政策评估作为一项制度要求以法律的形式予以明确。在会计检查院的审计报告中，有对国会要求检查事项有关的报告，其中就涉及对于某些政策的审计；韩国审计监察院也应公共利益的要求，对需要被改进的政策和制度进行审计；英国审计署也开展了对公共政策执行情况和政策效果的评价；意大利和澳大利亚等国家也开展了对单项或是一揽子公共政策执行和绩效进行评价的审计；美国审计署（政府问责署GAO）开展的政策评估审计最为典型。政策评估审计报告采用“评价主题+评价方法+评价结果+政策建议”的格式。按照不同的维度，美国审计署开展的政策评估审计可以分为不同类型，具体见表1、表2和表3。
（二）我国情况
1.政策评估的思路和内容在部分审计项目中已有所体现，但还不够深刻。例如，九省市应对国际金融危机落实中小企业扶持政策的审计调查报告、开发区财政税收政策的审计调查报告等审计报告已经明显地体现了政策审计的思想。又如，2012年实施的全国社会保障资金审计，虽然以资金为主线，关注资金筹集、管理和使用过程中的很多问题，实际上是对一揽子社会保障政策的政策评估审计。但是政策评估的主题不够清晰，政策目标或规范不够明确，评估的测度方法尚未建立，加之对法定审计对象习惯理解为单位、资金或项目，同时报告格式相对固定等原因，导致政策评估内容与政策目标不能一一对应，不能使人形成对政策完整、系统的认识。
2.部分政策评估方法已经开始应用，但应用得不够系统。在2012年8月发布的全国社会保障资金审计结果公告中，很多内容都体现了政策评估方法的运用。比如，审计公告通篇无论是肯定成绩，还是揭示问题，诸如险种间尚未完全实现有效衔接、各地实行的保障政策尚不完全统一、社会保障运行机制有待进一步健全完善等，都始终围绕社会保障政策的公平性、互济性、普遍性、强制性、福利性等特性对政策进行评价，这几个特性都是设立社会保障政策的基本原则和确保政策科学有效的主要考量维度。这个评价过程，应用了政策评估中效果型评估模型中目标导向评估的方法。公告中还体现了经济评估模型中比率分析和比较分析的方法，所揭示的基金筹集管理使用中存在的问题，在一定程度上体现了专业评估和过程评估的思维。然而这些应用比较零散，不能系统的应用评估模型体系。
三、政策评估在我国国家审计中的应用展望
（一）尝试专门以政策为导向的审计或审计调查
《审计法》规定审计机关对国务院各部门和地方各级人民政府及各部门的财政收支，国有金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照《审计法》规定应当接受审计的财政收支、财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。审计工作中对这项规定的理解可以更加灵活。对政策的审计可以视为财政收支、财务收支效益性审计的一部分，或者可以采取审计调查的方式，尝试专门以政策为导向的审计，审计对象可以不局限于与资金直接相关的政策，避免以资金、项目、部门、个人为审计对象而影响对政策效果完整系统的评价。
（二）对审计报告思路做相应调整
现行审计报告有时包括内容较多，既有资金问题、管理问题、政策问题，还有违法违规问题、体制制度机制问题。这种点多面广的报告模式，有可能造成对某项政策的评价分散在报告的各个部分，不利于读者形成立体系统的认识。可以探索采用“评价主题+评价方法+评价结果+政策建议”的报告模式。评价主题的选取要具体，有针对性；评价方法要灵活多样，不拘泥于传统的审计方法，同时要符合评价主题的需要；评价结果要紧扣评价主题，尽量不涉及其他内容；政策建议要明确，能直接从评价结果中得出。
（三）系统引入政策评估专业方法
现有审计报告模式很难系统采用政策评估模型。伴随报告模式创新的探索，可以在报告中大胆采用效果型评估模型、经济型评估模型、专业型评估模型和过程型评估模型等评估模型体系，并将这些模型体系与依法审计有机结合。
数据式审计已经在很多审计项目中探索使用。最为典型的是在2012年实施的全国社会保障资金审计项目中，已经通过大规模的数据采集作为发现审计线索的重要手段。数据式审计的日趋成熟，迫切需要完备的体系和模型予以支撑，同时也在技术上使建立完备的评估体系成为可能，这就为政策评估模型在审计中的广泛应用提供了必要性和可行性。现阶段，可逐步建立各专业、各类型政策的综合评估模型，促进审计更为系统化、定量化。
（四）适当尝试前馈审计
可以引入政策效果预测模型，尝试对政策进行前馈审计。在政策正式出台前，按照政策拟采取的有关规定，预测其执行情况和执行效果，以便对不利于实现政策目标的策略加以修正，或者将各种不同政策策略的执行情况和执行效果作对比，以在各种政策中选择最优的策略。通过预测，可以事先提出相关的政策建议，如增加配套政策和管理手段，修改政策策略，或在现有政策策略中择优等。这些建议可以起到未雨绸缪的作用，其审计效益有时要高于事中审计和事后审计。
（五）拓宽审计大格局的思路
近年来，财政审计大格局的思路在不断拓宽，实现方式也在不断创新。比如，2012年财政审计就以横向沟通、上下联动的方式，将中央预算执行情况和编制的中央决算草案审计、中央财政建设投资情况审计、中央国有资本经营预算执行情况审计、国家金库系统办理预算资金收纳拨付情况审计、中央部门预算执行情况及决算（草案）审计、全国社会保障基金理事会基金管理运营情况审计和地方财政收支及重点专项资金审计等项目纳入审计，最后整合信息，形成汇总报告。这样安排最主要的目的是促进政府预算的统一和完整，使两个报告能对2012年度的预算执行情况有一个更为系统清晰的描述。
这种方式显然是一种整合资源的有效方式。实现有效信息的价值最大化，除了可以将若干个与财政预算执行有关的项目“打包”外，还可以政策为统领，将若干个原来看似不太相关的项目报告整合起来。如开展对中央统筹城乡发展政策的评估，可以将对发改、国土、人社、卫生、农业等部门的预算执行审计报告中有关统筹城乡发展政策的内容、部分专项资金审计报告及有关政策的审计调查报告中的相关信息，按照政策目标进行分类整合，形成更加系统、更具针对性的政策评估报告。
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