我国地方政府基本融资模式的反思与改革建议，本文主要内容关键词为：地方政府论文,融资论文,模式论文,建议论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在改革开放的过程中，我国各地所采取的各种融资模式，对于推进地方经济社会发展和基础设施建设发挥过一定的作用，但也产生了一些问题。对此，需要有一个客观的评价，同时，要根据未来经济发展环境的变化，完善基本融资模式。
一、地方政府基本融资模式存在的问题
过去一段时期，地方政府创造的基本融资模式，基本适应了地方经济社会发展的阶段性要求，但由于存在固有的内在、先天性的体制与机制弱点，决定了地方政府基本融资模式的扩张、调节、承债功能存在着较大缺陷，从而导致地方政府投融资活动的不可约束、不可持续性。
(一)融资扩张难填补投资缺口
地方政府基本融资模式是建立在“资本(财政收益与土地收益)+负债(贷款)=资本形成”的平衡基础之上的，资金来源的扩张与投资需求的增长相互均衡。从而基本适应了投资扩张的需要、扩大资金来源的供给，实现了投资供求的均衡。但是，由于筹资供给能力逐渐难以达到投资需求的扩张要求，就使得融资平台的功能失灵。
1.增量投资资金来源增长放缓。一是财政建设资金越来越跟不上需求。用于城市建设的财政预算内投资的总量虽然保持增长，但增速递减。地方财政对建设的支持能力十分薄弱，支持强度呈逐年下降趋势。二是增量土地转让收入跟不上需求。由于我国人地矛盾十分突出，随着全国建设用地占用耕地量的逐年增加、人均耕地的减少、国家土地调控政策的控制，使得土地收入占城市建设与维护资金来源比重呈现逐年下降态势，一些地方可用于获取土地收益的资源趋向于枯竭，从而决定了建设用地后备资源的稀缺、“土地财政”的不可持续。三是银行贷款扩大的空间越来越小。受到土地收入与财政收入增长的限制，地方政府增加银行贷款也就越来越困难。在经济较好的时期，即使债台高筑，地方政府可通过“借新还旧”的办法，延缓偿还期。但在经济下滑时期，则可能出现资金链的断裂。
2.增量投资需求越来越旺盛。我国正处在城市化、工业化的加速期，地方政府的投资需求越来越旺盛。当筹资扩张能力小于资本需求扩张的时候，投资供求就会发生缺口。1986年-1990年，地方政府的资金需求增长率为11.74％，资金供给增长率9.8％，资金供给与资金需求的差额率为19.79％。2001年-2005年，地方政府的资金需求增长率为16.5％，资金供给增长率15.7％，资金供给与资金需求的差额率5.1％。依此来看，在现行地方政府融资模式的框架内，地方政府筹措资金(资本+负债)的边际扩张能力将越来越小于地方政府投资的边际增长能力，这意味着地方政府投资扩张能力越来越大于其投资来源方的能力。
(二)缺乏投资供求的调节功能
1.融资平台缺乏对投融资模式的自我约束。我国绝大多数基础设施项目实质上仍是地方政府独家投资，投资负担过重使地方政府形成了“投资饥渴症”，在投资预算安排上年年“膨胀”，带来了空前的融资压力，迫使地方政府属下的融资平台不惜成本与风险融资，用融资规模最大化来满足“投资饥渴症”。地方政府融资模式实际上是在没有框、没有度、没有责的“三无”约束状态下的运作，无法承担投融资风险。
2.缺乏对政府投融资的外部约束。一是银行约束不够。尽管地方的一些融资平台往往就是地方政府借、用、管、还资金的载体，但融资平台的出现使地方政府信用与企业信用混为一谈，加上政府的财政信息不公开、不透明，商业银行无法对融资平台及其“后台老板”进行有效约束，一旦出现坏账，银行难以追讨。二是人大对融资平台的约束缺位。目前，政府投资项目尚未真正纳入公共预算的人大监管体系，无法发挥人大对政府投资预算的审批与监管职能，无法把包括融资平台在内的地方政府投融资效率与风险控制在合理的范围之内。
(三)地方资信偿债能力难以承担系统性风险
1.地方政府负债率急剧上升。在城市公益事业项目和基础设施项目建设中，地方政府与开发银行等建立了合作开发协议，由政府向所谓城投公司(融资平台)注入公共项目资本金(以现金、土地、规费、国债、资产注入等多种形式)，由开发银行配套提供政策性贷款(又称可以当资本金使用的软贷款)，形成地方财政资金与金融资金的结合。随着这一政策的停止执行，地方政府融资平台的资产负债率明显提升。据不完全统计，从2008年下半年以来，地方政府的投融资平台增长到3000多家，总的银行借款从1万多亿元增加到5万多亿元，地方政府投融资平台负债率明显提高。
2.地方政府偿债储备资金明显不足。目前，绝大多数城市融资平台向银行贷款都必须签订银行与政府之间的合作协议，规定当融资平台资不抵债时，由政府部门拿财政收入偿还。但是，大部分中西部地区政府根本拿不出足够的储备资金用于偿还债务。
3.局部不发达地区易发生系统性风险。相当多的中西部地区市县级政府，财政经济实力较弱，又要加大城市基础设施的发展，面临“穷地搞大城建”的状况。2007年，中西部一些地区，如甘肃、陕西、贵州的城建贷款占城市投资来源比重的50％以上，云南土地出让收入占城建财政性资金的比重高达60％以上。未来，当这些省区的城市进入城建贷款还本付息的高峰期时，又进入到新城建设的高峰期，加上原有城市基础设施建设进入高峰期，三个高峰期重叠在一起时，就形成了前所未有的“借新债还旧债”的压力，将把地方政府投资来源中的负债比例推到极限，资不抵债的情况不可避免。
二、地方政府基本融资模式的改革与建议
要适应未来城市化、信息化、工业化、国际化、市场化发展的需要，就不能再延续目前的地方政府投融资的模式，应建立规范、健康、可持续的城市建设融资体系。
(一)融资目标的再设计：总量平衡与结构协调兼顾
首先，要建立地方政府资产负债表。把分散在各个融资平台的投融资活动纳入到公共财政资产负债表的整体框架之中，使投资来源与投资使用的方向、结构、总量等限制在资产负债的框架之内。其次，建立地方政府建设预算制度。要根据地方政府可支配收入的变动情况，编制统一的地方政府投资预算计划，包括各种投资来源与投资使用的统筹安排。其三，建立地方政府投融资的预警系统。通过各种监控指标与风险信号，把地方政府投融资风险控制在安全可靠的范围之内。其四，必须控制地方政府债务率。随着地方政府城市建设筹资总量的迅猛扩张，地方政府资本金筹资(财政专项资本收入加土地换资本收入)所占比重呈现逐步下降状态，而债务融资比重(政府贷款及债券)则呈现逐年上升的状态。意味着政府融资模式由保守型逐步演变为高风险型，因此，必须尽快建立约束地方政府债务无限蔓延应急机制。因此，未来地方政府融资模式必须满足一定的约束条件，也就是说，必须把债务率控制在合理的区间。新型融资模式必须追求总量均衡与结构协调的双优目标，两者要统筹兼顾、不可偏重一方。
(二)融资渠道的再设计：融资工具的创新与重组
1.增强地方政府财政实力。加快推进财税体制改革，调整中央和地方政府的事权和财权失衡状况，彻底改变“吃饭靠财政、建设靠贷款”的融资模式，强化地方政府建设财政功能，包括下放部分财权，加大中央对困难地区与基层政府的财政转移支付，扩充地方政府建设财政投资来源的渠道。
2.改革“土地财政”的增量收益方式。一是把一次性收取70年全部土地出让金的“批租制”改为按年度分期征收土地出让金的年租制。把土地出让金分为存量土地资源(绝对地租)和增量土地资源(级差地租)两部分按年度征收。二是征收土地财产税，包括土地占用税、物业税、土地保有税三个方面。开征统一的物业税，将由于土地增值所形成的那部分级差地租并入物业税征收。使地方政府可以从存量土地中获取最大的收益，满足城市建设的融资需求。
3.用市政债券替代银行贷款。目前的银行信贷资金和财政资金来源，既不能保证足够的资金，也增加了银行体系与财政体系的风险。应当允许地方政府发行市政债券，给地方政府一个合法的融资渠道。在发达国家，尤其是美国，市政债券是一种非常重要的融资工具，融资额约占整个基础设施投资额的1/3。
(三)融资主体的再设计：建立多层次融资平台
1.经营性领域的融资平台。在港口、通信、高速公路等外部性很强的经营性建设领域，地方政府的融资平台可以转型为社会力量举办的经营主体，地方政府注入到现行融资平台的资本金可以完全置换为民间资本或法人资本，形成经营性质的融资平台与完全市场化的融资模式。
2.准经营性领域的融资平台。在轨道交通、污水处理等外部性更强的建设领域，政府部门可以把现行融资平台转型为公私合作的形式。政府部门可向非营利性机构举办的融资平台提供必要的财政补贴、贴息等财政支持，从而发挥政府与社会力量各自的优势，形成市场化融资加财政资助的合作型融资模式。
3.公益性领域融资平台。在义务教育、公共卫生等公益性领域，政府部门责无旁贷。地方政府通过成立专门的福利性基金机构作为融资平台，争取中央资金的支持，发行市政债券，通过土地使用权收益、国有资产转让、国有企业分红等途径填补资金缺口。
(四)融资调控的再设计：把政府融资纳入社会监管体系
1.建立健全地方政府公共建设投资预算约束制度。有关专家认为，要通过四大约束机制对公共财政加以规范，一是地方人大的约束作用。二是中央政府主管部门的“审核”。三是发挥信用评级机构等中介组织的作用。四是给投资者“用脚投票”的权利。这样，地方政府的投资预算就全部受到监管者的约束。
2.尝试建立地方政府财政破产制度。一是要求地方政府制订财政重建计划，必须要压缩财政预算，减少经费开支。二是由上级政府来接管当地财政，地方政府要还债就要拍卖办公室、拍卖自己的宾馆和80％以上的汽车，然后完全按照规定的最低标准进行开支。这是从制度上规范地方政府投融资行为的有效手段，可以试点尝试。
标签：政府融资平台论文; 国内宏观论文; 土地财政论文; 融资论文; 建设投资论文; 财政制度论文; 宏观经济论文; 投资论文;