财政分权对地方政府财政赤字规模膨胀的影响——来自分税制改革后中国省级的观察和经验证据，本文主要内容关键词为：分税制论文,财政赤字论文,地方政府论文,中国论文,省级论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1000-7636(2011)07-0024-09
改革开放30年来，我国地方财政收支经历了由“盈余剪刀”向“赤字剪刀”的转变(见图1)，1994年的分税制改革是这一急剧变化的转折点，自此地方政府财政赤字规模持续扩大。来自赵文哲等的一组统计数据表明，实行“分税制”改革的第一年地方政府财政赤字名义值为1726.59亿元，截至2006年这一名义值已飙升至12127.75亿元[1]。透过数据的考察不难发现，地方政府的财政资金已形成一个巨大的收支缺口且有逐年拉大的趋势，从而印证了我国地方政府财政赤字规模不断攀高的观察。
图1 1978-2008年地方政府财政收支比重变化趋势
数据来源：《中国财政统计年鉴》。
那么是什么原因导致了分税制改革以来地方政府财政赤字规模的日益膨胀？传统的财政赤字成因学说在回答这个问题时往往缺乏解析力。一种观点将赤字归因于人口数量、年龄结构等社会因素的变动所致，但是，一国的人口和年龄结构通常具有稳定性，其即便构成了财政赤字的动因，也不足以导致分税制以来财政赤字规模的大幅上升。另一种观点则基于政治经济学的角度，认为财政赤字与各种政治活动密切相关，但是这种依托于西方政治体制范式的赤字成因解释与分税制改革以来我国地方财政赤字的事实不相吻合。因而，进一步探究分税制改革以来我国地方政府财政赤字的成因就成了有待深入研究的课题。鉴于分税制以来确立的财税体制安排具有影响深远的特性，本文旨在探讨由此形成的财政分权模式是否导致了地方政府财政赤字规模的不断膨胀。假定财政分权对地方政府财政赤字规模的膨胀存在正面的激励效应，那么这一激励效应是否存在跨时、跨地区差异？其内在的成因机理又是什么？我们拟对这些问题进行回答。
一、文献回顾和述评
传统的财政分权理论认为：相对于中央政府，地方政府在资源配置上处于信息优势，实行财政分权有助于优化经济效率和便于地方政府实施与辖区内居民偏好相匹配的公共支出政策；财政分权能够改善委托代理问题，提升地方政府在提供公共品过程中的责任感和透明度。基于上述研究视角得到的结论通常支持了财政分权有利于降低财政赤字的观点。蒂伯特(Tiebout)认为，实行财政分权后居民的“以脚投票”促成了地方政府间的竞争机制，由此导致公共品的供给水平趋向帕累托改进，提高了政府的支出效率并降低预算赤字[2]。在实证研究中，纳亚普蒂(Neyapti)基于16个国家1980-1998年的面板数据，从支出分权和收入分权两个角度分别检验了财政分权和财政赤字之间的关系，实证结果证实了财政分权能够显著降低预算赤字水平[3]。
然而，另一些研究却得出了截然不同甚至模棱两可的结论。有观点认为财政分权会导致财政赤字规模膨胀问题，原因在于政府的支出决策和赋税决策时常脱节，一旦地方政府出于从国家资源的“公共池”攫取更多财政资源的动机，而表现出强烈的机会主义倾向时，将可能导致财政超支问题。德梅洛基于30个国家1970-1995年的样本数据得到的实证研究结论是财政分权伴随着财政赤字倾向[4]。在后续的研究中，德梅洛分析了协调失灵和财政分权之间的关系，认为财政分权在赋予地方政府更大的支出权力的同时加大了地方财政压力，从而增加了协调失灵的风险进而易于引发赤字倾向[5]。福尔纳萨里(Fornasari)等通过32个国家的横截面数据进行跨国实证研究，回归结果表明，财政分权达到长期稳态的国家的平均赤字率相对要低于财政分权程度较低的国家[6]。桑顿(Thornton)在19个OECD成员国1980-2000年样本数据的基础上进行了实证考察，发现自主收入财政分权指标与财政赤字间不存在显著的因果关系，而收入占比指标则在一定程度上与财政赤字负相关[7]。在国内，随着分税制改革以来地方政府财政支出和赤字问题的日益凸现，深入探讨这一问题的成因具有非常重要的现实意义，与此相关的研究有地方政府财政支出和赤字规模膨胀的趋势和成因的分析[8-10]。
无论是规范分析还是经验研究，已有研究对财政分权和政府财政赤字规模之间的具体关系仍未有定论。尽管分税制改革以来地方政府的财政赤字膨胀问题已经引起了国内部分学者的关注，但这些研究以定性分析居多，对财政分权和财政赤字的内在关联尚缺乏规范严谨的经验证据。本文试图在对我国财政分权对地方政府财政赤字规模作用机制进行梳理的基础上，为分税制改革以来地方政府财政赤字规模的膨胀给出一个理论分析框架，同时利用1998-2006年的省级面板数据进行实证研究，为我们的理论推理提供经验支撑。
二、地方政府财政赤字规模扩大的制度背景和成因机理
改革开放初期，中央政府在财政领域实行以“财政包干”为特征的分级财政体制。在财政包干体制下，中央与地方政府围绕财政承包合同的讨价还价，最终造成“强地方，弱中央”的格局，严重制约了中央政府履行应有职能的能力。在这种背景下，中央于1994年启动分税制改革。此次改革的重点在于确定了中央税、地方税和中央与地方共享税，将增值税在中央和地方之间按75:25的比例进行共享，2002年又进一步将所得税在中央和地方分享比例从50:50调整为60:40。分税制改革后，地方的财政收入被大幅度削减，但仍然担负着大部分的支出职责，具体而言，改革后地方财政收入占全国总财政收入的比重由改革前的将接近80％锐减至45％左右，而支出比重则不降反升，基本维持在70％以上。显然，分税制改革一个备受诟病的地方在于改变了中央和地方政府的财权分配格局的同时却缺乏对事权作相应的调整和划分，财权上移和事权留置导致地方财政收支“剪刀差”，地方政府承受了比改革前更大的财政压力。另外，这次改革打破了地方政府依靠自有收入支持本地财政支出的局面，与分税制改革同时确定起来的转移支付制度使得地方政府更加依赖于公共池资源，地方财政支出平均38％的资金来自中央的财政转移支付。为争取尽可能多的财政补贴和转移支付，地方政府竞相扩大支出规模，进而导致了地方政府财政赤字水平的不断升高。直观来看，分税制改革以来地方政府财政赤字的持续扩大是事权和财权的背离，引致收支责任缺口的不断拉大以及不健全的转移支付制度引发公共池效应使然。
但是，上述解释仅仅揭示了问题的部分答案。要理解我国地方政府在分税制背后持续财政赤字现象的深层次成因，还需要对地方政府的财政支出竞争行为进行解读。财政支出竞争一方面源于地方政府扩大自身财政收入的需要，另一方面则与政治晋升激励密切相关。分税制改革以来的“上收税权，下放责任”的财税体制安排造成了地方的财力困难，从而触发了地方政府增加自有收入的动机，为此，地方政府往往会借助税收优惠策略和财政支出政策进行招商引资和吸引税源。事实上，由于分税制改革以来地方政府的税收自主权非常有限，这在很大程度上制约了通过税负调整吸引税源这一策略性竞争手段的实施效果。况且现实中流动税源在选择流入地时，越来越注重的是一个地区的基础设施和整体的经济发展环境，而不只是单单停留在税负水平的考察上。在这种背景下，地方政府间的财政竞争已不再停留在单纯的税收竞争阶段，加大公共支出投入，改善投资环境为流入税源创造外部经济作为更有效的手段而备受地方政府的重视，各地政府由此展开激烈的财政支出竞争推动了财政支出规模的扩大，进而导致了财政赤字规模的膨胀。与此同时，中国特殊的政治体制和官员治理模式进一步诱导和加剧了地方政府间的财政支出竞争。我国的财政分权体制一直扮演着地方政府的激励载体[11]，与其他国家的财政分权不同的是，中国的财政分权伴随着“向上负责”的政治集权体制，地方政府官员的晋升与否取决于上级政府的考核。为了使考核更具可靠的识别性并且与中央以经济建设为中心的整体战略相容，中央制定了一套以国内生产总值为核心的晋升考核机制，形成了至今的政绩观。在这种政绩观下，地方政府为经济增长而展开的“政治锦标赛”，将关心政治仕途的地方官员置于强激励之中，进而演绎出财政支出上的竞争，以期通过支出渠道增加公共投资，吸引各种生产要素的流入，加速辖区内的资本积累，带动辖区内经济的发展进而向中央释放经济增长的信号，从而为其谋求晋升最大化的积累政治资本。由于地方政府在财政支出决策上具有攀比效仿的特性，由此表现出来的模仿型策略互动进一步导致了各地区财政支出上扩张性偏向的趋同。加之地方官员通常存在任职期限，要在短暂的时间内快速发展经济，力争取得“突出成绩”以获得更大的晋升可能性，地方官员往往会有不遗余力地追求预算支出规模最大化的偏好。
综上所述，本文认为：地方政府财政赤字规模的持续膨胀是内生于现行财政体制的综合产物。分税制改革以来的财政制度安排一方面导致了地方政府事权和财权的不对称，并会由此引发公共池效应；另一方面财政支出竞争进一步强化了地方政府的支出动机，出于对自身效用最大化的追求以及为了拥有更好的政绩，地方政府在支出规模上普遍存在强烈和持续的扩张倾向，这些原因共同加剧了地方的财政赤字规模的膨胀。
三、实证研究
(一)模型设定
为检验上一节的推论，我们建立如下面板回归模型：
解释变量
反映一个地区的财政分权程度，是本文的核心变量。确切地说，自分税制改革以来地方政府财政收入实际获取权的缺失及其频繁变动，影响了以财政收入指标衡量财政分权的解析力，且“在收入方面，中央和地方政府之间的分配由复杂的隶属关系所决定，因此，采用收入指标会低估我国财政分权的实际情况，不能真正反映不同层级政府可用的财政资源”[12]。相比较之下，分税制改革对地方政府的财政支出结构安排很少起到实质性的影响。鉴于此，本文着重于从支出的角度衡量财政分权。在剔除了人口、经济规模效应后，我们构造了如下两个财政支出分权指标：
(1)人均预算内本级政府财政支出分权指标(fd_exp1)=各省人均预算内本级政府财政支出/（人均中央预算内本级政府财政支出+各省人均预算内本级政府财政支出）。
(2)人均预算内外本级政府总财政支出分权指标(fd_exp2)=各省人均预算内外本级政府财政支出/(人均中央预算内外本级政府财政支出+各省人均预算内外本级政府财政支出)。
是一组控制变量，参照纳亚普蒂等人的经验研究，本文在计量模型中引入的控制变量有人均实际国内生产总值(gdppc)、经济开放度(open)、人口变量(pop)、就业率(employ)、通货膨胀率(inflation)和人均国内生产总值增长率(growth)等社会经济指标。人均实际国内生产总值由人均名义国内生产总值平减人均国内生产总值指数后取自然对数得到；经济开放度用地区进出口贸易总额与该地区国内生产总值的比重表示；人口变量用地区年底常住人口的自然对数值表示；就业率使用地区就业人员与该地区总人口的比值表示；通货膨胀率用居民消费价格指数(CPI)的变化率表示；人均国内生产总值增长率则由人均国内生产总值指数变化率计算得到。通过放入通货膨胀率和人均国内生产总值增长率这两个影响地方政府财政政策的变量，以控制周期性因素变动对财政赤字规模的冲击。
本文选取的样本时间跨度为1998-2006年，涵盖了全国31个省、自治区和直辖市的平衡面板数据。数据分别来源于《新中国60年统计资料汇编》和1999-2007年的《中国财政年鉴》。
(二)基于跨时差异和地区差异的经验分析
由于我国省际间的禀赋差异较大，忽略区域的异质性可能导致计量上的偏误，因此，在下面的基准回归中我们使用固定效应模型进行估计。表1的(1)、(4)列汇报了基于实证方程(1)的基准回归结果。从中可以发现，本文的两个核心解释变量fd_exp1和fd_exp2的系数符号均有我们预期的方向，其估计值分别为0.634和0.883，且至少在5％的统计水平下显著。这表明，在给定其他条件不变的情况下，财政支出分权扩大1个百分点，地方政府的财政赤字规模随之增加0.634或0.883个百分点。可见，分税制改革以来实行的财政分权模式对地方的财政赤字规模膨胀产生了较为显著的正向激励效应，这意味着当中央将更多的支出权力和职责转移给省级政府时，将会刺激各省财政赤字规模的膨胀。
考虑到2002年中央与地方政府之间的所得税收入分成比例这一政策调整，我们将总体样本分割成1998-2001年和2002-2006年两个子样本，以考察在这一政策调整之下财政分权对地方政府财政赤字规模的影响是否存在跨时差异。从表1中(2)、(3)列回归结果看，两个财政分析变量的系数仍然显著为正，且后一阶段财政支出分权变量的系数明显要大于前一阶段的系数。这证实了经过2002年的政策调整后财政分权对地方政府财政赤字规模的激励效应较之前得到进一步的强化，换言之，财政分权的非对称性效应在2002年以后越发凸显。究其原因，一方面在于这一政策抑制了地方政府预算财源的增长，使得分税制改革以来地方政府的事权与财权错配的现象更为突出；另一方面则与改革后地方政府对中央转移支付的路径依赖明显增强有关，当地方政府更加依赖于公共池资源时，财政分权会导致政府支出规模增加，进而引致财政赤字规模的膨胀问题。
我国东部、中部和西部地区的资源禀赋、经济发展水平和财政状况存在明显的差异，财政分权对各地区的地方财政赤字规模的影响可能会因此而表现出地区差异。对此，我们通过细分区域作进一步考察。从表2的回归结果看，无论是东部还是中西部地区，财政分权均与财政赤字规模正相关，且至少通过10％的显著性水平检验，这表明各地区的财政分权对区域内的财政赤字规模均产生了正向激励效应，不过具体的影响效应视区域的不同而差异。其中，财政分权对西部地区财政赤字规模的影响最为显著，东部次之，中部最弱。虽然西部省份居于较沿海地区劣势的内陆地区，但自20世纪90年代以来实施的“西部大开发”战略使西部地区在诸多方面获得了中央的政策优惠和财政扶持，事实上，历年来西部获得的转移支付也一直高居三大地区之首。对此我们的推论是，过度依赖中央的转移支付和财政补贴导致了非常显著的公共池效应，财政分权由此对西部财政赤字规模表现出高度显著的正面激励效应；东部对转移支付的依赖虽然较少，但由于在吸引税源和发展经济上处于明显优势，区域内部为此展开的财政支出竞争一直比较激烈，财政分权对财政赤字规模的正面激励效应会因此而得到加强；相形之下，中部地区既没有东部地区优越的地理位置和先动优势，也缺乏西部地区的政策和资金扶持[14]。蔡洪滨和特雷斯曼的异质政府竞争理论认为，当地区间禀赋差距过大时，不具有先天优势的地区可能会放弃竞争或参与竞争的动力很弱[15]。基于此我们的猜测是，为争夺税源和发展区域经济而进行财政支出竞争的激励对中部地方政府而言较弱，公共池效应相对也不如西部那么明显，“中部坍塌”现象的存在在某种程度上弱化了财政分权对中部地方政府财政赤字规模的正面激励效应。
(三)稳健性检验
我们进一步从以下几方面检验本文研究结论的稳健性。
(1)采用两个财政分权指标的算术平均值(记为fd_ave)度量财政分析，从估计结果看，我们的基本结论并未发生实质性变化。
(2)考虑到面板数据时常存在序列相关和群组间异方差等问题，我们对模型和数据的序列相关、群组间异方差和横截面相关问题进行检验，发现模型存在自相关、异方差和截面相关问题，对此使用德里斯科尔和克雷(Driscoll，Kraay)的方法加以校正[16]，校正后的估计结果表明本文的研究结论依然成立。
(3)对于财政分权变量，尽管我们通过设立不同的指标进行刻画以避免测量误差，但仍然可能存在由遗漏其他变量导致的内生性估计偏误。鉴于内生性问题会导致OLS估计量的有偏和非一致，我们通过引入合适的工具变量进行二阶段最小二乘法(2SLS)估计，以校正内生性问题的影响。本文通过构造各地区县级区划数与该地区面积之比的自然对数值county作为工具变量，数据来自1999-2007年的《中国统计年鉴》。表3中的Kleibergen-Paap rk LM statistic和Kleibergen-Paap rk Wald F statistic统计量均表明了我们选择的工具变量的合理性，不存在识别不足和弱工具变量问题。从表3的(4)、(5)列报告的2SLS的估计结果看，在控制了内生性问题后两个财政分权变量的系数均显著为正，且明显大于OLS的回归系数，这传递了两方面的信息：一方面表明前面的OLS回归结果在不考虑财政分权的内生性时容易导致向下的估计偏误，即倾向于低估财政分权对地方政府财政赤字规模的正向激励效应；另一方面则再次印证了我国现行的财政分权刺激了地方政府的财政赤字规模的膨胀，并且具有相当可观的边际效应。
四、结论与启示
围绕我国财政分权和地方政府日益膨胀的财政赤字规模的问题，本文从理论和实证两个方面展开讨论。我们对地方政府日益膨胀的财政赤字规模的形成机制进行了梳理，认为地方政府日益膨胀的财政赤字规模是现行财政体制下财权和事权割裂、公共池问题、横向策略互动以及“政治锦标赛”引发的激励扭曲和为增长而过度竞争等因素的综合产物。在实证分析上，基于全国1998-2006年的省际面板数据，我们对分税制改革后财政分权与地方政府的财政赤字规模的关系进行了检验。在控制了一系列可能影响地方财政赤字的因素之后发现，中国式财政分权对地方政府财政赤字规模的膨胀存在正面的激励效应。这一结论即便在对序列相关、群组间异方差和截面相关以及内生性问题予以控制的情况下仍然是稳健的。
上述发现为我们强化财政制度安排、增强宏观经济稳定性提供了有益的启示，与此相应的政策性含义是：
(1)分税制改革以来地方政府财政赤字规模的持续扩大，提醒我们必须重视地方政府支出政策的可持续性问题。针对分税制改革遗留的一些问题，我们的建议是，通过厘清中央、地方之间的财权和事权及调整和深化分税制结构，可以在改变事权和财权不对称的同时，赋予地方政府更大的收入自主权，从而收缩地方政府因财力不足而导致的那一部分财政收支缺口。除此，完善和规范转移支付制度，促进预算约束的硬化，在一定程度上则可以避免由公共池效应引发地方政府财政赤字规模膨胀的问题。
(2)中国式财政分权模式所内生出来的政治激励效应，诱导了地方政府间赤字偏向的支出竞争行为，从而折射出地方政府扩张偏向的财政政策是现行财政体制与缺乏良好的制度约束互动所致。值得注意的是，当前地方政府的支出竞争行为的实现，可能是以挤出非政府部门的消费、投资需求和加剧整个宏观经济的波动为代价。从扭转制度供给失衡的角度来看，构筑制度约束以及增加有效的制度供给，可以对地方政府的支出行为产生约束力，从而确保财政纪律和财政健康[17]。从深化大国治理结构变革角度看，政绩评价机制在地方政府的财政支出决策中扮演着重要的引导角色，多元化政绩考核机制的引入应成为今后改革的题中之义。对此，中央政府可以考虑一个以经济的稳定性为切入点的政绩考核机制，使地方政府切实关心的是经济的稳定发展而非短期内的超常规增长，这将有助于执行符合科学发展的财政政策，而不是一味短视地热衷于粗放型增长的扩张性偏向的财政支出行为[18]。除此之外，如何通过创新机制设计促使地方政府由竞争走向竞合，进而匡正地方政府间的过度竞争行为所造成的努力配置扭曲，也是一个亟待解决的新课题。
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