全球治理与国家治理：当代中国两大战略考量，本文主要内容关键词为：两大论文,当代中国论文,战略论文,国家论文,全球论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自20世纪80年代以来，“治理”(governance)日益渗透到人类的理论与实践活动中，成为最富时代感的词汇之一。在与全球化、全球问题、公共行政、公共管理、公共政策、政府改革等概念联手后，“治理”更是获得了毋庸置疑的理论地位。中国学者早就关注到了治理与全球治理研究，但直到十八大，中国才以积极的姿态确立了全面参与全球治理和推进国家治理体系与治理能力现代化的战略目标，并以此宣告中国进入全球化背景下的治理时代。 但是，当前的理论和实践还未充分认识和揭示治理的整体性，未能制定出统筹全球治理与国家治理的整体性政策。从研究现状来看，全球治理与国家治理的研究团队与领域泾渭分明。国际问题研究多从中国外交战略与政策上研究全球治理，而政治学理论、公共管理与公共政策研究则聚焦于国家治理，包括政府治理、市场治理、社会治理，体现着传统的、根深蒂固的国际与国内界限森严、相互分割的理论思维。这种割裂不打破就无法形成整体性治理的大战略，并进而影响治理的深度，延缓治理的进程。有鉴于此，本文立足当代中国的两大战略考量，从全球治理与国家治理的整体性、互动性、统筹性，来分析全球治理与国家治理对当代中国的意义以及全球治理与国家治理互动、统筹的具体内涵与表现。 治理是一种整体性治理 关于“治理”的理论起源，有学者认为，“可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的‘操舵’一词，原意主要是指控制、指导或操纵，与government的含义交叉”。①但更多的意见则认为始于18世纪。“当时，法语gouvernance一词曾经是启蒙学者把开明政府与对市民社会的尊重结合起来的向往中的一个要素……后来它被译成了英语governance，用于种种语境。”②由此可见，像任何一个有影响的概念、术语乃至理论一样，治理也有其演进的历史过程。而正是在这种学术史的考察中，我们可以看到，治理逐渐从国内治理走向国际治理，进而走向全球治理；从局部的、领域的市场治理、地方治理、城市治理，走向全面的、综合的政府治理、国家治理，并日益呈现出较为清新和丰富的特征，反映了治理的内核与要义。 但由于学术视角和关注点不同，所以关于治理的起因、分类、特征、要义、实践中的成效与问题等的理解与阐释也不尽相同。基于此，本文认为在对治理的思考、理解、诠释和实践中，只有坚持如下几个统一才能更深刻、更完整地认识和把握全球化背景下的治理的全貌，特别是治理的整体性。 (一)价值理性与工具理性的统一 价值理性体现的是对人文价值的追求，生活意义的向往，社会伦理的偏好。治理(无论是国家治理还是全球治理)，不仅存在谁治理、治理什么、如何治理的问题，还必然提出为何治理，即治理的目的与意义问题。治理在国内层面要区别于政府的等级制和强制性的管理体制，在国际层面则要从价值和观念上倡导全球主义，从而与政府中心、国家主义的价值理念区分开来。治理理论的创始人之一詹姆斯·罗西瑙(James Rosenau)认为需要构建一种新本体论来认识当代世界。他指出，当代世界事务分别通过国家体系和社会体系进行管理，一个是长期以来支配事件进程的国家及国家间体系，一个是由多种行为体组成的多中心体系，它们同以国家为中心的体系时而合作，时而竞争，且不断相互作用。③全球治理委员会在其著名报告中表达得更为明确：“全球价值观必须是全球治理的基石。”④当然，强调和重视社会和全球的作用，绝不意味着在实践中否认国家与政府的作用，否认国家主义的某些现实合理性。从现实和实践上讲，充分考虑并重视国家与政府在治理中的特殊地位与功用，正是工具理性所关注和偏爱的。 工具理性是一种重视手段、讲究功效、青睐技术的思维方式，它关注的是如何实现人们的理想，达到预期的目的。从治理的角度看，工具理性的思考与制度和技术性安排无疑有其必要性与合理性。要达到对国内、国际公共事务的最佳治理，建构公正、合理、适宜生存的秩序与环境，促进人的全面发展，必须在物质基础、技术手段、制度安排、政策导向上保障治理进程的可操作性、可控制性、可持续性，否则治理的目的与理想就是空中楼阁，正是在这个意义上说，工具理性是价值理性的前提。事实上，当我们谈及或研究公司治理、市场治理、城市治理、地方治理、福利国家治理、公共治理或国际治理时，更多地立足于工具理性。例如，罗伯特·罗茨(Robert Rhoads)从管理主义和新制度经济学两个向度解释了治理的含义。前者指的是把私人部门的管理手段引入公共部门，强调直接的职业管理、明确的绩效目标和评估标准、根据结果进行管理等；而新制度经济学指的是把激励结构(例如市场竞争)引入公共服务中，强调削减官僚机构，通过承包和准市场的运作方式实现更有效的竞争以及消费者选择，即“更小的政府”、“更多的治理”。⑤同样，谈到国际层面的治理，法国学者玛丽-克劳德·斯莫茨(Marie-Claude Smouts)认为：治理是一个有用的概念，它能设计出管理共同事务的新技术，而治理问题很容易从公共政策移位而进入国际政策领域。⑥总之，工具理性对于提高治理能力、增进治理效果有显著作用，它是审视和理解治理不可或缺的向度。当然，必须同时警惕工具理性的膨胀、过度，防止其走向技术至上和制度崇拜，忘却了人文精神和意义追寻的价值。 (二)规范诉求与实践诉求的统一 规范诉求强调应然性，它是一种立足现实，从规范和伦理的角度审视事物，引导人们追求应然世界与美好未来的思维方式。这一特征也在治理中得到充分反映。詹姆斯·罗西瑙关于治理的本体论建构和“没有政府的治理”的分析，戴维·赫尔德(David Held)的世界民主和世界主义的理论，乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)的风险社会与世界主义的理论，安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)的第三条道路，马丁·阿尔布劳(Martin Albrow)关于全球时代和全球主义的分析，以及部分学者在治理和全球化研究中涉及的方法论国家主义(民族主义)与方法论全球主义(世界主义)的学理性探讨，都是治理和全球治理中最典型的规范性分析，体现了人们对治理的本质、趋向性、前瞻性的认识，表达了对人类社会生活新质的肯定，对人类新文明的倡导，对人性更完美的期待。正是这些规范性诉求与分析，鼓舞人们在充满艰难曲折的治理进程中奋进。丧失规范性诉求，没有理想主义相伴，无异于宣告人性的灭亡。 实践诉求坚持实然性，它强调的是立足现实境况与问题的客观分析，进而提出可操作性的对策，作出理性与合理的制度性安排。实践诉求在治理进程中数量最多，并且具有急迫性、冲突性等特点，所以更容易引起人们的关注。比如在国内治理中，如何处理政府、市场、社会三者之间的关系，如何协调公正与效率的关系，如何解决发展与环境保护的矛盾，如何定位中央与地方的权限，如何缓解贫富差距、培育中产阶级等。一国治理的绩效，社会秩序的稳定性与和谐度，在很大程度上就取决于对这些现实问题的及时回应与妥善解决。同样，国际治理层面也必然涉及不同的国际关系行为体在国际关系中的地位、权利、利益的协调，如何克服全球化的非人性化一面，防止全球层面的两极分化，如何破除现有国际体系中的不公正、不合理，改善国际机制与国际秩序，如何建立更多渠道与途径，让广大发展中国家、全球公民社会更有保障、更有影响地参与全球治理等。 但是，规范诉求与实践诉求也必须保持必要的平衡。规范诉求的理想性、伦理性、超前性是人类文明发展的内在动力，而实践诉求的务实性、可实施性又是实现人类理想的保障与阶梯，两者不可偏废。 (三)国内治理与国际治理的统一 治理源于国内治理，所以对治理的审视必然首先着眼于国内治理。作为一种新的管理公共事务的方式，治理是在20世纪80年代应对福利国家的危机、反思凯恩斯主义的改革浪潮中走上历史舞台的。“治理的兴起无疑正是在市场和国家的这种不完善的结合之外的一种新选择。”⑦治理成为管理公共事务的第三种方式与选择，反映了人们对社会生活复杂性、互动性、流动性的进一步认识。特别是20世纪90年代以来，全球化与全球问题更凸显了上述新的特征。 从国际层面看，治理中面临的政府因素就是各民族国家如何认识和应对日益增多的跨国界、跨政府问题。国际层面的治理不存在一个国内意义上的中央政府，因此政府、市场、社会三者之间的对话与协调更加复杂、多样，且具有不确定性。此外，国际层面的治理还可区分为国际治理与全球治理，后者是前者的延伸与扩展。全球治理是全球化、全球问题的伴生物，其主体不再仅仅是国家，同时包括市场(私人企业、跨国公司)和社会。换言之，在国际治理阶段，市场与社会是被管理的对象、治理的客体，而在全球治理阶段，市场与社会既是治理的客体，又是治理的主体。 但是必须承认，在全球化时代，国内治理与国际治理愈来愈表现出高度的依存性、渗透性和互动性。在尊重国内治理与国际治理的相对独立性的同时，更需要人们自觉打破两者的界限，从整体性上审视和驾驭国内治理与国际治理，否则现存治理认识的碎片化、区隔化，只能导致治理实践的困境。 当代中国的两大战略考量 注重世界的整体性，强调从国际与国内两个大局考虑问题，制定政策，这是自改革开放以来，中国思维与观念发生的重大变化之一。特别是十八大以来，全球治理和国家治理两个概念分别写入党和政府的重要文献：十八大报告在谈到外交工作和促进人类和平发展崇高事业时宣示：“加强同世界各国交流合作，推动全球治理机制变革”，“中国坚持权利和义务相平衡，积极参与全球经济治理”。⑧十八届三中全会则明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”⑨由此可见，全球治理与国家治理已获得了前所未有的战略重要性，成为当代中国的两大战略考量。当然，全球治理是否切实具备影响当代中国战略走向的重要性，不仅取决于中国政府治国理政的战略和政策宣示，更取决于两个治理对当代中国现代化的作用与价值。因此，弄清全球治理与国家治理对当代中国的意义，就是十分急迫而必要的。 (一)积极参与全球治理对中国的意义 从中国与世界的关系角度看，改革开放中日益发展和崛起的当代中国，经济规模与总量居于世界前列，外交和国际事务地位日渐提升，但同时也被国际社会赋予更多责任与希望。因此，积极参与全球治理对当代中国就有着特别重要的意义。 第一，积极参与全球治理，表明中国对现有国际体系、国际秩序的认同，有助于澄清当下国际社会对中国的质疑与误解。全球治理是当代人类社会的选择，它是在现有国际体系的框架下进行的。积极参与全球治理，就意味着承认联合国与国际法的合法性与权威性，就意味着认同现有国际体系与国际秩序，从而在国际事务中扮演改革者、完善者而不是革命者、挑战者角色。十八大对中国积极参与全球治理的明确宣示，显然有助于塑造更有利于中国参与国际事务的氛围。 第二，积极参与全球治理，表明了当代中国的担当，有助于化解国际社会对中国“参与不足”的指责。全球治理依赖于各行为体的积极参与，特别是依赖于国家提供更多全球公共物品。全球公共物品的提供与管理是实施全球治理的重要保障，也是深入推进全球治理的有效途径。全球公共物品既包括物质层面的(如资金、有形物品等)，也包括制度和观念层面的(如国际机制、新的理念与价值规范等)。联合国会费的增加，提供治理全球气候变暖的专项资金，创建上海合作组织、博鳌论坛、亚洲基础设施投资银行和“一带一路”基金，倡导和谐世界、人类命运共同体，这些都表明中国在提供全球公共物品方面已经和正在做出努力。但是必须看到，在审慎地坚持中国仍是最大发展中国家的定位时，还需要用更开阔的全球视野来审视一个庞大的经济体对世界的冲击力和相应影响力的扩大。 第三，积极参与全球治理，表明了当代中国维护人类共同利益，推进人类共同进步的理念与追求，有助于提升道德制高点，赢得国际社会的尊重，引领人类的发展。全球治理区别于传统的国内治理和国际治理之处，就在于其倡导人类整体论和共同利益论的本质。它把公共性扩展至全球而不再局限于一国，把利他性升级为整个人类而不是某个群体。当代中国对维护人类共同利益、坚持互利共赢的强调，对构建人类命运共同体的呼唤与倡导，都体现了这种理念与诉求，必须坚持。只有在积极参与全球治理的进程中，不断倡导和践行人类整体论和共同利益论的新理念，才能摆脱当代国际关系中的现实主义枷锁，逐渐弱化和消除对抗与冲突，引领人类走向和而不同、共生共荣的未来。 总之，无论从中国面临的国际现实，还是从中国应确立的理念和价值追求而言，积极参与全球治理都是一个战略大局。 (二)理性推进国家治理对当代中国的意义 国家治理在一般意义上是指一国之内的治理，即国内治理，而与其相对应的则是超出一国范围的国际治理、全球治理。国内治理涉及国家内部政治、经济、社会、文化、军事等诸多领域，是一种全方位的、综合性治理。 国家治理被赋予特定内涵与中国特色是由十八届三中全会完成的。根据中国国家主席习近平在十八届三中全会第二次全体会议上的讲话，国家治理已不再是一般意义上的国内治理，而是当代中国的另一个战略方向。 首先，理性推进国家治理反映了中国对影响人类生存与发展的普遍性问题的高度关注和及时回应，体现了中国与时俱进的品格和调适能力。毋庸讳言，治理兴起的早期，即20世纪90年代，由于要克服政府失效、市场失灵的弊病，治理更强调社会中心的理念，从而导致某种去国家化的倾向。但实践证明，无论是传统的国家中心，还是片面的社会中心，都会造成公共事务的混乱和社会的不稳定。全方位、系统地加强国家治理的制度建设，着重提高国家治理的能力，是当代中国理性推进国家治理的特定选择和具体目标。当然，国家治理不能仅仅局限于工具理性视野中的国家能力建设，还必须同时关注国家治理的法治与民主建设，即不能忽视和忘却国家治理的价值理性。 其次，理性推进国家治理关系到中国法治建设，有助于真正落实依法治国、依宪治国。加强法治建设是当代中国治国理政的重中之重。国家治理的核心是强化制度建设，而制度建设的核心无疑又在于从宪法到司法、行政法等一整套法律制度与规范的确立和运行。 最后，理性推进国家治理，营造国泰民安的社会秩序，有助于提升中国的软实力，更好地造福于中国与世界。国家治理的现代化要义在于构建一个现代国家，而一个现代国家，除了要求具有相应的硬实力(主要是经济发展水平和军事实力)，更重要的是具有软实力，体现为政治、法律、社会、文化等各领域合乎理性、民主、法治、人文、公正、和谐的制度性安排的有效运行，以及伦理道德的自觉遵循。当代中国的国家治理就是要直面这一难题，从整体上提高中国的软实力。唯有自身文明，才能在国际上拥有更多发言权，产生更大影响力，特别是制度和价值的吸引力，从而不仅造福于中华民族，也造福于整个人类。 全球治理与国家治理的统筹 作为当代中国的两大战略考量，全球治理与国家治理必须从两者的相互关联、互动角度予以统筹、协调。当前人们的认识还远不够自觉、明确。因此，有必要对全球治理与国家治理的互动与协调作进一步探究。 (一)借助全球治理深化国家治理 全球治理是基于人类公共事务的治理，它对国家治理的制约与影响主要体现于治理的对象、机制、理念以及利益考量等方面。 从治理对象上讲，全球治理很大程度上是对全球问题的治理，也可以内化为一个国家对威胁人类的各种全球问题的治理。这种内化型的全球治理，其现象是国内的，但意义却是全球的。改革开放以来，中国的地方政府针对扶贫、防治艾滋病、禁毒、环境保护等领域开展了多层次的跨国合作项目。这些项目的实施以及所取得的成绩，不仅有效遏制着全球性问题的蔓延，而且为我国借助国际社会的理念、资金、技术、人力，发动民间力量同政府一起治理经济、社会、环境等领域的问题，起到了重要作用，充分体现了全球治理与国家治理的密切关系。⑩ 从治理的机制与制度上讲，全球治理的机制与制度是针对当代人类面临的公共事务与问题而制定的，需要国家治理予以认同。比如国际金融危机所反映的金融监管问题，世界贸易所要求的贸易政策透明化问题，环境标准与质量认定标准问题等等，各国在自身的国家治理过程中，都需要与全球治理的相应规范协调，以其为依据，推进规范的落实。 从治理的价值与理念上讲，全球治理提供可资借鉴的国家治理理念。国家治理需要先进价值与理念的指导，而好的价值与理念一方面产生于自身的创造，另一方面则来自于向人类优秀文明成果的借鉴。全球治理往往引领着先进的价值与理念。比如鉴于全球气候变暖和能源短缺，近年来低碳经济、绿色经济已成为一种新的理念和价值。中国同样受到这一理念的影响，不仅高度认同，而且落实到了经济社会发展战略中。十八大政治报告明确指出：“着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展”。(11)基于上述理念，中国提出将加快推进绿色循环低碳经济，建立“红线管控制度”，设立并严守资源消耗上限、环境质量底限、生态保护红线等措施。这充分表明，中国不但认同而且采取积极行动将发展低碳经济落实于国家治理，反映了全球治理理念的规范和引领作用。 总之，国家治理是全球治理中的国家治理，国家治理体系与治理能力的现代化必然包含着对全球治理的理性认知和实践的协调。在积极参与全球治理的过程中，把全球治理中好的、适当的理念、机制结合中国的实际予以运用，促进两者的有机融合与互动，整体性深化治理的进程，这是理应得出的结论。 (二)依托国家治理推进全球治理 全球治理是多元行为体共商共管的治理，是国家与非国家行为体相互克服国家中心和社会中心的合作治理。国家治理的现代化水平与程度是决定全球治理水平与程度的最重要因素。当前全球治理面临的困境尽管有众多原因，但最关键的恐怕还是国家治理的状况与水平远不尽如人意。所以，当代中国提出着力国家治理体系与治理能力建设，是十分明智和重要的。 国家治理体系包括价值、权威决策、行政执行、经济发展、社会建设等方面，这些体系机制的合理配置与良性运转，决定着国家治理现代化程度的高低，进而能够助推和深化全球治理。这是因为： 其一，价值观念体系的现代化决定对全球治理的认同度与参与热情。价值观念的现代化是指人们对当代人类的生存发展的现状、未来，以及所要追求的价值意义与目标有理性、合理、开放、符合伦理的认知，体现出人之为人的人文性、文明性和与时俱进性。而从与全球治理的关联上讲，现代化的价值观念又涉及许多新的向度与问题。如类文明观念、全球主义观念、可持续发展观念、公共理性观念等等。这些新的观念突出了国家与人类、国家主义与全球主义、国家理性与人类理性、国家利益与人类利益、当代与后代、利己与利他的关系，要求从反思的角度，将现代化价值观念从国家的视角扩展到人类的视角，从国家中心升华为人类中心，以更开阔、宏观的思维，更具前瞻性和人文性的胸怀审视全球化时代面临的全球问题和相互依存的现实。如果塑造了具有上述新价值观念的一代新人，那么不言而喻的是，这个国家必然会对全球治理有更深刻的理解与认同，从而积极参与全球治理就成为自觉的选择。 其二，权威决策体系和行政执行体系的现代化制约着在全球治理中的政治作用与国际影响力。权威决策体系和行政执行体系的现代化，涉及政治与法律制度的设计与运行，权力的合法性来源，权力机关的权限与定位、政府的权力清单与行政效率、公民权利的保障、宪法的权威与法治的有效性以及司法公正等。一个国家只有在民主化和法治化方面有了坚实的基础，才能做到执政的民主化、科学化、高效化，体现出治理公共事务的能力，接近或达到公共事务治理的理想效果，从而彰显出制度的吸引力、文明力。正是这种吸引力、文明力构成了提升一国在全球治理中的威望和影响力的基础，并且为在全球治理中扮演更重要角色、发挥举足轻重的作用创造了可能的空间。 其三，经济发展体系的现代化影响参与和主导全球经济治理的力度。经济发展体系的现代化，核心是处理好政府与市场的关系，明确树立市场经济的发展导向，最大限度地挖掘市场的潜力和发挥市场的作用。对于当代中国而言，经济总量、贸易、金融、对外投资都已进入世界前列，已成为世界公认的经济大国，在全球经济治理中举足轻重。也正因如此，我们自身最早谈及和认同的也是全球经济治理。特别是2008年国际金融危机以来中国在应对该危机中的作为与贡献，更是增强了参与甚至主导全球经济治理的国际认同，亚洲基础设施投资银行的设立和“一带一路”战略的推进，则将这一认同推向新阶段。 其四，社会建设体系的现代化助推社会力量走上国际舞台，参与全球治理。社会建设体系的现代化，主要是指民生服务体制、社会保障体制和社会治理体制的现代化，它关涉公民广泛社会权利的保障、社会矛盾的协调，以及社会活力的激发，其核心在于处理好政府与社会的关系。一个国家的稳定，在于政治廉洁，合法性强，法治健全；而一个社会的活力，则在于能够为民众提供全面、有序、安全的制度化保障，以利于民众自己管理自己，进行各种有益于身心健康的创造性活动。显然，在这个意义上社会建设体系的现代化的重要性并不亚于上述体系的现代化，其难度也可想而知。社会建设体系的现代化反映着一个国家的成熟程度、文明程度，它在塑造适应文明发展取向的现代人方面有特殊功用。 全球化时代，从某种意义上讲也是治理时代，要求当代人类从治理的角度审视和处理日益复杂、多元、变动的国内与国际公共事务。而全球治理与国家治理是21世纪人类面临的普遍性问题，对当代中国尤为重要而急迫。基于此，探究全球治理与国家治理的内在关联与互动，从理论观念和实践路径上切实做到两者的统一与协调，对当代中国实现社会转型，推进现代化建设，以文明、民主、法治、和谐的面貌屹立于世界之林，具有十分独特而重要的意义。 ①鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，《国际社会科学杂志(中文版)》1999年第1期。 ②让-皮埃尔·戈丹：《现代的治理，昨天和今天：借重法国政府政策得以明确的几点认识》，俞可平主编：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第280页。 ③詹姆斯·罗西瑙：《全球新秩序中的治理》，戴维·赫尔德、安东尼·麦克格鲁编：《治理全球化：权力、权威与全球治理》，曹荣湘、龙虎等译，北京：社会科学文献出版社，2004年，第75页。 ④英瓦尔·卡尔松、什里达特·兰法尔主编：《天涯成比邻——全球治理委员会的报告》，赵仲强、李正凌译，北京：中国对外翻译出版公司，1995年，第45页。 ⑤罗伯特·罗茨：《新的治理》，俞可平主编：《治理与善治》，第89—90页。 ⑥玛丽-克劳德·斯莫茨：《治理在国际关系中的正确运用》，《国际社会科学杂志(中文版)》1999年第1期。 ⑦王诗宗：《治理理论及其中国适用性》，杭州：浙江大学出版社，2009年，第19页。 ⑧胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2014年，第4、37页。 ⑨《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》(上)，第512页。 ⑩有关全球治理会内化为国家治理的详细论述参见蔡拓：《全球主义与国家主义》，《中国社会科学》2000年第3期。 (11)胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》(上)，第31页。标签：全球治理论文; 治理理论论文; 国家治理现代化论文; 社会管理论文; 政治论文; 政府治理论文; 经济论文; 时政论文; 全球化论文;