“母亲水窖”工程与妇联的组织能力建设，本文主要内容关键词为：水窖论文,妇联论文,能力建设论文,母亲论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D442.61 文献标识：A 文章编号：1004-2563(2003)03-0023-05
一、问题缘起
长期以来，人们在评价项目的绩效时，往往比较偏重于评估项目的适当性、项目的效果、效率、社会影响和被服务对象的满意度。然而，这种评估导向的局限在于，人们因此忽略了实施项目的组织的能力建设。其结果是，某些项目虽然能够取得较好的成效，但是实施项目的组织的能力并没有得到较好的提升，项目取得的成果因此也难以持久或难以扩散。而一些个案研究表明，只有提高实施项目的组织能力，项目的绩效与品质才有真正的可靠保证。组织也才能够不会仅仅因为某一个项目的结束而失去活力。所以，在公益项目的评估过程中，重视项目实施对组织能力建设的作用不仅是一种理论尝试，也具有重要的实践意义。
众所周知，中国妇女发展基金会实施的“母亲水窖”项目是通过各级地方妇联实施的。妇联的主要职能是代表和维护妇女权益，促进男女平等。可以说，各级妇联的组织能力越弱，就越难以维护妇女权益、促进男女平等，反之则越强。因此，在评估“母亲水窖”项目的绩效时，一个重要的标准就是衡量项目的实施对提高妇联组织能力的作用。因为，只有妇联组织的能力提升了，“母亲水窖”工程的质量才能不断提高，项目的积极成果才能更好地持续与扩散，妇联也才能更好地维护妇女权益和促进男女平等。
二、“母亲水窖”项目的实施对妇联能力提升的作用有多大？
随着市场经济和政府体制改革中政府职能的转变，人们开始日益重视非政府、非营利组织在社会经济发展、在全面建设小康社会中的作用。然而，当前中国面临的现实情况是，一方面，政府需要转移部分职能，实现“政企分开”、“政社分开”，实现“小政府、大社会”的目标模式；另一方面，人民团体、社会团体、民办非企业单位的组织能力还很弱，还难以承接政府转移的职能。因此，加强组织的能力建设是当前中国非政府、非营利组织面临的巨大挑战。
全国妇联早在1990年代就提出了加强妇联组织能力建设的战略规划，并于2001年拟定了《全国妇联关于进一步加强组织建设的意见》。[1](P16-19)然而，一些地方妇联，尤其是基层妇联年年抓组织建设，年年不见成效或成效很小。其原因与以往妇联过于单一的工作内容、落后的工作方式有关。一些妇联只习惯于开会、发文件、要统计、报材料，工作虚的多，实的少。在这种情况下，妇联抓组织建设，往往也是说的多，做的少，甚至仅仅只是应付上级的要求，走个形式。显然，要突破这一发展瓶颈，妇联还需要采用创新的思维、创新的工作方式才能完成组织建设的任务。那么，妇联通过什么途径才能促进组织能力的提升呢？
本文将妇联组织的能力归纳为四个方面：组织的基本资源，组织的管理能力，组织的公共关系与动员资源的能力，组织自我评估与学习的能力。
基本资源是指妇联生存与发展所需要的基本人力、物力与财力，包括妇联的组织网络建设。组织的管理能力是指妇联内部的管理能力，包括组织、领导、沟通与控制的能力，也包括妇联干部对组织宗旨与使命的认同、干部队伍的思想作风建设等等，组织的公共关系与动员资源的能力是指妇联外部的管理能力，包括妇联与各相关利益群体之间的关系，以及妇联动员各方面资源的能力。例如，妇联筹款与动员志愿者参与妇联活动的能力。组织自我评估与学习的能力是指妇联自身自我评估以及建立学习型组织的能力。
为了客观评价各级妇联实施“母亲水窖”工程对于提升其组织能力的作用，课题组选择了西部地区较有代表性的重庆市、甘肃省的3县1区进行了调查。评估方式主要采用了文献法、结构式访谈法和焦点小组法(Focus group)，包括对各级妇联的项目管理人员和受益农户等的访谈。
从调查结果看，实施“母亲水窖”项目对于提升县级妇联基本资源的作用较为有限。从人力资源的角度看，4个县中只有1个县因为要实施“母亲水窖”工程，县妇联才增加了1名工作人员。从物力资源的角度看，3县1区中只有1个县因为实施水窖项目，县政府为其配备了1台传真机，另一个县因为其他原因省妇联奖励过1台计算机；从财力资源的角度看，3县1区得到中国妇女发展基金会水窖项目资金数在20万到86.8万元不等，但这些项目资金全部被用于贫困地区的水窖项目建设。3县1区中，只有1个区得到了区财政2万元的行政经费用于水窖项目的行政开支，其他3个县均没有得到相应的行政经费。在实施水窖项目过程中，3县1区妇联的行政开支都精打细算，其差旅费、印刷费、通讯费等行政支出一般是从县妇联有限的日常经费中挤占，有的县甚至出现了妇联干部个人出钱用于项目的情况。从妇联组织网络建设的角度看，虽然一些文献资料表明，有的村因为水窖项目的实施而成立了妇代会，如甘肃省东乡县当土村，但是，由于当前全国各地的妇联组织网络已经较为健全，而水窖项目的实施地点又非常有限，因此对于妇联组织网络建设的作用并不明显。当然，通过项目的实施，对于加强各级妇联的凝聚力、向心力，提升妇联组织的社会形象还是有很大帮助。[2](P33-34)至于水窖项目的实施对于省级妇联和乡、村级妇联（妇代会）基本资源的建设而言，其作用则微乎其微。
在调查中，3县1区妇联的干部普遍反映，“母亲水窖”项目的实施对于提升县级妇联的管理能力作用最大。主要表现在以下几个方面：实施项目以前大多县级妇联没有写过项目建议书、项目可行性报告，通过实施水窖项目现在懂得如何申请项目、如何写可行性报告；以前县级妇联主要辅助或配合其他部门做一些工作，现在能够以妇联为主或由妇联牵头做一些实实在在的项目。在项目实施的过程中，县级妇联不仅要争取上级部门、乡政府和水利部门的支持，还要协调各部门之间的关系，例如在项目点的选择中就需要协调与各个乡、村的关系，同时，还要处理与老百姓的关系，例如集中供水项目中处理占地费或青苗费问题、群众投工投劳与供水费问题、水窖项目中处理一户多窖问题、群众投工投劳或配套资金问题等等。整个项目过程充分锻炼了县级妇联的组织协调能力、领导能力。另外，“母亲水窖”项目对县级妇联还有两个重要的考验：一是工程质量方面的考验，一是资金管理方面的考验。在此之前，大多县级妇联不仅缺乏财务管理方面的经验，更缺乏工程质量管理的经验。在这种双重压力下，各个县级妇联都“被逼”想尽一切办法，加强了对项目的监督与控制。有的县妇联从实践出发，探索了一些创新性的办法加强资金与工程质量的管理；有的县妇联则不辞辛劳，日夜奋战在项目实施的第一线，长期驻村蹲点，通过实战大大提升了妇联项目控制的能力。总的来说，通过水窖项目的实施，县级妇联的管理能力大大提升。而乡、村级妇联（妇代会）通过项目的实施相应也锻炼了项目管理能力，但这种能力的提升相对较小。至于省级妇联，因为它们通常都具有较多的项目管理经验，因此水窖项目的实施更多只是强化了省级妇联的管理能力。
调查还表明，“母亲水窖”项目的实施对于加强妇联公共关系与动员资源的能力有一定程度的帮助。县级妇联要顺利实施水窖项目，需要到计划部门立项、争取水利部门或扶贫部门的支持或配套资金、争取财政部门的担保、到卫生部门进行水质检测、争取税务局的减免税、接受审计局的审计等等，同时还要加强水窖项目的宣传工作，广泛动员基层妇联、妇代会的参与，动员广大农村妇女的参与。通过项目的实施，妇联加强了与各个部门、社区、受益妇女等相关利益群体的联系，为今后开展工作打下了良好的基础。
最后，通过“母亲水窖”项目的实施，还提升了妇联的学习能力。在实施项目之前，3县1区的妇联干部大都没有接触过项目管理知识，更不懂有关水窖工程的专业技术。为此，省级妇联举办了多次培训，召开了现场经验交流会，帮助县级妇联掌握有关知识。县级妇联则为乡、村级妇联举办了培训班。另外，为了更好地完成项目、争创先进，各级妇联还针对自己的情况不断学习、创新。例如，重庆市提出的“集中供水”模式、“母亲水窖”工程与农村产业结构调整和农村经济发展相结合的模式。当然，由于主客观原因，项目的实施对于提升各级妇联自我评估能力、建立学习型组织的作用还比较有限。
三、如何通过项目的实施更有效地提升妇联的组织能力？
从重庆市、甘肃省3县1区综合评估的结果看，（见表1）通过实施“母亲水窖”工程，县级妇联的组织能力提升最大，其次是省级妇联的组织能力，提升最小的是乡、村级妇联（妇代会）的组织能力。从分项的评估结果看，通过项目的实施，各级妇联的管理能力提升最快，特别是县级妇联；其次是公共关系与动员资源的能力；第三是自我评估与建立学习型组织的能力；而提升最少的是基本资源能力。
表1 “母亲水窖”工程对各级妇联组织能力提升作用的评价
需要特别强调的是，妇联这四个方面综合能力的提升是一个长期、复杂的系统工程，任何期望通过一个项目的实施就能够全面提升组织四个方面的综合能力的想法都是不切实际的。逻辑上，一个项目的实施最直接的产出就是锻炼了组织的项目管理能力，其次是公共关系与动员资源的能力，而其他能力的提升相对要间接一些。
那么，能否通过一个主导项目的实施更好地带动妇联基本资源、自我评估与建立学习型组织等各方面能力的提升，并最终导致妇联综合能力更好地提升呢？应当说，无论是从理论上，还是从各地的实践上，这种可能性还是有的。3县1区综合能力提升的差异就表明了这种潜力所在。
如上所述，通过“母亲水窖”项目的实施，各级妇联管理能力的提升最快，各级妇联对此也深有感触。它的启示在于，要提升妇联的管理能力，实施实实在在的项目是一种非常有效的方式。通过具体的操作，让各级妇联在实战中成长。因此，各级妇联一方面要积极争取国内外更多的项目，另一方面也要更好地发挥和利用已有项目的作用。就“母亲水窖”工程而言，各级妇联除需要不断总结“母亲水窖”工程的管理经验外，还需要进一步归纳、总结妇联系统实施一般项目的管理经验，即如何结合妇联自身的优势、弱势开展项目、管理项目，而绝不能仅仅限于工程项目的管理能力。
从组织的公共关系与动员资源的角度看，妇联通过“母亲水窖”工程的实施已经建构了一个公共关系的资源网络，下一步则是如何保持这种联系和进一步争取这些组织、部门的支持与合作问题。特别是与乡级政府、村委会和农村妇女的公共关系更是重中之重。如何利用已经建立的良好关系，开展更多的合作与活动，甚至建立妇联的示范基地或试验基地也是妇联需要考虑的问题。例如，重庆市永川县妇联通过水窖工程拓展的桑蚕基地、花椒基地等等。另外，如何通过已经成功实施的项目争取更多的项目或募集更多的资金，即提升妇联筹款能力或动员资源的能力也是下一步各级妇联需要重点考虑的问题。例如，妇联可以进一步加强宣传力度，适时编制一本适合妇联系统的筹款手册，争取一部分政府的扶贫资金。
从组织自我评估与学习型组织的角度看，各级妇联通过实施“母亲水窖”项目学习了很多水利技术、质量检验技术等等，这也是水窖项目得以顺利实施的保证。作为中国妇女发展基金会来说，做到这一点已属不易。但是作为全国妇联来说，显然在利用水窖项目做大文章方面还有潜力可挖。毕竟对于西部地区的妇联而言，水窖项目带来了一笔不小的资金，同时也是一个极为难得的机会。因此，应当结合水窖项目的实施，帮助地方妇联建设成为学习型的组织。具体来说，可以开展更多的培训，进一步完善培训的内容。例如，除技术知识、水窖项目的管理知识外，再增加一些组织自我评估知识、学习型组织等知识也是非常必要的。前者对于妇联完成水窖工程必不可少，而后者对于妇联在完成水窖项目之后，如何利用已提升的组织能力持续发展则有着至关重要的作用。
从组织基本资源的角度看，水窖项目的实施对各级妇联基本资源的帮助较小。造成这种状况的原因与我国《基金会管理办法》和公民、企业的捐赠文化有关。根据1988年颁布的《基金会管理办法》，基金会的行政经费只能从基金的利息等收入中开支，而不能占用所募集的资金。再加上，我国大多数企业或民众的捐赠心理是希望所捐赠的资金完全用于被救助的群体，而不愿意所捐赠的资金被用于执行项目机构的行政经费。在这种情况下，中国妇基会根本不可能为实施水窖项目的妇联拨付执行项目所需的行政经费，也就难以提升妇联的基本资源。相反，为了运行项目还可能需要挤占地方妇联原本紧张的日常经费。孰不知只有执行项目的组织能力越强，项目的效益才有真正的、持续的保证。从发达国家的经验看，通常非政府、非营利机构的行政成本大约占每年总收入的20%左右。这也是发达国家非政府、非营利机构得以迅速壮大和持续发展，慈善事业得以发扬光大，“小政府、大社会”得以实现的重要原因。[3]显然，在我国现阶段，要通过实施项目增强组织的基本资源，仅仅依靠中国妇基会或全国妇联是不够的，还需要国家相关法规的完善和成熟的公民捐赠文化的形成。
四、结论与建议
被调查的妇联干部中，100%认为“母亲水窖”工程的实施对妇联综合能力的提升有很大的帮助；80%以上的妇联干部甚至认为，这种方式对妇联组织综合能力的提升是最实在的，比其他任何形式的帮助都要大。它可能预示着加入WTO以后未来妇联的变革方向之一，即更多通过实施各种各样的、实实在在的项目维护妇女的权益，同时提升妇联的组织能力。反过来，又通过妇联组织能力的提升更好地代表和维护妇女权益，促进男女平等。
而进一步细化的结果则揭示了一些差异性的东西。差异之一是“母亲水窖”工程的实施对县级妇联组织能力的提升最快，而对乡、村级妇联（妇代会）能力的提升最慢。看来，在今后工程的实施中，需要进一步考虑如何调动乡级、村级妇联（妇代会）的积极性，如何发动乡级、村级妇联（妇代会）和广大农村妇女的参与。
差异之二是“母亲水窖”工程对妇联管理能力的提升最大，而对妇联的自我评估与建立学习型组织的能力、基本资源的能力提升较少。因此，在今后水窖工程的实施过程中，全国妇联、中国妇女发展基金会应当有一个战略性的规划，统筹部署。一方面积极争取政府的扶贫配套资金，增加行政经费的比例；另一方面要丰富培训的内容，有计划地培养地方妇联自我评估能力和建设学习型组织的能力。这样，才能更有利于妇联的持续发展，而不至于因为项目的结束而失去活力。