风险投资发展中的政府责任探析，本文主要内容关键词为：探析论文,风险投资论文,政府论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
世界发达国家风险投资发展的经验表明，作为一种高风险高收益的投资方式，除了取决于风险投资所投资行业的市场容量以及成长前景外，构建一个良好的内外环境对发展风险投资至关重要。在发展风险投资的过程中，政府的作用举足轻重，它扮演着一个不可或缺的角色。也就是说在风险投资较弱、尚未形成一定规模时，政府应该在政策环境等方面发挥领导、扶持、协调、组织和服务的作用。随着风险投资规模的壮大和环境的完善，政府应逐渐退出，变为引导和支持。因此，重新定位政府责任，充分发挥政府对风险投资的主导作用，营造一个健康良好的风险投资环境，对于促进我国风险投资的健康发展具有重大的理论和现实意义。
一、我国风险投资发展的制约因素
“十一五”期间，我国经济和金融将进入一个新的发展阶段。发展风险投资，对于促进我国新兴产业与行业的发展，推动高新技术产业化，促进产业结构升级，拉动国民经济增长，将起到十分重要的作用。但从目前来看，我国风险投资的发展面临着以下几方面的制约因素：
1.发展风险投资的政策措施不配套
在风险投资的发展上，由于风险投资的高风险与银行“谨慎贷款”的原则不相容，加之创业企业初期规模较小，没有相应的有形资产作贷款抵押，无法取得银行贷款，况且我国的政府贷款担保政策等还尚未完善。因此，与发达国家相比，我国政府对风险投资的支持力度远远不够，缺乏配套的政策扶持，一些必要的税收优惠政策还没有及时到位。
2.发展风险投资的金融环境不完善，风险资本缺乏退出机制
风险投资健康顺利发展的一个关键因素是必须拥有良好的退出渠道。风险投资不同于其他形式的直接投资的一个特征是：投资者并不谋求长期控制企业，而是待创业企业发展到一定阶段，通过转让股权收回投入资本并获取高收益，然后寻求新一轮投资。也就是说，风险投资只是追求资本的增值收益，而不是投资的分红。退出机制是风险投资一个完整周期的完成阶段，是风险投资能否成功的关键环节。从风险企业抽回投入的风险资本，加上被投资企业较高增值的收益，不仅是风险投资资本循环运转和价值实现的重要环节，而且也是调动社会资本积极参与风险投资的前提条件。同时，风险投资退出实现的资本收益越高，用于风险投资再投资的数额也就越大。因此，政府在保障风险资本的来源时，应该重视风险投资的退出机制建设，以确保风险资本获得高额回报退出。
一般来说，风险资本的退出有三种主要形式：公开上市、股份转让和清算。其中清算是投资失败时采用的方式，公开上市是最理想的退出方式，但创业企业风险高，而且规模小、成立时间短，通常不符合主板市场上市标准。因此，许多国家专门设立二板市场，供该类企业上市。我国还未正式建成二板市场，同时目前内地企业到香港二板市场上市面临着法律冲突和审批程序不健全等一系列问题。
3.发展风险投资缺乏法律支持
首先，缺乏风险投资主体法律制度。我国尚未出台风险投资法，对风险投资业没有权威界定，风险投资机构的设立和运作也缺乏法律依据，一些风险投资机构名不副实，仅将资金用于借贷或其他类型投资；其次，风险投资业的融资渠道存在法律障碍。风险资本的来源应包括银行、证券公司、养老基金、保险公司、企业、富裕个人和家庭、国外资本、政府等。但目前《商业银行业法》、《保险法》及有关养老基金的规定禁止商业银行、保险公司、养老基金向企业直接投资。最后，知识产权保护问题在我国一直没有得到很好解决，这对于风险投资发展也是严重阻碍。
4.发展风险投资缺乏相关的专业人才
风险投资是跨越科技与金融领域的具有自身特点的一个特殊行业，从事风险投资，不但要求具有丰富的专业知识如评估、投资、管理和高科技知识等，而且要求有很强的投资意识，同时又要具有丰富的资本市场运作的实践经验的复合型人才。但从目前我国从事风险投资的人员来看，懂技术的往往不懂管理，懂管理的往往缺乏相应的金融知识，从而影响了风险投资基金优势的发挥，妨碍基金的健康发展，因此，复合型人才的缺乏成为困扰我国风险投资发展的重要方面。
5.发展风险投资缺乏健全的中介机构
在一个健全的风险投资体系中，中介服务机构是为风险投资者和风险企业提供投资咨询服务、资信评估和担保服务的金融性机构和提供法律咨询的法律服务机构。我国现有的中介机构虽已具备了某些功能，但由于高风险投资对象的特殊性，科学的评估方法和权威性的评估机构都还不具备。
二、风险投资发展中的政府责任定位
(一)政府应创造有利于风险投资发展的政策环境
风险投资需要有良好的投资和政策环境。世界各国特别是发达国家风险投资发展的历程表明，在风险投资的起步和发展阶段，离不开各国政府的政策支持和优惠政策。发展我国风险投资更应当充分发挥政府对风险投资的主导作用，营造宽松的、优惠的政策环境。
1.实施优惠的税收政策。税收优惠政策是各国政府鼓励和吸引社会资本流向风险投资的一种重要措施。风险投资受政府税率影响巨大，风险投资者是否投资，主要取决于风险投资的预期利润与预期风险的权衡，只有当利润远远大于风险时，风险投资者才会投资于高新技术产业。而预期利润与预期风险在很大程度上取决于资本收益税。因此，世界各国政府为鼓励风险投资的发展，均制定了税收上的优惠政策。美国联邦政府为鼓励企业积极进行技术开发，对企业用于R&D投资实行联邦所得税减免，减免额按企业当年R&D投资额与前三年R&D平均投资额之差的20％计算。法国政府规定，对在研究与开发方面比上一年增加50％以上的高新技术企业，可以减免相当于投资额的50％企业所得税。但是目前我国明显缺乏这样一种宽松的优惠税收政策。虽然我国现行税制针对高新技术企业也已经陆续出台了一系列的优惠政策，但与发达国家相比仍有很多不足，还存在着对投资于高新技术企业的风险收益的双重征税，高附加值产品高税赋等现象，不利于调动风险投资者的积极性。因此，应加大税收优惠政策力度，积极发挥税收杠杆的导向作用，促进风险投资的发展。例如，我国对高科技企业可部分抵扣所得税，鼓励其进一步技术创新，对专门投资于风险企业的风险投资基金免征所得税，等等，使风险投资者享受较高的收益。
2.实施倾斜的政府采购政策。风险投资在起步和发展阶段，需要政府制定有利于高科技产业发展的政府采购政策。高科技产业是高投入、高风险的过程，客观上就需要有相应的高收益来支撑，而收益最终是要通过市场来实现的。在这种情况下，政府就可以制定向内倾斜的采购政策，优先购买本国高科技企业生产的产品，特别是对于处在市场开辟初期的高科技企业更是十分必要。通过政府倾斜采购政策，为风险投资的发展创造良好的市场需求环境，可以在短时期内就达到扶植风险企业快速成长的效果。例如，在20世纪60年代，美国政府为扶植风险投资企业制定了《政府采购法》，直接采购高科技企业的产品，极大地促进了风险投资业的发展。
3.政府担保。中小企业难以获得商业银行的贷款，其中很重要的原因是中小企业缺乏足够的有形资产作抵押。因此，除税收减免等政策性支持外，利用政府资金为风险投资公司或小企业提供担保，也是政府扶持风险投资发展，支持中小企业的一种重要金融激励措施。政府担保包括贷款担保和股权担保两种方式。
4.直接投资。随着新经济的不断发展，中小企业的重要性已经越来越引起各国政府的认识。发达国家的经验表明，中小企业在促进经济增长，创造就业和技术创新方面都发挥了重要的作用。但由于受到其自身规模和财务状况的限制，中小企业很难从商业银行获得贷款，技术型小企业所遇到的问题尤为突出，因为他们往往不具备足够的有形资产作为贷款抵押。另一方面，通过资本市场直接融资对小企业来说可能性更小，因为资本市场往往具有歧视性，只青睐那些成熟的大企业。即使是商业性的风险投资，也往往偏向于那些商品化程度较高、比较安全和成熟的项目，以最大限度地获得投资回报。因此，那些处于起步期，技术风险较高的小企业就成了“投资空白”。政府直接参与风险投资计划的意义就在于可以通过有目的的参与和引导，填补这些空白，为中小企业的创新活动提供资金保障。目前，国外政府对中小企业进行的投资主要是以直接方式向中小企业进行风险投资。政府直接投资主要有三种方式：无偿援助、股权投资和政府贷款。
(二)政府应创造有利于风险投资发展的金融环境
1.发展风险投资基金。风险投资基金，亦称创业投资基金，是为高新技术企业融资并提供服务的信托投资组织。投资对象主要是处在创业期的中小型高科技企业。这种投资基金运作规范，具有巨大的筹资能力。在我国目前的条件下，发展风险投资基金具有现实针对性，可以解决目前资金需求不足问题。我国风险投资资金的主要来源是政府部门的财政投入和一部分企业的自有资金等，十分有限，满足不了投资市场需求。在这种情况下，必须寻求新的更为稳定的风险投资者，一条可供选择的道路就是政府创立专门的风险投资公司并发行风险投资基金。发展风险投资基金，对于促进我国中小高科技企业的发展，培育新的增长点，有着十分重要的作用。
2.尽快建立“二板市场”，理顺风险资本退出机制。从世界发达国家和地区风险投资和高科技企业发展的经验看，“第二板证券交易市场”的作用功不可没。美国纳斯达克斯市场、欧洲的小盘股市场、中国香港的创业板市场都是极好的例证。风险投资者投资高科技企业并不是为了谋求对所投资企业股份的长期控制，而是当其所投资的企业进入成熟的稳定阶段时，通过企业发行的股票公开上市，就可将其拥有的权益资本变现，以实现风险资本的增值。因为这时的企业对风险投资者已经不再具有吸引力，但其稳定的收益对于一般投资者具有投资的吸引力，这时就是风险资本退出的最佳时机。因此，尽快建立我国的“二板市场”，一方面既可以为风险投资企业提供上市机会，另一方面也为风险投资的退出和产权的流动提供最佳场所。
(三)政府应创造有利于风险投资发展的法律环境
发展风险投资必须依赖完善的法律制度。风险投资是为风险企业提供创业资本，通过管理上的参与将科技成果“孵化”为现实生产力的特殊投资。它不同于以往传统的任何形式的投资。因此，严格规范风险投资的运营机制，是保证风险投资健康发展的必要措施。从发达国家的风险投资发展实践表明，政府建立规范的健全的法律制度体系，将极大地促进风险投资的健康发展。风险投资法律制度是规范风险投资人之间、风险投资人与风险企业之间所发生的一切经济行为的法律制度的总称。从国际情况看，与风险投资活动相关的法律制度主要包括：
1.规范并完善涉及知识产权方面的法律。在我国目前已有的涉及知识产权方面的法律法规中，存在着一些不利于高新技术产业和风险投资发展的内容，政府必须针对高新技术企业的特点，尽快修改和完善有关法律法规。例如，现行的股份有限公司条例规定：“以工业产权、专有技术作价所持股份其额不得超过公司注册资本总额20％。”说明知识产权方面作价过低。这种状况不利于我国高新技术产业化。《专利法》第二十五条规定，对动植物品种不授予产品专利，只授予方法专利，导致农业科研投资回报率低。
2.制定有关保障风险投资发展的法律法规。例如，美国《银行法》规定，允许信贷机构将自有资金的5％，用于风险投资业务。而我们国家目前在这方面还没有制定相应的法律法规，有待进一步完善。
3.市场管理法律制度。市场管理法律制度的核心是市场管理法，包括竞争法、证券市场、期货市场监管法。市场管理法的作用是为风险投资建立公平竞争的交易规则和维护交易秩序。它是政府用法律手段保护风险投资市场交易秩序的重要工具。
(四)政府应创造有利于风险投资发展的人才环境
据有关资料显示，人口占美国2％，每年吸收风险投资的数额占全美1/3的硅谷的成功，离不开美国高素质的风险投资人才。在美国有着世界上最完善最发达的教育体系，不仅每年培养出大批高等人才，而且还吸引世界各国的优秀人才源源加入，形成良好的人才环境。
发展我国风险投资，当务之急是培养风险投资人才。政府必须培养既懂技术又熟悉市场和资金运作的风险投资家。由于缺少风险投资家，目前已成为我国风险投资发展的瓶颈因素。因此，政府必须创造良好的人才环境，提供优惠人才政策，造就一批高素质的科技专家、风险投资家和相关人才，形成强大的风险投资队伍，以促进我国风险投资业的发展。
(五)政府应创造有利于风险投资发展的服务环境
发展风险投资，营造良好的服务环境必不可少。政府应当在培育和发展风险投资的中介机构方面发挥积极作用，主要是建立以项目评估、财务与法律咨询、会计等为内容的中介机构。因为风险投资行为高度专业化，投资者很难对其产品前景和市场潜力作出合理预测，信息不对称在投资中大量存在，极易造成投资风险。然而通过政府建立中介机构，将大大缩小风险投资发展中的信息不对称。通过中介机构专业人士的分析，投资者就可获得比较准确的项目评估、市场分析和预测等信息，必将极大地降低投资风险。
风险投资的国际发展经验表明，在处于风险投资起步阶段的国家，必须加强政府对风险投资的引导或扶持，建立以政府为中心的国家风险投资发展模式。由于风险投资的外部性和不确定性必然会导致市场失灵，因此，政府应采取措施予以纠正，在政策环境等方面确保风险投资的有效供给。