防治腐败要求改革公共资源管理体制，本文主要内容关键词为：管理体制论文,腐败论文,公共资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
腐败现象源远流长，不仅封建社会、资本主义社会有腐败，社会主义社会也存在腐败现象。我国社会腐败的产生有其特有而深厚的历史、政治、经济及文化原因，诸如经济转型、权治盛行、监管软化、不平等竞争环境、权力配置失当、政府职能错位、政策法规失效、法制构建滞后、反腐机制欠缺及伦理道德退化。这些因素共同促成腐败的普遍化、集团化、严重化。它不仅已危及党政权威与效能，破坏社会资源优化配置；而且导致公共信用淡漠和伦理道德下降，严重影响到社会的稳定持续发展。要彻底解决腐败问题，最关键的是改革公共资源管理体制。
一、公共资源管理体制的历史变迁
(一)强权统治型管理体制
强权统治型管理体制的特点是以强制性权力直接控制公共资源，靠权术、权谋来治人，进而达到公共资源配置的等级秩序。
这种强权体制天然无法摆脱腐败问题的纠缠，各层官僚都有其相应的腐败特权，整个官僚体系存在一种腐败自强化机制，结果强权型腐败也必须靠强权去治理，改朝换代便周而复始。我国封建时期的腐败主要是通过滥用皇权、族权和神权来谋取个人或家庭利益，治理手法主要是严格界定君臣等级、封建礼德和刑法计核制度。严格意义上说，并不存在公共资源(包括公共权力、自然资源或国有资产)管理。
由于公共资源莫非“王有”，不需要公共行政和法制，各级官吏只得凭经验来操办国事，以其所主法度来匡正国家的政令和法制，这种原始的“自由裁量权”往往不受制约而频生腐败。
任何圣明的统治者都希望通过治理官吏腐败来巩固自己的统治，然而，由于封建王朝天生具有唯一性和垄断性，垄断着一切公共资源，甚至将天下一切人、财、物都视为已有，因而一直受到集权型腐败问题的纠缠。即使到资本主义社会，发明了三权分立的权力制衡体制，用权力制约权力。但人为设计出来的权力制约与个人利益中心化的客观进程之间，要建立起一个永久性的平衡机制是不可能的，权力制约任何时候都是依附于权力而运行的，它一直无法进入权力结构的中心，因而无法根本消除腐败。
(二)公共管理型管理体制
公共管理型管理体制的特点是依平等法制管理公共资源，靠自由协商建立的契约关系自主治事，进而达到公共资源配置的公正与效率。
市场经济的发展，一方面在社会中培育出担负公共管理职能的非政府组织，另一方面又刺激了官员的腐败思想和行为。近20多年来，这两股相反的力量最终促使西方各国兴起“政府再造”(行政改革)运动，企图建立有创新动力、顾客需要和成本意识的政府，从重结构(组织权力与规章制度)与程序转向重绩效(分权放权，简化机构)。既然政府不再是唯一执掌公共权力的公共管理组织，官员的特权逐步消失，利用公共权力谋取私利便丧失制度化的基础。
这一“政府公共政策透明化、公共权力社会化、公共管理服务化”必然有一个渐进的过程，不仅要取消公共部门过多的规章制度及(权力支配)过程取向的控制机制，让政府专心致力于公共政策的制定及监督执行，使不透明地行使公共权力的机会最小化；而且要相信并依靠官员的责任心、创新潜力和管理能力，主动自觉地把公众的满意度作为追求的目标和评价标准，将个人权力中心主义转变为服务效率与公共利益中心主义。然而，政府官员的权利本位、等级秩序和部门职能妨碍了作为公共管理者应有的服务价值、伦理道德和社会共同体意识。因此，这些公共资源管理者不可能将公共管理视为无自己特殊利益的职业，不可能自愿接受公共管理价值体系，将公共理性内化为自我行为标准。
古希腊政府就曾是一个民众公共的政府，行政产权属全体公民，而非某团体、个人或阶级。公民让渡权利以寻求人身和财产安全，而政府凭公共权威，以公的立场处理公共事务。可谓具有充分实现公共资源优化配置的良好品质，但毕竟还是被外族强权与商品经济浪潮所冲垮。
到近代资本主义社会，大批政府官员又借市场的诸多弊端加强自身的权力，鼓吹政府能纠正、弥补市场缺陷或恢复市场功能。他们的主要根据是：政府作为社会公共利益的代表，其行为目标与社会公共利益是一致的，由于公共产品与市场失灵的存在，通过政府作用可更好地实现资源优化配置和社会福利最大化。然而，政府不是一个超脱于现实社会经济利益关系的万能神灵，无论是政府官员，还是政府机构都有自己的行为目标：官员的利益内生化为政府的利益，官员追求升级、强权、厚利、望誉，机构追求管理范围、预算空间最大化。在巨额财政赤字压力下，必然选择提高公共服务价格、降低公共服务质量。结果出现政府失败——寻租决策导致公共政策失效，垄断导致低效率，财税扩张激化官民矛盾，非市场产品供求过量产生资源浪费，法性德性丧失促成腐败，就连津津乐道的政府采购制度也引发贿赂和选择性签约等弊端，最终导致社会福利损失。
二、我国腐败与反腐败的特殊性
我国建国以来的反腐败总体来看已经历两个阶段(以改革开放为分界线)。起初几十年，绝大部分领导干部都经历过抗日战争和解放战争的磨炼，都能自觉地保持艰苦朴素、大公无私、反腐倡廉的优良传统和作风；因而，腐败现象很轻，治理方法是在强调社会公平和精神文明建设的基础上，根据“惩前毖后、治病救人”的方针，以思想政治教育为主。尔后文化大革命运动一度严重践踏民主政治、社会主义法制品德和群众路线等优良传统。这期间，公共资源管理一直处于幼稚阶段。
随着改革开放的推进，提高市场资源配置效率和发展生产力成为压倒一切的工作重点，但公共资源管理体制改革滞后于市场经济体制改革，因而使腐败现象迅速严重化、组织化和公开化，渗入党和政府的领导干部肌体，渗入社会各阶层、各领域。新时期腐败的基本特征是以人民权利代理人的身份，滥用公共资源谋取个人利益。在传统的礼德和政治教育失效的同时，又没能及时建立有效的公共权力制衡机制，从而为腐败分子留下了广阔的活动空间。在党政一体、三权合一的环境下，若将党和国家视为委托人，则党政领导干部就是代理人，依据代理理论，当代理人追逐党政强权干预设置的租金时，一个政党、官僚和实业(如工商界)之间的独特联合便形成了。这个没有权力制衡功能的联合体必然串通一气重新瓜分社会财富。这种集团腐败在诸权高度集中的状态下，具有一种相互强化和相互保护的循环机能，具有很强的隐蔽性和腐败惯性。这就是为何现代社会组织犯罪和党政领导干部犯罪同时并存、愈演愈烈的一大根源。
为反腐败建立公共权力制衡机制主要有两条路径；一是党政分开、政企分开；二是三权分立。世界诸国大都是通过政党治理的，在党政合一的条件下，政党主要是通过政权来实现其腐败行为，政党腐败与政治腐败实际上是一致的；而党政分开后，情况就大不一样。譬如，在共产党领导下，我国1998年战胜百年一遇的水灾，2003年战胜史无前例“非典”疫情，就充分证明了党的原则、组织和作风的健康。社会腐败的久治不愈根本上来说并非是党在利用政权搞腐败，而恰恰是政治在借用党的权威搞腐败。因此，在党政日渐分开的趋势下，必须将政党腐败与政治腐败相区别，党的腐败主要是指党性湮灭、组织涣散和作风败坏而导致公共资源私有化；政治腐败主要指政体僵化、行政低效率和司法不公正而导致公共资源私有化。不能以整党来代替优化政治环境，政体改革并不等于改革党性或国家性质，混淆这些基本问题的思想和行为必然会阻碍国家的兴盛和社会的发展。
社会主义市场经济建设要求党政分开的同时，也要求政企分开，明确党的宏观领导职能、政府的社会公共管理职能和实业的市场经营管理职能，以切断“政党、官僚与实业”联体腐败的惯性，根除各种寻租思想和行为。至于多党制，目前的中国国情仍无推行的可能和必要，只能尽量改善人民代表大会制度和多党合作制度。虽然实行多党制的西方各国腐败问题成为各政党相互攻击的焦点，客观上形成制衡机制，促进了廉政建设；但另一方面，特别是近30多年来，选举的竞选成本剧增，政党财务日益恶化驱使政治家主动去寻求资助而非坐等贿赂上门，因而多党制也存在使腐败严重化、组织化和体制化的趋势，我国应引以为戒。
我国实现立法、行政、司法“三权分立”的主客观条件已基本具备，但由于担心党性和国家性质的逆转，政治体制改革远远落后于经济体制改革，公共权力管理的现代化程度低，政党制度和行政组织的分离困难，行政与司法队伍的自我约束和社会约束存在双重松弛的现象，因而政治腐败成为难解之症结，甚至存在党政领导亲自“批案”现象。长期缺少决策权、执行权和监督权的对立统一的制衡机制，必然会使掌权者模糊党、政、企、法的界限，并倾向于把公共资源当作私人财产来使用。如1998年仅检察机关受理的贪污贿赂、渎职等举报案件就高达11万件(目前仍有7万件左右，且金额巨大。)，全国县以上党政机关和直属单位清理的用公款安装的住宅电话就达146万部、移动电话79万部，一年用公款吃喝玩乐浪费2000多亿元，相当于全国两年的教育经费！若仍然滞留于政治问题上的“整顿、教育、职责觉悟原则以及自己监督自己”的治理模式，腐败的日益猖獗必将使我们的党和国家陷入“改变面貌”的危险境地。
在某种意义上说，我国至今的防治腐败的策略主要在于健全公共权力管理体制和机制，正如党的十六大报告中所强调的“加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督”。而权力天然具有强制性、扩张性、排他性和腐败性，面对现代腐败的新情况、新特点，仅对公共权力监督是不够的，还须将公共自然资源和财政分配等纳入一体的公共资源管理体制改革，有效切断官员们通过“特权特用、公权私用、小权大用、集权专用、权权互用”等权术或权谋将公共资源私有化的通道。
我国市场化过程中，政府在退出竞争性领域后，发现在公共资源配置和公共产品供给领域，是一个政府和市场共同发挥作用的领域，便力求在此有所作为。特别是在经营城市中异乎寻常的收益刺激了政府在此领域的普遍介入，以致忘记了公共资源与产品的市场配置与供给作用，忘记了政府的基本职能——依靠国家权力实施公共政策，提供社会和市场不愿或不能提供的公共物品或服务(如安全、秩序、福利保障等)，从而有效地满足公共的需要。结果是官员越来越多地参与私人机构的商业活动，一身兼任裁判者、组织者及经营者等多重角色(而不仅仅扮演公益人、管制人、守夜人、调控人角色)，拥有相当大的自由裁量权，导演“圈地、拆迁”浪潮，在几年巨额投资拉动经济增长的同时，也产生了基本建设这一头号腐败瘟床。
三、防治腐败的公共资源管理体制改革路径选择
(一)加强国际化绩效型公共资源管理，营造促使腐败的预期成本大于预期收益的环境条件
在社会经济的市场化和国际化的初期，由于体制转型中的固有缺陷，加之反腐败力度不够，腐败的边际成本递减与边际收益递增同时并存，当腐败行为的边际收益大于预期的政治边际收益或职位边际收益，腐败的预期成本小于预期收益时(如预期贿赂等腐败价格涨幅大于工资等职位收入涨幅，转移腐败收入的机会增多)，腐败市场的“进入门槛”便大幅下降，从而提高参与腐败的刺激性，诱使党政领导干部选择腐败行为。特别是那些腐败交易报酬丰厚的领域，腐败行为的发生频率迅速提高，这些领域包括赌博、贩毒、走私、贩卖人口、娼妓业及非法移民业务等。
一方面是因法制的逐步完善和制裁腐败力度的加强；另一方面是为降低过度的风险成本，官僚们便选择以集体腐败形式谋求分散风险和共享收益的规模经济效益。因此，以小额腐败收入为特征的普遍个人腐败演变为以巨额腐败收入为特征的集团腐败，即显示规模腐败收入递增的特征。针对这一“道高一尺，魔高一丈”的僵局，国际上又在结成反腐联盟，创新反腐体制与机制，谋求营造抑制这一腐败预期成本大于预期收益的环境条件。
要最大限度地提高腐败的预期成本，同时降低其预期收益，三项工作极为重要：一是充分利用绩效官员建设绩效政府——政府的支出必须获得公民的同意并按正当程序支出；公共资源必须有效率地使用且达到预期结果；分配的公平与正义。对此，应将“投入、过程、规则为本”导向“结果为本”的观念转变，确立绩效制度和文化，重视政府生产力、服务品质优先及顾客满意导向，完善公共评价与监督机制，运用成本效益分析方法和公私部门合作途径，提高整个公共资源运作的效益，进而让绩效官员获得相应报酬。二是综合利用立法、司法、舆论及道德控制方法，科学界定行政自由裁量权行使的条件、范围、程序、时限及幅度等，使行政机关在法律规定的范围内根据自己的判断适当选择行为范围、方式与程序，自觉坚持公益至上、行政诚信及合法程序原则，避免官员滥用行政自由裁量权谋取私利。三是建立并健全利益协调机制、公务回避制、经济审计制、责任追究制及财产申报制等相关配套措施，多方法多渠道促使腐败的预期成本大大高于预期收益。
(二)利用德治化社会资本、政务公开及现代信息技术，消除腐败行为的信息不对称条件
在一定意义上说，腐败现象就是在信息不对称的条件下，滥用公共资源谋求个人利益。腐败活动普遍引用的信息不对称性主要表现在三个方面：一是官僚机构借口市场不完善而广泛干预社会经济活动，凭垄断地位封锁公共物品或服务所涉及的有关资源和成本信息，利用信息优势设置租金。如政法的繁杂化、税率的差异化、特权的许可制、政府宏观调控(利率、汇率、重要商品价格等)的对象和时空的意志性。二是社会政治和法制对公共需求信息反应程度低，而公众对政府及其法制的了解能力有限，特别是那些最富有效率的经营管理者，由于憎恨腐败者，致力于市场信息而没能关注腐败信息，因而难以获得公共资源的特许优惠。三是审查监督信息不对称，由“党、政、企、法”组成的集团腐败严格地控制了腐败信息的外泄。腐败的层次越高，组织越严密，审查监督的成本就越大，被抓获的可能性就越小。更何况行贿者与受贿者的同等量刑设计，经济的国际化和金融的自由化为腐败者创造了隐藏腐败所得的条件。信息不对称性还广泛地存在于各种委托人与代理人、官员与公民、行政与司法以及不同的部门、地区或所有制之间。
鉴于人类社会治理模式已由权治向法治演进，并有向德治发展的趋势。我国正处在权治渐弱法治渐强的历史阶段，并存在德治启蒙。德治不仅能指导官员凭良知和正义感实现自我约束，而且能通过增加社会资本来削弱信息不对称性。社会资本这一公共资源主要表现为与公民的诚信、互惠合作有关的一系列规范和价值观构成的人格网络。这种社会凝聚力和公民参与网络能促进公共管理的普遍效能，减少信息不对称性、社会不确定性和交易成本。反之，社会资本的不足必然强化信息不对称，导致组织寻租、官员腐败和政府失灵。
为最大限度地降低不完全信息和信息不对称的腐败效应，政务公开最为关键。公共部门的活动越接近社会、越透明诚信、越尊重社会契约与公民权力，其公共性就越强。现代政治文明是一种理性化、程序化文明，而程序化的基本要求是公开透明，对公共权力的授予程序、使用过程、运行结果做到公开透明。政务公开的另一股力量是市场自治，用市场的力量改善政府的功能，重视政府公共决策民主化、法制化及程序化建设，科学确定政府干预的范围、方式及程序。在市场机制能较好起作用的地方，政权让步，即推行市场优先制；同时，将市场自治中形成的公民契约关系上升为公共规制，即实现诱致性制度变迁。
同时，要弱化信息不对称还必须借助现代信息技术。譬如，将行政网络与司法网络、通信网络等一道联成宠大的社会监控网络，在公众信息网上建立各级监督站点，并通过电脑对有关信息的收集、储存、分析、鉴别、传送等进行自动处理。这不仅能提高政法工作的透明度与时效性，促进勤政廉政；而且便利社会各界对政法工作进行实时监督，鼓励对腐败行为进行及时检举。以网络技术消除各种信息不对称现象，并对腐败行为进行实时、交叉、远程监控，实现公共资源管理系统自循环和交互监控，这也许是现代社会解决腐败问题的最佳工具。
(三)实行自上而下的防治策略，严格审核监督措施，加强公共权力管理，有效切断腐败行为的传导路径
我国体制转型期存在大量的政策法制缝隙，引发大量设租和寻租行为，官僚腐败普遍渗入行政、司法以及实业界等各个领域。由于市场不完善而强化政府干预，政府过度干预又造成公共资源稀缺。一方面，不断增长的党政干预同时刺激了租金的供给和需求，因而促成了腐败交易的动机和机会的增长；另一方面，一旦政府功能失调便导致比个人腐败隐蔽性更大、危害性更强的体制性腐败。繁杂拖拉的办事程序和缺乏效率的管理方式使普通公民不得不靠行贿来加速办事过程，寻求网状个人接触和特殊优惠成为公民和官僚打交道的一种典型的行为方式。对私人部门来说，从政府那里寻求直接的一级分配性租金比从市场上的生产经营活动中追求利润要容易得多；官僚则从私人寻租中获得个人好处。万安培曾经作过租金规模动态考察，发现租金总额从1988年的4000多亿元增至1992年的6000多亿元，年均增速超过GDP增速。
江泽民指出：“坚持标本兼治、综合治理方针，逐步加大治本力度。加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题。”确实，在我国这一由权治到法治的过渡性时期，防治腐败的根本在于体制创新，建立一种以法制权、以权制权的公共权力监管体系，通过廉政制度法治化、行政机构改革及政府职能转变，大幅度减少政治体制性、行政制度性腐败现象。
1、加强自上而下的廉政建设。中外历史教训表明，党政高层领导干部往往通过庇护低层干部腐败以换取贿赂，渐渐地，官僚机构的每个层次都得到另一层次的各种或明或暗的鼓励，最终使腐败体制化，从而逐渐被公众所容忍，大大降低了被抓获惩罚的可能性。正如和春雷所发现的那样：“腐败市场规模可以用腐败的均衡价格和腐败频率来度量。……通常更高一级行政层次因距离权力中心较近，约束机制力度较强，因而腐败频率较低，但腐败价格较高；反之，则腐败价格较低，而腐败频率较高。……在既定的制度安排中，腐败市场存在着腐败价格递增的自增强机制。”大卫·佛来明研究则表明：当政府被一个强大的政党机器控制时，腐败体制化的可能性提高了，党性原则降低了被抓获惩罚的可能性，在政府换届期间政党机器将增加它的腐败活动，从而形成政治腐败周期；腐败的层次越高，腐败官员暴露他们同僚的可能性越小。可见，加强自上而下的廉政建设有其极端必要性和紧迫性。
2、全面落实官员审核制。我国自古就重视官吏审核的作用，在强调德才兼备(廉政)的基础上强调勤政。一年一次小审核，三年一次大审核。每年年终命令各级各地官府纠正治理政事中的问题，并准备接受上级的审查。大宰则听取众官政绩报告，然后请示君王对有功者加以提拔，对有罪者(政绩太差或有腐败行为)加以惩罚。如《周礼·卷三》有文：“以听官府之六计，弊群吏之治。一曰廉善(善于治理)，二曰廉能(政令能行)，三曰廉政(恪尽职守)，四曰廉正(公正无私)，五曰廉法(依法行事)，六曰廉辨(明辨是非，不为腐败所迷惑)”。这些主张虽已时隔几千年，但对当代仍有较大借鉴价值。关键是如何完善审核指标，如何进行系统、及时、客观、科学的审核。
3、重点加强行政审批权、公共资金支配权与人事安排权这三大腐败重灾领域的治理。一是全面贯彻执行《行政许可法》，最大限度地减少政府对垄断行业的管制与保护力度，进一步减少行政审批项目。通过公民普遍参与的公共资源管理(行政契约)来保证政府权力运行的公共性，通过加强政治民主化尽早建立直接面向公民的服务型政府，完善行政诉讼与行政复议制。二是统筹兼顾地推进公共资源的资本化，加快公共财政制度建设。重点是公共产品供给的市场化，通过民间力量介入，引进市场机制和企业化管理手段，来提高公共产品供求或财政收支的效率。如以资本管理手段确定公共产品收费标准、政府补贴幅度及土地征用方案(配以咨询制、听证制等)，有效推行政府采购制、公共资源使用权及特许经营权的招投标制、公共资源收益调节制、补偿原则下的土地等公共资源流转制。三是人事干部的任免规范化。主要是健全公务员制、干部公开选拔制、公民参与的绩效考评制及伦理道德制度化。牢记邓小平“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”的思想，选拔一批优秀干部加强公共资源管理。
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