农村基层党内民主理论初探——以村民自治为宏观背景，本文主要内容关键词为：农村基层论文,村民自治论文,党内民主论文,背景论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村基层党内民主是党内民主的微观基石，是农村基层民主政治建设的重要组成部分。以村民自治和基层民主实践为宏观政治背景，探讨农村基层党内民主理论问题，对于促进农村基层党内民主发展，带动农村基层民主政治发展，都具有重要的意义。
一、农村基层党内民主的内涵与实质
按照党的组织体系来划分，农村基层党组织主要是指乡镇以及村一级党组织。作为党内民主的重要组成部分，农村基层党内民主在理论本源上与党内民主存在共性，但由于其所处的特殊环境和地位，又必然表现出自身的个性和特色。那么，如何理解农村基层党内民主的特定内涵呢？
首先，也是最重要的，农村基层党内民主所关注的焦点是农村党员的主体权利。在当代中国，农村基层党组织是介于农村公共权力和村民之间的政治力量，承担着连接农村民众与农村公共权力的“桥梁”以及民众监督公共权力的工具这样两个重要功能。施政过程中，农村党员的作用与效能如何，在很大程度上影响甚至决定着上述功能的发挥。随着基层民主自治制度的推行，一种较普遍的政治行为在农村衍生，即农村民众为获取特定的利益而借助社会公共权力来主动表达和诉求自身的应然权利，如要求参与村级重大事务的决策、参与对当家人的选举和投票、抵制各种非法捐募集资、保障个人权益不受非法侵害等。能否把这种政治行为纳入制度化轨道内加以规范和实现，对执政党的基层组织来说是一个考验。这一方面依靠当地党组织的说服、组织和引领，另一方面，也离不开党组织内部基于平等商讨而达成的制度化的集体行动。同时做到这两个方面，既依赖于基层党组织内部的民主运行状况，更依赖于党员自身权利的保障、维护和实现状况。
但从实践看，农村党员普遍存在着主体权利缺失。和普通农民一样，农村党员长期生活在中国社会的最底层最终端。农村社会特有的政治文化、风俗人情、乡土关系等，深深影响着农村基层党组织和农村党员的民主观和权利观。因而，把民主简单理解为书记的开明、让党员说话、允许上访告状等，在乡村带有一定的普遍性。上级对基层党组织较多的政治要求和较少的人文关怀之间的反差，加剧了农村基层党内民主建设环境的封闭化和单一化倾向，使得民主的操作和运转都具有较大的随意性。市场经济带来的利益关系调整和农民身份的变动，从组织结构上对农村党员权利的行使产生了不小的冲击，尤其是一些外出务工党员长时间游离于组织之外，其权利多半处于有名无实的状态。较之于党内其他层次和类型的党员来说，农村党员权利缺失的外显化更容易引起党的形象资源的流失。不首先从理论上关注这一问题，农村基层党内民主实践就会失去最基本的动力和泉源，农村基层党内民主建设就会沦为空谈。
其次，农村基层党内民主的关节点是制度与机制。从政治学意义上看，民主既是一种状态，也是一种过程。如果把权利比作民主的“内核”的话，那么，制度与机制一方面承载着保护“内核”的坚硬“外壳”的作用，另一方面，又担负着促生权利的“孵化剂”功能。站在这个角度看，“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”这一论断，对农村基层党内民主更加具有指导意义。不能否认，这些年来，农村基层在实践中创造了不少好的党内民主制度，如党支部议事制度、党员联系群众制度、组织生活会制度、民主评议制度、两委联席会议制度、党员议事会制度等，但由于制度文明生成的土壤和环境较为贫乏，制度规范的执行和落实较为随意和弹性化，一些地区的基层党内制度建设的效果总是不尽如人意。应该说，十六大提出的“党内民主生命论”为农村基层更加关注制度与机制提供了重要的理论依据和新的要求。这就是，必须大力提升对制度文明的认识，不断完善已有制度，根据需要创新制度，在实践中切实执行各项制度。与此同时，充分释放机制在各种制度间的协调、保障和催生作用，也是不可或缺的。
基于上述认识，可以把农村基层党内民主的内涵与实质表述为，围绕农村党员应有的民主权利而发生的制度和机制建设的状态和过程。
二、农村基层党内民主的特征与功能
（一）农村基层党内民主的特征
1.直接性。这是新形势下农村基层党内民主的一个显著特征。改革开放以来，选举作为一种重要的政治参与行为在农村广泛实行。在农村基层的各类选举中，最能反映民主属性的直接选举经由村级直选展现出来后，被逐渐扩展到乡镇一级，受到了广大农民的青睐和赞许。受之影响和渗透，农村基层党组织也开始在一些民主环节如选举、决策、管理和监督中引入相应的原则和因素，从而使农村基层党内民主体现出直接性特点。正如我们所观察的，一些农村地区的乡镇党委和村党组织实行了主要领导人的直接选举，一些地方探索实行乡镇党代表大会常任制，并在此基础上实行县级代表大会常任制，党代表全部由党员直接选举产生，还有一些地方创造了党员议事会等形式，让党员直接参与本居住区党内事务的管理和监督，等等。以现代民主的基本精神为支撑，进一步拓展基层党内民主直接性的理论和实践空间，既有利于基层党内民主与基层民主政治的互动式发展，也有利于在微观意义上检视党内民主原则的贯彻和实施，更有利于在激发基层党内民主活力的同时，为更高层次的党内民主发展汲取有益的经验和启示。
2.自主性。这一特征包括两个方面。一方面，从党员个体情况看，农村党员党内政治参与行为具有较大的自主性。对于新时期的农村党员来说，他们既是党内政治生活的主体，又是基层民主政治生活的主体，同时还是市场经济的主体。经过村民自治和市场经济的双重洗礼，其主体意识不断得到强化，民主能力不断得到提高，这为他们自主而有效地参与党内生活创造了条件。因此，在基层党内选举、决策、监督等环节中，农村党员相对来说都拥有较大的自主参与权，内动力也较容易得到激活。另一方面，从组织情况看，农村基层党组织在同级的各种组织中处于领导核心地位，这一定位为其法定范围内的自主活动预留了较为宽阔的行为空间。在农村，由村民自治实践而累积的民主体验和认知，不仅会对民主主体发挥作用，也会对起负责组织和协调作用的党组织产生影响。比如，在浙江、四川的一些农村地区，基层党组织将村民普遍参与选举的好形式引入到党内民主生活中，实行了“两票制”、“公推直选”制，或者采取村民投票形式对党员进行“民主评议”，以村民参与投票的形式加大对党员的监督等等，这些行为凸显了基层党组织在民主化过程中的十分微妙的角色转化，即：他们不愿像过去那样充当被动和消极的角色，相反，他们很乐于探讨如何合理地运用自身的资源优势，摒弃不合适宜的思想和观念，创造性地开拓党内民主的新途径，从而引导和带领基层民主发展，共同推进农村的政治文明建设。
3.利益诉求多样性。自农村实行联产承包责任制以来，常年固守土地、以农为本的农民阶层内部开始出现大分化，其结果形成了农民工人、农民个体工商者、农民私营企业主、农民知识分子、农民企业家、农村管理者等不同的身份群体。这种分化打破了长期以来单一、封闭而又具有较强独立性的农民身份识别体系。在市场经济的推动作用下，包括农村边缘群体在内的不同社会群体和阶层的利益意识不断被唤醒和强化，不同群体的利益取向呈现出多样化的趋势。应该承认，对利益的合理追求会成为广大农民参与社会的一种强大动力，但利益分化的实质是利益格局的重新调整，它必然会带来不同利益主体间的矛盾和冲突。这些反映并渗透在基层党的建设和民主生活中，势必引起党员主体及其利益诉求的多样化。理论上正视、实践中引导这种特点和趋势，是农村基层党内民主发展必须关注的问题。
4.参与形式多样性。与过去典型的动员型参与相比，现在农村的政治参与形式也多样化了，有动员型参与和非动员型参与，有个人参与、组织参与和集体参与，有制度化参与和非制度化参与等，这种多样化的参与情形一方面向基层党组织提出了与之相适应的要求，同时也提出了如何使之规范化、理性化、高效化的问题。实际上，许多农村基层党内参与已出现多样化趋势。比如，参与各种形式的党内投票活动、参与基层党内竞选活动、经由党的组织渠道进行不同形式的利益表达、参加政治学习和党内讨论、参与基层党内的监督和管理，等等。从执政党的功能属性和内在要求看，基层党内参与在保持参与形式多样性的同时，必须关注的一个问题是，如何不断加强自身的制度化水平，以影响带动基层民主制度建设，为农村民众的制度化参与提供更合理更便利的渠道和途径。
（二）农村基层党内民主的功能
一是农村公民教育功能。上千年的政治实践表明，公民在民主制度架构下获得认知和体验、教育和训练，是公民文化成熟发育的必要途径。在村民自治的成长与发展过程中，广大农民的民主意识、民主认知、民主体验都得到了较之以往大得多的开发和拓展，这为中国民主政治发展积累了宝贵的素材和经验。基层党组织身处领导和执政的二重定位，其在基层民主发展中处于何种状态，发挥得怎么样，对于村民自治的持续发展来说是一个重要变量。它所担负的公民教育功能主要通过发展基层党内民主，实现党内民主与基层民主的双向互动而得以展现。从各地的实践看，基层党内民主的公民教育功能开始显示出正向影响性：它开启了党员的主体性意识、思维和行为，并通过党员的先锋模范作用和带头作用，使组织层面上的教育功能以及由此放大的社会化功能得以深化。
二是农村政策执行功能。执政党的一个得天独厚的政治优势是，可以借助于自身的影响力和政府权力来实现自己的政治意图，有效调控社会资源以最大程度地维护和实现人民的利益。在这其中，政策选择和制定是执政党发挥作用的一个重要方式和途径。为了使政策制定做到从结果到过程都更加符合民意，执政党必须实行科学化民主化的决策机制和战略。在农村地区，政策执行显然要比政策制定更加符合实际和需要。就村民自治而论，可以将之解读为执政党重建农村基层组织与管理主体的政策选择，其目标建构的一个重要方面旨在重新划定国家与社会、政府与农民以及农村基层组织之间的权力边界。这一政治设计的初衷和预期，不只是为了应对迅速变化了的农村经济政治形势，更深层的意义在于从政治上关怀农民、解放农民、发展农民。但经过这么多年的运行之后，当前却有为数不少的农村村民自治遭遇困境，其症结之首是农村基层党内民主没能快速跟进。在这种情况下，如何再度激发农民的创造力，促进村民自治的持续发展，从而推动农村的小康社会建设，就成为值得执政党特别关注和思考的问题。
发展农村基层党内民主，为解决这个问题和课题寻到一个新的着力点。无论是基层党内的民主选举、民主决策，还是基层党内的民主管理、民主监督，在运作过程中都不能脱离对党的农村政策的宣传、解释、贯彻和执行。基层党内民主的政策执行功能正是在这一过程中得到体现的：它有效提升了基层党组织的合法性和凝聚力，充分调动了农村党员和农民的积极性主动性创造性，并在组织与个人、执政党与农村社会、党的系统与自治组织之间汇成一股合力，从而形成多方面的联动效应，使党的各项农村政策最终转化为经济社会发展的丰硕果实。
三是农村社会整合功能。美国学者李普塞特把政党称作“冲突的力量和整合的工具”，这在一定意义上揭示了政党作为整合工具的基本特性：既代表部分人的利益，又是起联合作用的力量[1]。社会的发展以及由此带来的明显分化，对党有效地整合社会提出了新的要求和考验。在农村，党对基层社区进行整合将显示出很强的现实意义。与其他层次的社会整合相区别的是，党在整合农村社会时必须迎合两个基本要求：一是执政党如何将体制内的农村基层政权组织与基层社区有机结合起来，切实增强基层政权组织对基层社区的社会调控力和政治输入能力，从而保证党的各项方针政策有力地贯彻和执行；二是执政党如何当好农村社会的利益表达者和利益综合者，满足农民多样化的利益需求，提高农民的组织化程度，消弭宗族、血缘等体制外因素的不利影响，从而保持农村社会发展的生机和活力。这两方面紧密地联系在一起，对农村基层党组织的执政能力、领导机制、活动方式都提出了新课题。从发展基层党内民主入手来解决这一新课题，就为党整合农村社会注入了新的动力和契机。一方面，基层党内民主凭借其对基层民主的示范带动作用，能够与基层民主携手并进，合力强化对农村社会的内源性控制，从而形成适合农村社会发展的法治化的自主治理模式。另一方面，在目前出现农村社会组织多样化及多种整合力量并存的局面和趋势下，基层党内民主的有效发展，有利于基层党组织充分获得支配、控制和领导各种基层组织的主动权，特别是通过选举、监督等民主渠道，提升农村社会对党组织及其领导人的合法性认同和支持，从而增强党组织的凝聚力和号召力，巩固党在同级组织的领导核心地位。因此，农村基层党内民主的社会整合功能是任何组织和方式都无法取代的。以之为纽带形成辐射效应，有利于打造农村基层党建工作新局面，推进农村基层民主政治的协调发展。
三、农村基层党内民主的挑战与回应
以发展党内民主为先导，带动农村基层党内民主政治建设，是全面建设小康社会提出的新要求。我们看到，农村改革愈深化，基层民主的发展就愈强劲，政治文明的成果就愈显著。但与此同时，基层党内民主面临的挑战也就愈突出。不断积累新鲜经验，积极推进理论创新，是回应各种挑战的时代要求和必然选择。
1.从权力产生的角度看，村级直选对基层党组织及领导者的权力合法性提出挑战
在农村基层民主政治实践中，村级直选以其鲜明的民主性和自治性织就了中国基层民主的独特景观。由此向上扩展，不少地区的乡级直选也蓬勃发展起来。就普遍推开的村级直选而言，其对党内权力系统产生了直接影响：村庄治理精英集团中的“一把手”——村党支部书记以及组织成员的权力合法性受到了挑战。
合法性在本质上反映的是公民与权力的关系，如李普塞特所说：“合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。”[2]也就是说，合法性内涵着民众对于政府权力的普遍认同。对于执政党来说，这种认同的意义至少从两个方面体现出来，其一，它能使执政党更加持久地维持执政地位；其二，它能使掌权者在实施控制过程中花费较低的成本。[3]正因为如此，执政党总是千方百计地维系自身的合法性。尽管说，政治合法性可以建立在不同的基础之上，但政党的权力合法性却只有在民主政治中才能获得永固。村级直选乃至于乡级直选的内在价值之一，在于用现代民主政治最为认可和倡导的方式而赋予基层自治组织和基层政权组织的权力合法性。与此形成观照的是，村、乡党组织的权力来源仍建基于上级任命与本组织范围内的推选之上，问题随之便产生了：同级党组织的权力和权威究竟从何而来、怎么产生才更有说服力、更具合法性？这是基层党内民主建设中难以回避的理论挑战。
为了扩大基层党组织及其领导者的民意基础，增强合法性，巩固党在农村基层的领导地位，一些农村基层党组织开始探索改进选举方式和领导人的产生方式。“两票制”、两推一选、公推直选等新方式如雨后春笋般应运而生，乡镇党员大会、党代表大会常任制如火如荼地开始实行，等等，这些举措在实践中获得了广泛的认同和支持。它表明，受所处环境的影响，农村基层党组织开始关注自身的民意基础，愿意接受民意的评判和选择，并努力寻求更广泛更直接的民众支持，这是一个历史性的变化。但从执政党的视角看，我们在为这个变化而欢欣鼓舞的同时，更需要关注由此引发的具有普遍意义的党内权力合法性认同问题。
2.从村级权力运行的角度看，两委关系失衡对基层民主权力边界提出挑战
一般而言，权力来源于自上而下和自下而上两个渠道。农村村级组织同时存在两个权力主体：村党组织和村委会，其权力来源于不同渠道。从根本上说，这两个权力结构的存在都是为了更好地代表和维护农民的根本利益。但是在实际的权力运行中，作为一个自上而下渠道产生的农村权威结构的村党组织，很容易与借“草根民主”而产生的自下而上的权力结构——村委会之间产生矛盾和碰撞，由此产生的两个权力主体在村务决策和管理上互不相让、互不配合的问题（学术界通常称之为两委关系失衡），已成为基层民主政治发展中亟待研究和解决的课题。
村党组织作为执政党在农村的基层组织，享有对村内重大问题的政治领导权。村委会作为村民自治的主要载体，拥有对村庄重要事务的自治权。但由于现有法律制度未能明确划分领导权和自治权的边界和范围，结果导致两个组织之间在财务管理、村务决策上矛盾丛生，关系紧张和失衡也就在所难免。很多情况下，乡村基层频发的诸如弄虚作假，乡镇企业与农民负担过重，乡村内部管理中的混乱，乡镇干部中的腐败现象等，都与因权力体制缺陷而引起的权力运行失范有关。为解决这些问题，一些农村基层在实践中创造了一些模式和做法，如“一肩挑”、两委联席会议制度、说事制度（湖北襄樊）、民主恳谈会（浙江台州）等等，为多方位地探索农村基层党政关系进行了有益的尝试。当然，农村基层党组织与村民自治组织的关系不同于国家政治系统中各级党组织和政府的关系，有其自身的特点，但在二者的关系协调和权责界定方面，如能形成共识性成果和经验，将对地方以至于国家层面的党政关系调适，提供十分有益的启示和借鉴。
3.从民主治理的角度看，民主实践创新对基层党的治理能力提出挑战
民主并不限于选举，除了选举这个广为人知的基本形式外，治理是民主的另一种基本形式。通常人们把民主选举、民主决策、民主管理、民主监督概括为基层民主政治的四个方面，其中的后三方面内容，就是民主治理的基本内涵。
如何推进农村基层的民主治理？农村基层党组织在治理过程中有何表现、如何作为？在农村基层，一些实践创新促发了人们对这些问题的观察和思考。浙江温岭开展的“民主恳谈”，便是一种以“恳谈”作为切入点或载体来开展的民主治理活动[4]。“较之于以国家法律规定引入和引发的全国范围内的村民自治。‘温岭模式’所表现出来的是一种由有限地域内的地方政府发起和采纳的改革。对于前者，人们所关注的是由此出现的基层选举及其制度安排以及在基层社会所导致的权力结构变迁；而在后一场合，最吸引人们注意的则是在政府过程中容纳和引入民主治理的要素和安排。”[5]
把民主治理引入到农村基层的政治过程中，实质上是扩展了农村基层民主的外延和内涵，这种基层社会治理模式对于执政的基层党组织的治理理念、方式和能力，都将带来深刻的影响和挑战。第一，在治理理念上，农村基层党组织必须把扩大民主作为坚持不懈的价值追求，并通过各种具体的执政行为体现出来。在基层党内，要不断彰显党内一切事务由党员做主的治理观念，让每个党员都能平等地享有管理党内事务的权利，使基层党组织始终充满活力和创造力。第二，在治理方式上，农村基层党组织要改变过去那种“一元化”的思维模式和领导方式，适应形势发展的需要，不断创造出基层党员群众喜闻乐见的领导方法，充分听取广大党员和群众的意见和建议，把基层决策纳入民主化科学化轨道，保证党在农村基层的领导核心作用。第三，在治理能力上，农村基层党组织要把提高干部的“五种能力”列为自身建设的重点，根据农村的实际情况和干部自身的需要，不断强化基层党组织和干部队伍的治乡（村）能力，努力转变领导方式和工作作风，自觉接受广大农民群众的监督，进一步密切党群干群关系，从而使农村基层党的影响力和号召力持续增强。
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