20世纪英国贵族院的改革，本文主要内容关键词为：英国论文,贵族论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1
英国贵族院（上院）是英国议会的重要组成部分，它与国王、下院一起构成英国式两院制议会模式，体现了英国议会制的贵族特色。1688年“光荣革命”后，贵族阶级取代了国王，成为国家权力的主要执掌者，是上院的当然主人，并控制国家政权长达一个半世纪之久，形成英国历史上所谓的“贵族时代”。工业革命虽然改变了这种局面，但是并没有触及世袭贵族的地位。贵族院的真正衰落是从20世纪开始的。在经历了几次重大的改革之后，它的权力、地位和影响不断下降，成为不折不扣的“第二院”。英国贵族院由盛转衰的历史，体现了英国政治民主化的进程，体现了英国政治制度的渐进性特点。
英国贵族院在历史上具有举足轻重的地位和作用，可以说是世界史上历史最悠久、规模最庞大、任期最长久的上院。自光荣革命到19世纪中期前，上院的地位和权力总体上高于下院，不仅拥有部分立法权，还控制下院，并掌握政府大权。20世纪头10年，由于贵族院的否决和修改，下院通过的210个议案，就有18个未能成为法律[1](P40)。贵族院还不断对下院的财政立法权提出挑战。1909年，贵族院否决了自由党政府的财政预算，引起了下院的一致谴责，认为是侵夺了下院独享的财政权，是违宪行为，并导致严重的宪法争端。后在自由党威胁要册封本党贵族的前提下，贵族院才不得不做出重大让步，通过了下院制定的1911年《议会法》。该法案规定：凡经下院通过的财政议案，于闭会前一个月提交上院，而上院于一个月内未加修改就否决的，该法就可以直接呈请国王签字成为法律；其它公共议案，如果在两年内连续三次在下院通过，即使被上院否决，下院也可呈国王批准而成为法律，而无须贵族院同意。1911年议会法是上院权力衰落的转折点，从此，上院在财政拨款和财政监督方面的权力几乎被剥夺殆尽，作用大大降低。该法案还第一次用成文法的形式确认了两院的关系，贵族院成为第二院，下院成为第一院。1949年，在工党政府的支持下，下院又制定了新的《议会法》，对1911年的《议会法》做出了进一步的修改，再次削弱了贵族院的权力。此后，财政法案只能由下院提出，上院不得随意修改。这标志着上院在议会立法问题上已无实际权力。
伴随上院立法权的不断削弱，上院对下院的控制也越来越松弛。19世纪前半期，世袭贵族对下院议员的控制曾经达到顶点。在1802年大选中，有226名候选人靠大贵族的赞助进入下院；5年后，此类议员增加到236名。经过19世纪几次重大的议会选举改革，大贵族已经无法像昔日那样操纵选民和议员。1867年大选中，曾有113人通过不正当手段当选下院议员，1885年下降到46席，1900年只有15席。随着贵族在议会中优势的减弱，下院和内阁的成分也随之发生变化。1868年下院有72名地主阶级的代表，1900年减至29名。随着英国领导集团的中产阶级化，到1902年，英国首相已经没有一个是贵族了，而在19世纪，英国首相还多由贵族担任。1963年的《贵族法》规定，贵族无权参加投票选举，不能当选下院议员，更不能担任首相。贵族成员有意当选首相的话，必须首先宣布放弃其贵族爵位，脱离上院，再以平民的身份参加下院选举。1963年上台的保守党政府首相道格拉斯·霍姆就是一例。英国政府出现平民化的发展趋势。
1949以后，英国主要政党对贵族院都进行过改革的尝试，提出过许多改革议案，但收效不大，例如，1968年工党曾经举行多党领袖联席会议，就上院权力和构成方面达成内容广泛的协议，并通过上院改革白皮书，但是在上院否决了南罗德西亚法令后，工党政府停止了改革上院的讨论。此后，工党政府改变态度，由改革上院变成取消上院，继续推进改革，但都没有成功，直到1999年布莱尔政府才完成了20世纪对贵族院最激进的改革：除92名世袭贵族外，取消了所有世袭贵族拥有的作为上院当然议员的特权。2001年改革进入第二阶段，但是在上院的职能和权力方面还有很大分歧。
2
随着上院权力的不断被削弱，上院的队伍却越来越庞大，成员也变得越来越复杂。1800年以前，除了26名宗教贵族外，贵族院的成员全部是清一色的世袭贵族。到资产阶级革命结束时，英国上院贵族的人数约160人，其间上院人数的增加和苏格兰与爱尔兰的合并有关，贵族的实际人数并没有实质性的改变。近代时期贵族院的人数基本稳定，主要是因为贵族的称号和相应的财产权、政治特权只是由贵族爵位领有者本人领有，通常贵族家属不许列席上院。贵族封号、爵号严格按长子继承制继承，不可随意转让、出售。贵族内部通婚，互相结亲以及人为地限制贵族人数的增加也是导致贵族人数增加缓慢的原因。另外，近代时期，国王册封贵族的范围也比较窄，受封的对象只限于王室成员、宫廷宠幸、政府要员、高级军官和政党骨干。
1800年后，随着制铁业资本家乔赛亚·格雷斯特爵士成为温伯恩勋爵，进入上院，打开了工商业资产阶级进入上院的大门，此后，贵族院的成分变化加快，成员不断增加。近代以来，上院成分的改变主要有以下几种方式：
一是由首相建议册封新贵族。这是导致贵族院成分变化的一种重要方式，也是英国政坛主要政党打击政敌和世袭贵族的武器。上院曾是地主贵族的天下，随着政党政治的发展，议会上院也逐渐显示出两党斗争的模式。不论是自由党、工党，还是保守党，都在执政时期通过册封新贵族的方式来改变上院的成分，以防止上院利用手中的权力否决和修改本党政府制定的重要议案。19世纪中期后，保守党在上院的世袭贵族人数远远超过工党和自由党，他们利用在上院的多数多次阻挡改革。因此，在改革贵族院的呼声中，工党态度最为坚决。20世纪20年代开始，工党也效仿保守党的做法，大力封赐“工党贵族”进入上院，导致上院贵族成分发生重大变化。从1945年到1999年，工党政府总共赐封了18名工会代表和工人活动家为上院议员。虽然增加数不能和保守党在上院的人数相比，但毕竟使工党在上院有了自己的发言人。而且这些新封的“工党贵族”多是中产阶级的代表，经济地位不同以往。同时，“工党贵族”的增加还导致新封工商业贵族比例的下降。1940-1970年，工商业贵族由原来占新封贵族的一半左右减少到不足1/4[2](P326)。除了工商业贵族和“工党贵族”外，新赐封的贵族还包括中产阶级的代表，如高级文官、高等法院法官、大型企业高级管理人员，还有卓有成就的著名艺术家、科学家等自由职业者。贵族院人数和成分的变化显示了英国政治民主化和平民化的发展趋势。
二是世袭贵族集团内部的自然淘汰、减员。1958年政府通过了《准假法》，对不愿或长期不能出席贵族院会议的贵族实行“准假制度”。准假的贵族不许出席上院会议直到假期届满为止。或者要进行忠诚宣誓，至少需在出席上院会议前提前一个月通知议会。《准假法》的实施，使上院潜在的贵族总人数减少了60人。此外，有些世袭贵族因为没有举行爵位继承仪式或者因是未成年人而不能收到出席上院会议的召集令，这些世袭贵族在1999年有130人。此外，世袭贵族自动放弃爵位继承也是导致贵族减员的一种方式。按照英国宪法惯例，贵族爵位的继承人不可放弃对贵族爵位的继承权。身为下院议员的贵族爵位继承人一旦继承家传爵位，必须立即放弃下院议员身份，空出的议席重新进行补选。但《1963年贵族法》规定：世袭贵族可以终身放弃贵族爵位，以平民的身份参加下院议会选举。这一法案的通过加快了世袭贵族的减员，1963-1971年，共有11名贵族放弃了爵位。
三是以立法的形式用终身贵族替代世袭贵族。1958年的《终身贵族法》规定以后不再增添世袭贵族，而是代之以终身贵族。终身贵族可以出席贵族院会议并投票，但是爵位不可世袭，也没有数目和性别的限制。该法颁布后，终身贵族数目增加很快，20世纪80年代达到350名，成为上院中一支新生力量。1999年上院终身贵族达到503人，占上院总人数的43.1%。根据1958年的终身贵族法，女性虽然可以被册封为终身贵族，可以出席上院会议，成为上院议员，但是世袭女贵族仍不能在上院拥有席位。因此，政府在1963年又通过了《贵族法》，使世袭女贵族也可以进入上院。到1999年为止，上院中女贵族共有103人，占8.8%。1999年工党政府通过的《1999年贵族法》，取消了759名世袭贵族议员在上院的参政权和投票权，只保留了92名世袭贵族议员在过渡期内保留议席并参与议政的权力。至此，英国世袭贵族享有的以爵位传承为纽带的特权制被废除了，代之以非世袭议员的选任制。
3
贵族院是英国封建残余的体现，它的长期存在是与贵族在国家经济和政治中的地位和作用分不开的，它在20世纪的衰落也是与其经济实力削弱和政治地位下降相一致的。
英国上院是贵族政治权力的集中体现。20世纪贵族院由盛转衰的主要原因在于19世纪末以来大地产制在英国的衰落和瓦解。直到一战前，英国80%的土地还掌握在7000个大地主手中，主要为大贵族所占有。为改变这种贫富不均的现象，英国历届政府采取高额税收政策打击土地贵族，到1976年贵族地主在英格兰和威尔士的地产减少了76%，在苏格兰的地产减少了69%[3](P16)。贵族寡头统治的经济基础一旦被瓦解，世袭贵族的衰落也成为必然，上院权力的丧失也在所难免。伴随英国社会经济和阶级结构的变化，19世纪50-70年代以来文官制度的改革剥夺了土地贵族在行政领域的垄断权，改变了政府机构中工作人员的阶级属性，加强了资产阶级在政府行政机构中的优势地位。文官制度改革和议会改革相辅相成，使英国政治朝着民主化和平民化方向发展。
随着贵族院权力的不断削弱，上院的前途问题一再成为英国政界和社会关注和讨论的焦点，但在改革还是废除上院问题上并没有达成共识。有人主张把贵族院改造为新型的第二院，有人主张废除贵族院。从目前的发展趋势来看，取消上院的主张在英国似乎行不通。因为一个国家的立法机关到底采取哪种组成形式，最终要取决于该国的历史传统和现实的国情。英国是一个注重传统的国家，它的政治制度的特点就是它的渐进性和延续性。英国许多具体的政治制度，如君主政体、文官制、选举制、内阁制等都经过了长期的演变和完善，议会更是如此。另外，英国作为君主立宪制国家，创造了两院制议会的典范，对其他国家产生了很大的影响。目前在西方48个议会民主制国家中，一院制和两院制国家的比例约为40%:60%。从世界范围内来看，两院制国家占了世界人口的1/2和土地的2/3，说明两院制立法形式还是很有影响的。英国实行两院制当然不是为了兼顾各地区和人民的利益，而是通过立法机关在某种程度上把各个阶级和等级的要求反映出来。上院曾代表贵族和僧侣这一特殊阶级的利益和要求，下院代表平民百姓。两院设立的基础是社会阶级的存在。两院是相互制约的关系。但是，随着世袭贵族的衰落，上院也跟着由盛转衰，平民院的权力由弱到强，并超过上院，所谓议会至尊地位就是下院的至尊地位。上院下降为从属地位，它的作用也由制定立法到审定、修改立法，在议会中只起着辅助性的作用。英国议会两院立法职权的发展和演变也符合当代两院制国家立法机关的现实。从目前44个两院制国家的立法职权来看，有38个国家的立法权的重心都是在下院，约占86%[4](P85-93)。
上院作为“第二院”的地位得到肯定后，目前在上院的职能和权力、上院议员的产生方式、选举和任命的比例等方面，各党还未能达成共识。不过，改革后的上院更具代表性将是毫无疑问的，因为多种社会利益共存是当今社会的主要特征，这些利益的差别，特别是阶级利益的不同，使各个阶级、阶层人士都希望有代表在立法机关替本阶级和阶层说话，参加甚至主导立法。因此，改革后的上院议员中将包括英国各个地区的代表，以体现和巩固既分权又统一的政治现实。同时，新成立的苏格兰、威尔士和北爱尔兰地方议会以及英国在欧洲议会中的代表也将进入上院，来自全国各个部分、阶层和行业的上院议员，在男女比例、民族和宗教组织的比例方面也大体相当。上院的广泛代表性是使上院更民主化的保证。在其他职能方面，上院的功能也存在某种内涵和程度上的差异。除修改和审定议案、监督并协助下院工作外，在辩论和审议政府的政策上，上院也拥有充分的权力。因为，上院的时间比较充足，受党派政治的约束较少，在辩论中可以开诚布公。此外，作为最高上诉法院，贵族院还有权受理除苏格兰的刑事案之外的所有民事、刑事上诉案件，还可以受理贵族的案件，裁决贵族有争议的要求等。