提升纪检审计在高校监督的地位和作用——基于“武大案件”的分析，本文主要内容关键词为：案件论文,地位论文,作用论文,高校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导言
近年来，我国高校频繁发生校级领导违法乱纪案件，暴露出现行内部控制存在监管盲点，校级领导游离于监管之外成为高校潜在的重大风险。2011年，武汉大学原常务副校长陈昭方、常务副书记龙小乐等先后入狱，震惊了中国教育界（以下简称“武汉大学案件”）。客观上，教育主管部门发布了若干加强高校内部管理的制度，每年对中层领导干部轮流进行经济责任审计，但依然爆发各种腐败案件，这促使我们对高校的内部管理进行反思，希望查找存在的深层次问题，以推进高校事业的健康发展。
中外学者在研究内部控制时，多从盈利型组织研究着手，他们的研究发现，企业内部控制失效的根本原因是内部控制的高层建筑——公司治理出现问题，大股东控制和内部人（管理层）过度控制都可能使完善的内部控制流于形式或无法有效运行，出现舞弊风险（李明辉，2002；陈关亭，2007；杨德民，2009；陈汉文，2011）。这种情况在行政事业单位是否也存在？对于行政事业单位，由于中国传统的权利意识和理念，行政长官对行政事业单位的控制较企业大股东、内部人更容易，也更加强有力，在这样的背景下，行政事业单位的内部控制如何构建，才能有效地识别和防范行政事业单位的风险呢？这已成为制定和实施《行政事业单位内部控制规范》中必须解决的理论和现实问题。本文从内部控制五要素分析“武汉大学案例”，剖析高校内部控制失效的根源，指出高校领导权利约束失效的机制缺陷，进而论述纪检审计在高校内部控制中的角色定位及其功能发挥。
二、“武汉大学案件”的内控剖析
（一）控制环境
控制环境是指对建立、加强或削弱特定政策、程序及其效率产生影响的各种因素的总称，它决定了一个组织内部控制的基调和水平，分析造成“武汉大学案件”中高校内部控制环境问题主要有：
1.大学行政化导致权力过于集中。我国高校普遍存在行政化的特征，一切运作都以行政权力为主导，缺乏专家、学者、职工代表的论证。在这种体制下，学校的一些重大决策事项往往只是个别人说了算，分管的领导在自己的管辖范围内拥有绝对的话语权和决定权。从“武大案件”看，陈昭方利用先后分管基建、后勤、财务的副校长身份，在基建招标上，他一打招呼，某些公司就可以入围中标。当巴能军（主要行贿人）资金不足时，陈昭方出面以武汉大学的名义为其在银行贷款提供担保，并且帮助巴能军将上交给学校的管理费由30%下调至20%。
2.虚设的校董会不能发挥核心作用。进入21世纪后，我国许多高校纷纷建立起董事会，但是其定位在高校治理结构中只是个“虚职”，作用还不及公司的监事会，往往扮演融资和咨询的功能。2003年成立的武汉大学董事会，由57个董事单位和个人组成，董事会主席由时任武汉大学校长刘经南担任。但是，校董会在学校重大决策中并没有发挥核心作用。用刘经南的话来说，“董事会是为学校谋求办学经费及其他各种支持的机构，对学校的发展提供咨询和建议，不是学校的决策机构，学校仍然通过校党委常委会和校长办公会进行决策”。
3.“腐败文化”对大学的侵蚀。大学校长和大学教师本该公正廉洁、为人师表，但近些年来部分大学的一些教职工的价值观、人生观确实发生了变化，形成了送礼才能办事的潜规则。2002年至2009年，陈昭方利用分管财务工作的职务便利，为武汉大学后勤保障部、武汉大学出版社、武汉大学继续教育学院在申请工作经费、解决拖欠款项等方面提供帮助，于是多次在春节及家中办红白喜事之际收受上述单位负责人给予的人民币11.9万元及2000元购物卡。
（二）风险识别
风险识别是指对高校所面临的风险以及潜在的风险加以判断、归类和鉴定的过程。从1998年高校扩招以来，武汉大学一直处于快速发展时期，办学规模的扩大和信贷资金的引入增大了财务风险和廉政风险。武汉大学在并校后的几年里，基建投资不断扩大。据统计，并校后的2年中，共计完成102项基建工程的论证、设计和82项基建工程的施工任务，共投资超过9，8亿多元。基建项目增多，涉及基本建设的资金以及物资等风险增大，本应当按照风险评估的流程和制度强化风险的评估和应对，但武汉大学基建部门实行部长总负责，部长拥有计划审批权、合同签订权、付款批准权、决算结算审批权、工程分包审批权等，这些关键环节都集权于一人之手，造成权力过于集中，无法形成有效的相互制约、相互监督的风险管控，增大了廉政风险和财务风险。
（三）控制适动
控制活动是指为合理保证组织目标的实现而建立一系列政策和程序来规范高校的各项业务和管理活动的整个过程，包括各种审批、复核、授权、分工等，是确保管理层的指令得以执行的政策和程序。造成“武汉大学案件”中高校内部控制活动的缺陷主要有：
1.管理者凌驾于内部控制之上，导致内部控制执行不力。近年来，武汉大学的内控措施、方法及程序不断完善，但在具体执行中，行政长官的意志凌驾于内部控制之上，致使审批、复核、报销制度和财务检查、审计监督流于形式。例如，2005年2月，武汉大学原后勤保障部长江建勤让下属取出特支费5万元私分，此后江指使下属用一张虚开的5万元“武大旅行社收款收据”，经闵启武、江建勤签批后，在学校财务上核销。武汉大学是最先提出工程招标的高校，但是在制度的执行过程中却变了样。在武汉大学，尽管每个工程都要走招投标程序，但陈昭方、龙小乐利用分管新校区建设的职务便利，想让哪家建筑单位入围就入围，想给谁打多少分就打多少分，倾向于谁中标谁就能中标。这些实际执行中的“弹性”使得内部控制制度失去了应有的刚性和严肃性，武汉大学健全的财务制度也无法很好地执行。
2.“裙带关系网”影响控制活动。重要的领导岗位长期不轮岗，重要的经济部门轮岗流于形式，导致“裙带关系网”日益严重，从而影响内部控制的有效运行。陈昭方长期在武汉大学工作，从1994年起任武汉大学总会计师、副校长，1997年6月，担任武汉大学副校长兼任总会计师，2003年升任常务副校长，10多年来一直管理学校的财务、后勤、基建工作，长期管理形成的小团体利益的“关系网”，只要他向有关人员打招呼，什么事情都办得成。
（四）信息与沟通
有效的信息沟通机制包括建立和完善信息收集、加工和传递机制，信息公开和披露机制以及建立投诉和举报制度等。如果信息沟通不及时、不到位，会影响内部控制体系的建立和实施，容易滋生腐败现象。从武汉大学案件分析高校信息与沟通存在的缺陷主要有：
1.校务公开不充分。近几年来，高校校务公开取得了一定的进展，但总体上大多数高校的重大事项决策的透明度还不够。武汉大学的一位教授在接受媒体采访时认为：“其实高校完全可以像上市公司一样进行财务公开，如果做到这些，像陈昭方、龙小乐、江建勤这些人就不会有恃无恐”。
2.招投标信息公开不规范。从工程建设项目的招投标环节上看，按照国家有关规定，公共建设项目，凡属法定招标范围的，都必须要进入有形建筑市场，招标公告都在招投标信息平台上发布。但是，武汉大学的有些招投标信息，甚至没有经过当地的招投标中心，而只是在自己学校的网站上发布，这就增加了招投标过程中的暗箱操作机会。龙小乐作为管项目的副校长，为了让中天公司中标，还把自己得知的核心消息，传达给中天公司。
（五）监督检查
良好的内部控制系统，需要对内部控制建立和实施进行恰当的监督，通过监督活动，保证有关部门及其人员严格按照法定权限和程序行使职权、正确履行职责，从而有效防止权力被滥用。从“武大案件”分析高校监督检查方面存在的主要缺陷有：
1.上级监督“鞭长莫及”。在行政化的高校领导体制下，作为上级单位的主管部门的监督应该是最有效的。但是，国家部委直属高校散布在全国各地，往往“鞭长莫及”，很难实现有效的日常监督和管理。并且，目前高校经费的来源是多渠道的，不只是财政拨款，因此高校怎么花钱，主要靠的是高校自主管理，真正意义上的上级监督明显不足。
2.内部专门机关监督太软。我国高校内部专门监督主要由纪检、审计等专门监督机构组成，高校纪检审计干部普遍存在对基建管理尤其是工程技术及预决算等方面并不在行的问题。尽管他们也全程参与项目建设的全过程，但所起到的作用有限。例如，在工程招标中，由于他们不懂工程预算等方面的专门知识，不能及时发现评标过程中的黑箱交易；由于他们不具备工程专业技术方面的专门知识，对于现场签证的必要性不能把握，由此就无法发现可能产生的各种作弊行为。当然，更为重要的是，在目前行政化的高校管理体制下，高校纪检审计监督是校内监督，直接由高校负责人领导，无法对学校领导进行监督。
三、提升高校纪检审计部门的监督地位
通过以上对“武汉大学案件”中高校内部控制五要素的分析，我们发现武汉大学内部控制五要素均存在严重缺陷，这些缺陷背后的根源是什么呢？是武汉大学缺乏良好的管理基础和相关的规章制度吗？不是，我们从各种信息来源收集资料发现，武汉大学具有百年历史，是国家教育部直属重点综合性大学，国家“985工程”和“211工程”重点建设高校，既沉淀着许多优秀的传统和惯例，也构建有良好的管理控制流程和制度，但这些良好制度和体系在运行中却出现严重缺陷，其深层次的原因是什么呢？
我国高校实行党委领导下的校长负责制（如图1），这种结构采用的是科层化的行政管理模式，纪检部门被定位为一个行政单位，服从于党委、校长的领导。由于下级无力监督上级，这种体制下校领导必然游离在整个控制体系之外，成为监督制度的空白点，成为当前高校管理中最大的风险点。
我们分析高校的内部控制，尽管高校属于非盈利组织，但参照《企业内部控制基本规范》（财会[2008]7号），并按照《行政事业单位内部控制规范》（征求意见稿，财会便[2011]68号）相关规定，高校的内部控制也是系统工程，控制环境定基调、信息沟通与监督做保障、风险评估与控制活动为核心，内控机制在强调权利制衡、内部职责相互牵制中实现对高校风险进行防范和管控。但是，在现行高校管理体制中，由于校级领导处于控制系统的权利顶端，一旦董事会缺位或外部监督失效，在高校内部几乎没有能够制约校级领导权利的有效力量。校级领导行为失控后，再好再完善的内部控制也会出现失效问题，这是“武大案件”根本制度成因，也是我国高校管理面临的普遍问题。为此，我们根据《行政事业单位内部控制规范》的要求，在高校实施内部控制时应当充分发挥单位财会、内部审计、纪检监察等部门在内部控制中的作用，借鉴国外高校在治理结构上的做法，并结合我国高校党政管理体系，形成提升纪检审计监督地位的高校治理结构如图2所示：
图2所列示的提升纪检审计监督地位的高校治理体制，是针对目前高校内控管理弱化的现状，通过体制机制的创新，进一步提升纪检审计部门的地位，纪检审计部门的监督提升到高校治理层面，并融合在内控机制的监督之中，使之形成对学校主要领导的制衡作用。这种体制在运用中需要注意如下几点：
1.通过制定相关条例和规定，使高校党委成员和董事会或理事会成员双向进入、交叉任职，高校专职党委副书记兼纪委书记，同时进入董事会或理事会，切实把纪检监察的监督融合在高校内控机制的监督之中，确保监督知情权、参与权和关口前移的合法性、独立性和有效性。特别是高校纪委书记在履行董事或理事职能时，可以直接对高校的重大决策行为、财务管理、重大项目、大额资金调拨、重要人事任免等关键部位和重点环节，加强事前、事中、事后监督。
2.纪检审计部门直接对高校党委、理事会负责。党委和理事会通过充分授权要求纪检审计部门围绕以下工作重点实施对高校内部控制的评价和监督：
（1）围绕重大决策行为开展事前监督。通过参与董事会或理事会的运作机制，纪委针对决策事项存在的风险和有损高校利益的不确定因素，通过开展调查研究，实事求是做出判断，依法对高校重大决策发表独立意见、做好事前监督。
（2）围绕重大工程建设和大宗物资采购开展同步监督。在董事会或理事会决策的框架下，纪委可以牵头组织招标工作监督小组，对招标工作进行同步监督和定期检查，确保招标工作规范进行；加强对高校工程建设管理制度落实的监督，督促相关部门和单位严格按照规定实行集中招投标的方式发包，切实制止和防范采用“肢解发包”等方式规避招投标；加强对教材、图书、教学设备等大宗物资采购的监管，保证采购物资工作中不出现问题。
（3）围绕重大风险问题开展专项检查。通过参与董事会或理事会的运作机制，纪委可以实时掌握学校财务状况，并注意跟踪学校重大事项、大额资金借贷等可能造成损失的重大风险问题，针对其处置进展情况开展专项稽查，督促、配合高校决策层，及时采取措施，解决和防范重大风险，防止潜在损失。
3.注重发挥纪委的组织协调作用。纪委可以牵头组织财务、审计等人员每半年对财务分析异常的部门和二级学院进行一次检查，结合年度预算找出问题，提出整改意见并跟踪落实。由纪委牵头，建立由学校基建、财务、审计等部门组成的基建例会制度，对投资额在百万元以上的单体工程项目采取跟踪审计、同步监督等全过程的防范措施。
四、提升纪检审计部门在高校监督职能的制度保障
通过以上对“武大案件”内部控制要素以及提升纪检审计部门在高校监督职能的分析，我们认识到，解决高等院校的内部控制失效的关键在于把内部控制建设提升到高校治理结构完善层面，强化对高校领导行使权力的监督和约束，其关键的制度保障有几个方面：
（一）充分发挥高校“董事会”或“理事会”的治理职能
在高校治理结构中引入“董事会”或“理事会”，或者对以前作为融资功能的高校董事会进行彻底的改造，按照决策、执行和监督彼此分离又相互制衡的治理机制，把董事会或理事会打造成真正的高校最高权力机构和决策机构，从而使董事会或理事会与以校长为首的行政指挥系统适当分离。考虑到我国国情，高校董事会或理事会可由上级行政管理部门代表、产权代表、出资人代表、社区代表、专家学者、学校管理者代表等组成。董事会或理事会是高校的最高权力机关，是高校治理结构的核心。董事长或理事长与校长职务必须分离，其在校长的任免、学校招生、财务、基建等重要事务决策中起主导作用。校级领导作为执行者，受到董事会或理事会的监督，用制度减少校级领导滥用权力。
（二）大力推进高校的信息公开
高校必须严格执行《高等学校信息公开办法》，细化学校信息公开的范围和内容，将涉及学校基本情况、发展规划、学生就业资助、学科专业与教学、师资建设、财务资产管理、自然灾害等突发事件的调查和处理，以及对外交流与合作等信息纳入主动公开的范围，具体规定公开的途径和方式，并建立健全信息公开工作考核、监督检查、年度报告、社会评议、举报处理、责任追究等一系列制度，推进校务公开，自觉接受各方面的监督，从高校信息公开透明促使校级领导合理运用权力。
（三）推行结构化纪检审计人员培养和使用机制
确立创新的高校治理结构可以在一定程度上解决高校纪检审计的独立性问题，但目前高校纪检审计干部普遍存在对基建管理尤其是工程技术及预决算等方面并不在行的问题，这一点也必须从基本上得到解决，建议在适当的时机推行高校纪检审计垂直管理体制，但根据目前教育管理部门和各个高校的实际情况，可以先推行结构化纪检审计人员培养和使用机制。即各个高校自己培养具有专业特征的纪检审计专业人员，形成一个稳定的纪检审计的队伍，每年教育部在全国高校纪检队伍中选拔，并对选拔出来的纪检审计人员进行系统的培养，形成具有不同专业知识和经验的纪检审计领军人才库。对于高校内部日常的监督检查，由各个高校自己的纪检审计人员负责，但其报告应当直接报送校党委和理事会；而教育管理部门则根据每年对高校风险的动态评估，从各个高校抽调相关专业特征的纪检审计领军人员对高校进行定期和不定期的纪检审计，其报告直接报送教育管理部门，这样可以一定程度避免高校内设纪检审计机构监督疲软问题，同时，对于纪检审计人员来讲，不仅各个高校根据其专业特征着力培养，教育管理部门也对选拔的全国纪检审计的领军人才进行系统规范培训，有利于提高专门的纪检审计人员的素质，提高高校纪检审计的监督水平。
（四）完善高效廉政风险防范机制
在高等院校，以科学发展观为统领，坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的工作方针，以完善惩治和预防腐败体系为重点，以构建党风廉政建设责任体系为抓手，构建高校廉政风险防范机制已成为工作重点。具体方案可由高校的纪检审计部门牵头，由各院部处二级单位根据部门职责、岗位职责和工作流程要求，认真查找在思想道德、岗位职责、制度机制和外部环境等方面可能发生腐败行为的风险点，然后由专门的纪检审计人员运用内部控制自我评估的等方法归纳、提炼高校风险点，形成高校廉政风险清单，或者绘制成高校廉政风险地图。同时，由专门的纪检审计人员通过实地调查研究提炼高校已出现的廉政风险事件，形成高校廉政风险事件库。在此基础上，请审计方面专家和高校纪检审计人员一起运用统计分析、事件分析等方法提炼出高校廉政风险防范的预警风险点及其标志，基建审计人员定期观察和了解现实中高校这些预警风险点的变化及其是否达到其标志，及时向党委或董事会提出应对这些风险的对策和建议。
（五）发挥高校师生以及社会公众的监督作用
针对高校普遍存在着上级监督太远，同级监督太软，群众无法监督等问题，应充分发挥高校师生以及社会公众的监督作用，其中有效的途径是：（1）在学校的各种重大决策中，重视教授和学生参与学校管理和建设的各种意见和提法；（2）加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥学生团体的作用；（3）发挥工会、共青团、妇联等的监督作用；（4）认真落实高校领导干部接待来访制度；（5）健全信访举报工作机制，畅通信访渠道；（6）重视和鼓励新闻媒体开展舆论监督，高校纪检审计部门要派专人关注新闻媒体以及社会公众的舆论，尤其是人人网等网舆信息，收集信息并及时正确对待舆论监督，以此作为专项纪检审计的突破点。
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