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“十五”计划纲要提出，要积极稳妥地推进城镇化，提高城镇化水平，这是优化城乡经济结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的一项具有战略意义的措施。为了研究城镇化与农业、农村经济发展的关系，更好地解决“三农”问题，我在前一个时期，邀请部分专家学者和从事这方面研究工作的同志进行座谈，并到江苏、浙江等地进行了一些调查，初步感到这个问题涉及面广，相当复杂。这里对其中10个比较大的问题讲点个人看法，供研究参考。
（一）我国城镇化的现状和问题
什么是城镇化（国际通用的提法叫城市化，两者的含义基本一致），一般认为，城镇化是人们的经济、政治、文化等社会活动，为节约时间向特定空间集聚的过程。在这个过程中，农业人口比重下降，工业、服务业人口比重上升，人口和产业向城市集聚，生产方式、交换方式和生活方式向规模化、集约化、市场化和社会化发展。城镇化是工业化发展的客观要求，城镇化水平是一个国家社会经济发展水平的重要标志。
建国以来，特别是改革开放以来，我国城镇化水平随着经济发展不断提高，从1978年的17.92%上升到2000年的36.09%，年均提高0.83个百分点，城市数量从1978年的193个增加到2000年的663个，建制镇从2176个增加到2.03万个，城镇人口从1.7亿人增加到4.56亿人。
但是，我国城镇化水平与经济发展相同的国家比较，起码落后5个百分点以上。根据世界银行的统计资料，我国1997年人均GNP为860美元，同年人均GNP在630～1090美元的12个国家平均城镇化水平为41.3%，我国低了 5个百分点。按世界银行的购买力平价(PPP)计算，1997年我国人均GNP为3570美元，同年人均GNP在2040～4840美元的28个国家平均城镇化水平为52.6%，我国低了16个百分点。我国城镇化水平滞后这个基本估计，大家的认识是一致的。
城镇化滞后不仅使工业的主导作用不能很好地发挥，社会分工不能细化，影响了就业，影响了第三产业的发展，影响了需求的增长，而且，使城乡经济难以协调发展，影响了整个国民经济的发展。
城镇化滞后的原因，主要是我们对城镇化在整个经济发展中的作用认识不足和政策障碍。过去计划经济时期，我们实行的是重工业优先发展的战略，农产品与工业消费品供应紧张，总是担心农民进城会增加城市负担，影响农业及整个经济发展，采取城市粮食定量供应、城乡隔离的户口政策，不允许农民自由进入城市，导致城市与农村形成互相隔离的“二元经济”结构。改革开放以来，国民经济逐步走向市场化，情况有所改变，不仅乡镇企业异军突起，吸收了大量农村劳动力，而且许多城市工业、建筑业及第三产业也吸收了大量农村劳动力。但是，由于城市户籍制度没有改革，一些影响城镇化的政策没有调整，在目前经济增长速度放慢、城市下岗职工增多的情况下，老的思想观念又有所抬头，有些地方甚至出现反城镇化的行为，致使城镇化步伐放慢。要加快我国城镇化建设，必须统一认识，认真解决这方面存在的问题。
（二）在加快农业现代化建设的同时加快城镇化进程是我国经济和社会发展的战略选择
邓小平同志讲发展是硬道理，是指经济和社会的发展。“十五”计划纲要明确指出，要以发展为主题。未来五年我们要办的事情很多，有发展高新技术，开发西部，改造传统产业，调整产业结构，促进农业现代化，推进城镇化等。这些都很重要，都要抓。但纵观经济全局，总理政府工作报告提出要把农业放在经济工作的首位，这是非常正确的。要抓好农业，就要加快农业现代化建设，提高城镇化水平。
当前，农业和农村需求不足是制约我国经济发展的一个关键问题，这一点大家的认识已趋向一致。目前，农民的人均收入仅相当于城市居民的1/3，这很不合理。中央领导同志最近提出，要注意调整收入差距，不可过分悬殊。我理解，重要的首先要调整城乡收入差距。“十五”计划纲要提出，“十五”期间全国人均收入年均增长5%，我的看法，农民人均收入的增长幅度应不低于6%，否则，要么因为需求不足，国民经济达不到预期的增长目标，要么进一步拉大城乡差距，加剧城乡矛盾。
如何提高农民收入，走1980年的老路不行，因为情况变了。减轻农民负担，调整农业产业结构是重要的，但不能解决我国人多地少这个基本矛盾，而且仅靠这些措施，农民收入也不可能达到前述要求，必然继续同我国社会化大工业发展的需求形成更尖锐矛盾。必须加快以产业化为基础的农业现代化建设，把农业多余的劳动力转移到二、三产业，向城市集中，提高城镇化水平，这是一项关系全局的重大决策，可以说是解决当前中国经济发展问题的一把钥匙，也是解决“三农”问题的一条新路子。因为只有这样，才能把现有工业和农村及城市富余劳动力等潜力挖掘出来，才能从根本上拉动社会需求，带动整个经济的发展。其他任何选择都起不到这个作用。这样做尽管困难很多，但必须知难而进，努力扫除一切障碍，创造一个城镇化顺畅发展的经济社会环境。
（三）“十五”期间我国城镇化的战略目标
城镇化进程的快慢是有其自身规律的，是有条件的。农产品富余和粮食安全是城镇化发展的必要条件，但认为农民进城就要削弱农业的看法，是不对的。如果农业的商品率大大提高，农民除了养活自身以外，还能给社会提供更多的农产品，那就应当不失时机大胆地把农村富余劳动力转移到城市，转移到二、三产业，这样不仅可以为富余的农产品找到出路，进一步提高农业劳动生产率，降低农业生产成本，增加农民收入，而且，可以大大促进城市经济的发展，城市经济的发展反过来又可以支持农业的发展。从这个意义上讲，城镇化本身就是对农业的支持。城镇化的进展程度还要考虑其他需要、农村人口的素质、城市建设所需资金的满足程度以及就业的前景等因素。要按照客观规律办事，不能主观地拔苗助长。
“十五”期间城镇化目标定多大合适，有的同志考虑到就业压力和国家提供资金的可能，认为不能太高。主张未来5年城镇化年均增长率应当快于“九五”前三年0.4个百分点的速度，不高于“八五”期间年平均0.59个百分点的速度。也有的同志认为，根据需要不能低于0.8个百分点，这样，到“十五”末我国城镇化率可望达到40%左右。还有些同志认为，根据国际经验，在城镇化率达到30%以后，将进入一个快速增长时期，慢了必然影响整个经济的发展。从我国当前的实际情况看，城镇化的进展太慢，就业问题就很难解决，需求就很难有较快的增长，从而也难以实现今后一个时期我国经济的年均增长率达到7%的预期目标。因此主张加快城市化进程，“十五”期末不低于42%，年均增长1.2个百分点，到2020年达到60%。我赞成这个意见。确定这样的目标不仅有需要，而且可能。一些地方的经验表明，随着乡镇企业、家庭工业和农业产业化的发展，农民迫切要求通过城镇化为他们提供各种服务，为他们的发展创造更多的机会。从我国目前的经济实力和江苏、浙江等地的经验来看，也是可能的。只要目标明确，政策对头，措施得力，是可以实现的。应当采取积极推进的方针，较快地提高城镇化水平。
（四）城镇化进程中大中小城市的重点选择
城镇化进程中重点放在哪里，牵涉到如何最大限度地发挥城市的功能，也涉及我们投资倾斜和政策支持的重点。在这个问题上有各种想法，主要有3种意见：一种意见，主张重点发展小城镇，理由是小城镇一般占地少，离农村近，容易与农业结合，建设起来也节省投资。有的学者预测，我国在3～5年内再发展1万个小城镇，就可以转移1～2亿农村人口。加上现有城镇的扩展，合计转移农村人口2～3亿是没有问题的，并且认为，这是一些地方近几年提高城镇化水平的主要措施和重要经验。第二种意见主张重点发展中小城市，现有的大城市不再强调大发展。主要考虑大城市交通、污染、水的供应等问题越来越难解决。同时城市规模太大，管理比较困难，会提高城市经济活动的成本。我国现有的小城镇已经不少，不能再强调发展，而且要适当归并。这样做的好处是容易发挥城市功能作用，有利于提高经济质量。中小城市已有一定的基础，容易扩展，节省投资。我国现有县城1674个，市663个，如果一个城市平均增加10万人，全国就是2.34亿人。第三种意见，主张顺其自然，城市宜大则大，宜小则小，由市场决定，要相信市场规律，按照经济发展的需要自然形成城市规模。一个基本原则是，经济效益决定城市发展，适合搞多大规模就搞多大。如果发展特大城市和大城市经济效益高，你挡也挡不住，当大城市发展到一定规模，由于污染、交通、水的供应等问题造成经济效益下降或者居住不方便时，产业和人口自然会向中小城市转移。不能简单地崇大抑小或者抑大崇小，更不能主观随意确定哪些城市应当发展多大，并按此规划建设，这样做，搞不好是要付出代价的。政府可以顺应市场发展的需要，给予适当的指导与扶持。
我国地区之间经济发展水平差别很大，各地可以有不同的考虑，但就全国来说，我认为，城镇化的重点应当放在中小城市和中心镇的建设上。有条件的地方，可以在城市周围，发展半城市化；中心镇发展到10万人以上的，可以改为市。这主要是考虑我国当前的实际情况，从有利于发挥城市功能，有利于节约用地，更好地推动经济的发展，降低农民进城的成本出发。大城市和特大城市完全不发展不可能，特别是一些高新技术产业和金融中心的建立，主要靠大城市和特大城市，但由于我国现有的大城市人口有的已经超过1000万，继续扩张对交通、水、环境的压力会更大。不能设想，在中国出现5000万人口的特大城市。目前我国大城市、特大城市基础设施比较好，生产经营的协作和服务条件比较好，加上社会保障优惠，大家都愿意进来。在这种情况下，如果不加限制任其扩张，也是不行的，所以还要有所控制。小集镇从历史上看主要是地区的贸易集散地，目前交通、通讯便利，经济发展有更高的要求，不宜再强调发展，还应当适当撤并，以便向市县和中心镇集中。
（五）城镇化的依托和功能定位
城镇化的产业重点放在哪里？靠什么来保证城镇化的顺利发展？这实际上是一个城市功能定位问题，我们不能为城镇化而城镇化，不能以为把农民转入城市，建一些企业，修一些马路，盖一些房子，就是城镇化。一个城市必须有吸收外来要素的功能，有开放式的结构，能聚集人气和市气。否则，城市发展起来也是有城无市，没有生命力。我认为，城市的功能定位、城市的产业重点不能有一个固定的模式，应当按照各个城市的具体条件来确定，防止类同化。沿海地区的城市可以把重点放在外向型经济上，积极发展外向型产业、发展对外贸易，把内地与世界经济联系起来；一些内地城市，如果靠近大江大河，又是重要的交通枢纽，可以发挥区位优势，形成一定的地区经济中心，拉动周边地区的经济发展；少数科研、人才聚集的城市，可以更多地考虑发展高新技术，以此为中心，带动相关产业发展；一些有资源优势的城市，要围绕这些资源的开采、科研、加工来进行建设；还有一些自然风景优美、名胜古迹较多的地区，重点发展旅游业等。靠近大城市的一些小城市可以利用其地理位置和工资低的优势，承接在大城市已经不合算，主要是一些劳动密集型产品和配套产品的生产。
一个城市除了要有主导产业外，还要注意两点：一是城镇化要为农业现代化服务，要与农村经济发展紧密结合。要加快以产业化为基础的农业现代化建设，就要依靠科技、推广运用现代农业技术，用现代化设施装备农业、改造农业。要加大工业对农业支持的力度，减轻支农产品的税负。这既是农业现代化的需要，也是城镇化的基础。二是发展为农业现代化和城市主导产业服务的二、三产业，包括交通、商业、科技、教育、文化、卫生、信息以及金融、保险等服务业，并注意提高服务质量，降低服务价格。
（六）城市户籍管理制度必须改革
现在，除了少数同志认为目前城市就业压力大，让农民大量进城会威胁城市稳定，因此主张继续关紧城门以外，多数同志认为加快城镇化进程的一个重要障碍是城市户籍管理制度过严，城乡劳动力不能自由流动，不解决这个问题，城镇化很难推进。
怎么解决，有两种意见。一种意见是，在现有条件下，可以允许一部分在城市有固定职业和住房、有技术、有资金的农民变为城市居民。而且，在今后也可以按照这些条件，让农民进城落户。这样既可以满足城市发展的需要，也可以减少这部分人每年往返城乡之间所花的费用，减轻交通压力。另一种意见主张思想再解放一点，允许农民自由进城。这样做利远大于弊。利主要在于，可以增加城市劳动力就业的竞争，降低城市一般职工的工资水平，降低企业的生产成本，吸引更多的人来投资，有利于提高劳动力素质，消除城乡居民之间的一些对立情绪。弊主要是，农民大量进城会增加就业压力，引起一些社会问题。但就业问题是一个客观存在的问题，不管在城市还是农村，人没事做都是一个问题，都是一种浪费，只有发展生产，推进城镇化，才有利于解决这个问题。不能简单地把人多视为负担，应当首先把它视为经济发展的潜力，不能把推进城镇化与解决劳动力就业对立起来。广东、福建、浙江等地的经验已经证明了这一点。实际上，打开城门，农民也不会都进来，他们自己会考虑进城后有没有能力生存。同时，城市与城市、城市与农村之间实现人员自由流动后，一些不适宜和不愿意留在大城市里的人，也会向中小城市和农村合理流动。建立城乡统一的劳动力市场，允许城乡居民自由流动，可以更好地发挥平均工资规律的作用，有利于推进城市劳动工资制度改革，有利于经济发展和社会稳定，这是建立社会主义市场经济体制的必然选择。
上述两种意见，从长期看应当允许农民自由进城，他们有权选择居住地。这样有利于解决城乡居民两种身份、就业和待遇不平等的问题，有利于城乡经济的发展。但从目前现实情况看，既要考虑推进城市化，也要考虑各方面的承受能力，必须稳步、有序地进行。第一步可以允许一些文化水平高、有资金、有技术，在城市已有工作和住所的农民进城，随着经济发展逐步放开。
（七）逐步建立城乡统一的社会保障制度
目前，国家建立的社会保障制度主要是针对城市的，农民的社会保障除了民政部门的救济以外，主要靠自己，靠子女。推进城镇化，如果农民进城全部享受城市居民的社会保障，国家财力难以承受。所以，有些地方为了消除农民的后顾之忧，对进城农民的承包地仍然予以保留。这虽然也不失为一种办法，但只是一种权宜之计。从长期看，不解决这个问题，城镇化进程也会受到影响。
怎么解决，原则上全社会应建立统一的社会保障制度，但城乡的保障范围和水平可以有所差别。既然允许农民进城，农民在城市找到稳定的工作后就应当享有同市民一样的社会保障，包括教育。有人建议在农村的承包地，连同应当属于他们的那一份集体财产带入城市，作为社会保障基金。农村的社会保障，第一步可以先给老年农民提供养老保险，这是合理的。有人说，他们已有承包地，社会可以不管，是站不住脚的。事实上这些人过去对社会做过很大的贡献，现在由于丧失劳动能力，子女又不管，生活相当困难，给他们提供这方面的保障或者补助，不仅体现了社会公平，而且有利于稳定，有利于计划生育。为减轻政府财政的压力。同时保持城乡保障水平的差别不至太大，城市的社会保障标准不能太高，现在已经偏高，需要控制。
为解决城乡社会保障资金的来源，一个办法是继续靠现有企业和职工以及其他劳动者按工资或收入的适当比例缴纳，同时可以变现一部分国有资产。另一个办法是改变目前城市土地使用收费制度，土地使用费作为地租改为按年征收，这样既可以降低房屋成本和价格，便于农民进城，同时也有利于政府每年取得稳定的收入。
（八）城镇化建设的资金来源
城镇化需要大量基础设施投资，包括新建和改造的投资。从一些地方的实践看，每增加一个城市人口，大约需要3～5万元投资。如何解决这部分资金，是一个关键。
“十五”期间城市人口如果每年增加1500～2000万人，大约需要6000～8000亿元。这么大的投资完全靠财政解决是不可能的。有些地方提出，人民城市人民建，不需要国家出钱，个别地方可以，作为普遍原则不行。应当多方筹集，逐步解决。凡是可能盈利的项目，都可以让企业投资，按市场化原则经营。凡是需要国家投资的，财政应当积极安排，浙江一些地方的经验，还可以利用土地批租的收入解决一部分，由政府统一征购土地，转租给企业，利用差额搞基础设施建设。这部分收入不能轻易交给农民，也不能交给开发商。有的专家认为，由于城市化会带来很好的效益，有些项目可以采取借钱发展的办法解决资金问题，在城市发展起来之后再偿还。
这里还有一个基础设施建设的标准问题。由于资金短缺，开始时基础设施建设的标准，如道路、交通等，不要定得太高，随着经济发展逐步提高，以缓解在城市起步阶段资金不足的矛盾。城市建设也要有原始积累。
（九）城市规划的指导思想
推进城镇化进程要搞好规划，这项工作非常重要。搞好规划可以减少城市发展过程中的盲目性，做到少花钱，多办事。如何规划，有同志主张要把目光放远点，按照现代城市的要求一步到位，以免出现建了拆、拆了建的浪费现象。问题是经济生活很复杂，实际发展常常是人们预料不到的，搞不好可能造成大的浪费，这样做的教训不少。比较好的办法是，先确定一个城市发展的大框架，包括规模、主要道路、功能区划、节约土地和水资源、保护环境等。在这个框架内，随着经济的发展，看准的先上，逐步扩大，尽量避免大的折腾，但不可能完全避免小的折腾。要根据资金的可能、经济发展的需要，按照城市发展的内在规律进行，切不可一开始就搞一个宏伟设想，铺一个大摊子，标准太高，利用率低，造成资金和土地的浪费。
（十）城镇化进程中的土地问题
中国的一个基本国情是人多地少，城镇化与土地的关系问题是城镇化进程中需要仔细考虑的问题。首先，应当确立节约用地的思想，城市建设中的建筑物，低层建筑要控制，绿化面积也要合理，大广场少建或不建，我们不能和人少地多的国家比。但是，不管如何节约，城市化建设总是要占用一定的土地。目前遇到的主要问题是，城市化占用土地与基本农田保护存在矛盾。原定的基本农田完全不动是不可能的，浙江一些地方采取购买指标、异地建设基本农田的办法，保持基本农田的面积不变。农村人均占用的生活用地面积要大于城市，农民进城有利于节约土地。城乡住宅建设占地要有个标准，超过标准的特别是豪华住宅占地太多，要通过增加税负来控制。在实践中，有些地方为了推进城镇化，强行搞一些开发区，结果由于没有产业拉动，造成土地的严重浪费，这在城镇化中应当努力避免。
以上看法很不成熟，只是抛砖引玉。总之，城镇化是工业化与市场化的产物，是传统生活方式在工业化与市场化作用下向现代生活方式转变的过程。如何顺应市场化与工业化的发展潮流，积极引导、促进城镇化进程是一个大课题，也是解决我国农业、农村、农民问题的一个突破口。各级人大农委的同志要关心这个问题，研究这个问题，并且通过立法和对政府工作的监督，推动这项工作。在立法方面，中小城镇建设促进法、农业机械化促进法和农民专业合作经济组织法等似应尽快组织起草。我们在这方面的知识还不多，应当多做些调查研究，通过调研总结一些地方成功的经验和失败的教训，集思广益，找出一条适合中国国情的城镇化发展道路，顺利推进我国的城镇化进程。