新时代我国少数民族地区体育公共服务分层治理研究

秦小平¹, 胡庆山²,鲁长芬²,王 健²

(1.三峡大学 体育学院,湖北 宜昌 443002; 2.华中师范大学 体育学院,湖北 武汉 430079)

摘 要: 采用文献资料法等研究方法对新时代我国少数民族地区体育公共服务分层治理进行研究，旨在为提高我国少数民族地区体育公共服务质量和建设体育强国提供建议。研究认为，少数民族地区体育公共服务分层治理是基于我国社会分层的现状以及各阶层体育需求和参与特征存在的差异而采取的差异性治理方式，分层治理有“因层制宜”的意蕴，有利于促进我国少数民族地区体育公共服务均等化和改变少数民族地区体育公共服务“供给不足”和“供非所需”的困境。现阶段我国少数民族地区体育公共服务分层治理的思路包括明确少数民族地区体育公共服务分层治理主体责任、完善少数民族地区体育公共服务分层治理资金保障机制、积极探索少数民族地区体育公共服务分层供给方式、构建少数民族地区体育公共服务分层治理协商机制、建立少数民族地区体育公共服务分层供给绩效评价体系。

关键词： 体育公共服务；新时代；少数民族地区；分层治理；社会分层；因层制宜

十九大报告指出，“中国特色社会主义进入了新时代”，国家主席习近平同志在十九大报告中对“新时代”的内涵进行了阐述，指出其是“决胜全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化强国的时代”。改革开放40年来，处于新时代的中国在经济、科技、文化等方面取得了举世瞩目的成绩，同时社会结构也在新时代发生了新的变化，我国在高速发展的过程中也出现了一些社会问题，十九大也明确指出“新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。在少数民族地区体育公共服务领域亦是如此，我国是个多民族国家，少数民族地区体育公共服务能力和水平与人民群众日益增长的体育健身需求已经不相适应，少数民族地区体育公共服务在以往的“整体性”、“统一化”治理下质量不高，需求与供给之间出现的“供给不足”与“供给过剩”等现象，造成少数民族地区社会各阶层甚至各民族之间的实际体育权利和利益在保障过程中出现不均等与不均衡。为提高我国少数民族地区体育公共服务质量和从体育大国向体育强国迈进这一战略目标的逐步实现，务必要充分关注少数民族地区社会各阶层体育利益的保护，少数民族地区体育公共服务分层治理研究是一个非常重要的视角。

1 少数民族地区体育公共服务分层治理的内涵与特征

1.1 少数民族地区体育公共服务分层治理的内涵

首先，社会分层是由于社会主体的差异性现状，按照某一种划分的标准，把人们区分为高低不同的社会等级系列^[1]。社会分层治理是基于社会主体的差异性存在而产生的社会治理方式，社会分层治理是社会分层和社会治理的概念叠合，少数民族地区体育公共服务分层治理是社会分层治理的一个重要领域^[2]。少数民族地区体育公共服务分层治理，是面对我国少数民族地区社会各阶层人们的体育需求和体育参与的差异性存在现状，根据不同阶层体育需求和体育参与的特征而采取相应不同管理策略的少数民族地区体育公共服务治理方式，其特别强调各阶层的积极参与，通过社会各阶层与政府的充分互动来实现少数民族地区体育公共服务的良好治理。少数民族地区体育公共服务分层治理是社会分层与少数民族地区体育公共服务治理两个概念的叠合。具体而言，其是按照一定的标准(如经济收入、职业、受教育程度等标准)对社会进行分层，然后根据不同层次群体的体育需求差异采用差异化的治理方法，包涵“因层制宜”、“有的放矢”的特征，少数民族地区体育公共服务分层治理符合公平正义原则，如缩小人群之间、地区之间少数民族体育公共服务的差距，让少数民族地区社会各阶层都能共享改革开放和体育发展红利，促进社会和谐。实施少数民族地区体育公共服务分层治理不是为了使社会分化更加剧，相反是为了缩小差距，它更关注少数民族地区弱势群体体育利益的保护，通过更科学、更人道的少数民族地区体育公共服务治理思维，使少数民族地区社会中每一群体的体育权利和利益都能在体育公共分层治理中得到最大的保护。

其次，少数民族地区体育公共服务分层治理以平等、公正、公平、民主为核心价值追求目标，在少数民族地区体育公共服务治理实践中，分层治理是有效解决少数民族地区体育利益矛盾的重要治理方式。从理论上来说，分层治理的核心价值目标是平等、公平、公正和民主，以实现少数民族地区居民体育利益最大化为目的，将少数民族地区社会主体划分层级并进行区分，采取体育公共服务多元主体参与，平等对话和协商，并采用多种协商方式并存的分层治理方式进行协商治理，从而解决少数民族地区体育公共服务存在的问题与矛盾。从本质上来说，少数民族地区体育公共服务分层治理是协商治理和民族地区体育公共服务治理有效结合形成的民主政治形式，其本质就是一种协商治理方式。由此可以看出，民族地区体育公共服务分层治理即是协商治理在少数民族地区体育公共服务治理的实践方式，是一种协商治理方式，而这种协商治理方式具体就会体现在少数民族地区体育公共服务需求与供给之间的互动，使少数民族地区体育公共服务的供给在多方主体协商的基础上，让所供给的体育公共服务或产品更加满足各阶层少数民族居民的真正体育需求。

1.2 少数民族地区体育公共服务分层治理的特征

与传统的少数民族地区体育公共服务“统一化”、“整体性”治理相比较，少数民族地区体育公共服务分层治理有着多层次与多维度的治理特征。少数民族地区体育公共服务分层治理的多层次性指的是社会在一定标准下进行分层，根据各阶层体育需求和参与的不同特征，因层施以相应的少数民族地区体育公共服务治理方法，使少数民族地区社会各群体的体育利益达到一种动态的平衡，目的是缩小当前少数民族地区各群体体育利益保护中出现的实际差距。少数民族地区体育公共服务分层治理的多维性特征，指的是对社会进行分层可以采用多个维度并根据不同层次的不同体育需求参与特征进行相应的少数民族地区体育公共服务治理，通过各方面的调控与整合，使有限的少数民族地区体育公共服务资源在各群体之间得到合理的分配^[3]。少数民族地区体育公共服务治理的多层次性和多维度性特征，一定程度上是人的理性在有限的少数民族地区体育公共服务资源在社会各群体之间分配过程中能够发挥积极作用的体现。大一统的少数民族地区体育公共服务治理是必须和必要的，其是体育权利人人平等的内在要求，但是我们也应该看到，大一统的少数民族地区体育公共服务治理方式不能够解决实际治理过程中出现的非均等和非均衡现象，需要分层治理和区别对待，尤其是少数民族地区弱势群体的体育利益才能够得到更多的关照，少数民族地区体育公共服务资源的分配才能得到较合理的分配，在少数民族地区群众体育中出现的一些矛盾才能得到化解。当然，科学的少数民族地区体育公共服务治理需要整齐划一治理与区别对待治理的辩证统一，应该让两种模式发挥各自应有的作用。

2 少数民族地区体育公共服务分层治理的理论基础

2.1 正义理论

从少数民族地区体育公共服务分层治理与正义的相关性来说，大一统的少数民族地区体育公共服务治理方式看似正义，而在实际治理过程中出现“非均等”“非均衡”表明存在很多不正义的地方，大一统的少数民族地区体育公共服务治理方式把公众都看成“个体同一”，而人与人之间、人群与人群之间由于受先赋因素和后天因素的影响必然存在不同的差异，人与人之间有类似的一面，同时也有差异，是同一性和差异性的统一，同一性正义注重一视同仁，差异性正义注重不同的人应该区别对待。少数民族地区体育公共服务治理同样面临着同一性正义和差异性正义的问题，大一统的少数民族地区体育公共服务治理方式追求的是同一性正义，少数民族地区体育公共服务分层治理的方式是基于人与人之间体育需求差异的现实追求差异性正义^[4]。体育需求的多样化决定了我们除了运用统一化的少数民族地区体育公共服务治理方式以外，必须根据一些具体差异采取因人群、因地域而制宜的差异化治理，少数民族地区体育公共服务分层治理正是这样一种差异化治理方式，其基础就是差异性正义。

2.2 “多中心治理”

根据美国经济学家奥斯特罗姆夫妇提出的“多中心治理”理论，少数民族地区体育公共服务治理的主体应该是包括政府、社会体育组织、体育企业和机构、非营利组织、个人等在内的复合主体，并且由于人与人之间差异性，民族之间、地区与地区之间经济社会环境的多样性，产生了多样化、多层次的体育利益和需求，以少数民族地区体育公共服务自主治理为基础，政府应该允许数个权力中心或服务中心同时存在，发挥各主体的优势，通过互动，互相补位，相互协作，只有这样才能够为大众提供更好的少数民族地区体育公共服务，同时公众才能具有更多的选择权，才能有更多的机会享受便利的少数民族地区体育公共服务^[5]。少数民族地区体育公共服务分层治理正是基于社会“多中心治理”的理论，提出基于公众差异性的需求而实施分层治理的思想。

分别配制不同浓度HNO3介质的Li、Na、Mg、Ca(均为1mg/L)混合标准溶液，以考察溶液中HNO3浓度对Li、Na、Mg、Ca测定结果的影响，见表2。

3 少数民族地区体育公共服务分层治理的必要性

为公众提供公共服务是政府的重要职能之一，为人民服务是我国执政为民的根本宗旨，政府的事权也就是政府的公共服务职责。毋容置疑，我国各级政府事权划分的依据应该是公共服务的层次而非行政管理关系。《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》指出，“将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便有效的基本公共服务确定为地方的财政事权，赋予地方政府充分自主权，依法保障地方的财政事权履行，更好地满足地方基本公共服务需求。”从少数民族地区体育公共服务治理的实践来看，中央政府单中心决策都不能高效满足公众的少数民族地区体育公共服务需求偏好，中央作为终极权威存在着知识的有限性和能力的有限性，存在信息不对称所造成的风险。同时单中心的少数民族地区体育公共服务决策会使中央决策者承担过重的负担，而下级政府在政策执行时存在执行偏差的风险，造成少数民族地区体育公共服务治理失控，使得少数民族地区体育公共服务的治理绩效与公众的需求和期待出现差距^[8-9]。地方性的少数民族地区体育公共服务若由中央政府来提供，往往会因为它无法估计地区之间的差异性，所提供的大致相同的少数民族地区体育公共服务必然会出现某些地区供给过剩，而某些地区却供给不足。根据公共物品多中心供给理论，某种公共产品只有部分居民消费，则地方政府供给该公共物品总比中央政府的供给更加有效^[10]。从以上分析我们可以发现，为了提高少数民族地区体育公共服务治理效率，地方性少数民族地区体育公共服务的治理主体应该由地方政府，即地方性少数民族地区体育公共产品的提供应该由地方政府来承担。

从现阶段我国少数民族体育公共服务治理的现状及存在的问题来看，56个民族之间由于不同的生活方式、不同的民族文化使他们都有着各自不同的民族传统体育习俗和需求，大一统的供给表面是实现了同一性正义，但民族之间的差异性决定了追求差异性正义的重要性。笔者认为还需要从民族地区体育公共服务分层治理主体的明确、分层治理资金保障机制的建立、分层供给方式的探索、协商机制的构建以及分层治理绩效评价几方面来促进少数民族地区体育公共服务分层治理的实施。

理查德即位后约翰于1195年发动叛乱，宰相胡伯特·瓦尔特(Hubert Walter)为了镇压约翰叛乱，规定各郡年满16岁的骑士都有义务维持郡内的治安[2]3，并在整个英格兰发出通告，要求由四名骑士负责召集本百户区内年满16周岁者当面发誓协助维持地方治安，这四个骑士后来就被称为治安官（keeper of the peace），是治安法官的先驱[3]286。在以后的时间里，治安官的命运仍处于一种变化之中。当社会稳定时治安官权力往往不大地位不显赫；当社会秩序混乱时治安官往往权力较大，地位显得十分重要，其权力的扩大主要体现在司法权方面。

一是自然属性决定了人与人之间的体育需求和参与特征差异。自然属性是人的基本属性，受先天遗传的影响，人与人之间从出生开始就会出现身高、体重、情感、智力等方面的差异，这些差异让人们在体育知识技能学习与认知等方面产生难易和生熟等程度的差异，这些差异也必然会导致兴趣、偏好、态度等方向的差异。另外，性别也造成了男女之间体育需求和参与的巨大差异性。由自然属性所导致的体育需求和参与特征的差异性还不能直接或完全通过后天的努力来消除。二是由社会属性造成的人与人之间体育需求和参与特征差异。人的本质是一切社会关系的总和，复杂的社会关系是人在后天形成了不一样的性格特征、不一样的受教育背景、不一样的生存环境(包括民族人文环境与物质环境等)，甚至不同的社会分工(职业)也导致了人与人之间体育参与和需求的重大差异，在人们的生活实践中，经济水平的高低同样导致了人与人体育参与特征的差异。社会性是人与人之间体育需求和参与特征差异生成和扩大非常重要的因素。由以上分析可以看出，由于自然属性和社会属性的双重影响，人与人之间体育需求和参与差异的存在是普遍和正常的。这种差异的存在，使得人们体育参与的形式和种类丰富多彩，但这种差异有些是积极的差异，也有消极的差异，积极的差异和消极的差异可以相互转化，即使积极的差异超过了一定的度也会向消极转变并形成社会矛盾，在这样一个体育需求和参与多元差异的社会中，大一统的少数民族地区体育公共服务治理模式可能并非完全适应，但不是明智之举，统一的治理方式虽然有快刀斩乱麻的优点，但整齐划一必然伤到体育需求和参与层化的筋骨，无法解决好由多因素造成的少数民族地区体育公共服务需求差异化的问题^[7]。

4 少数民族地区体育公共服务分层治理的思路

为了在2020年东京奥运会上实现8K直播，12月1日，日本正式启动了16个4K频道和1个8K频道信号的电视广播，成为世界上铺开4K卫星电视频道最多的国家和第一个开通8K免费卫视的国家。

4.1 明确少数民族地区体育公共服务分层治理主体责任

人与人之间存在某种差异是社会存在的常态，也是客观存在的，因此人们看待多因素造成人与人之间的差异时应保持理性，但从社会治理的角度看，切不可只用一种单一化的治理方法来解决因为差异引起的多样化多层次的复杂问题，对由于经济、受教育程度或职业所引起的人们体育需求和参与的差异化，少数民族地区体育公共服务的治理同样不可仅仅采用一种统一和单一的治理方法来解决某些阶层体育公共利益不能得到实际保护的问题，否则差距会越来越远。人与人之间在体育参与和需求的差异有先天性的差异，也存在后天环境不同造成的差异，还有自身努力、个人意愿和态度等造成的差异，这些差异在一定限度内存在是正常的，但差异过大甚至机会严重不均等就违背了社会治理公平正义的原则，必然导致矛盾的加剧^[6]。少数民族地区体育公共服务分层治理的本质在于针对人与人之间、民族与民族之间体育需求和参与特征的差异所进行的差异化治理。少数民族地区体育公共服务差异化分层治理之所以必要，其根源也就是人与人之间差异的客观存在。

在少数民族地区体育公共服务多层治理的基本框架下，中央和地方在明确少数民族地区体育公共服务分层治理的事权划分、资金来源与支出责任前提下，还要发挥不同类型少数民族地区体育公共服务和产品的特点，探索少数民族地区体育公共服务分层治理的资金多元保障机制^[11]。(1)加大少数民族地区体育公共服务中央对地方财政转移支付力度，提高转移支付资金的使用效率，推进体育基本公共服务均等化，尤其是需加大对西部地区、贫困地区的中央财政资金少数民族地区体育公共服务专项转移支付力度。(2)建立少数民族地区体育公共服务年度资金增长机制，无论是中央转移支付资金还是地方年度少数民族地区体育公共服务资金，需根据本地区财政收入的变化建立增长机制。(3)建立企业对少数民族地区体育公共服务投入的税收减免政策，对于进行体育公共产品或服务生产与供给的企业或机构实行税收减免政策，保障他们投入生产和服务积极性。(4)完善和建立少数民族地区体育公共服务融资机制，鼓励商业银行金融创新，开展少数民族地区体育公共服务抵押融资、发行债券等金融产品，丰富少数民族地区体育公共服务融资产品，积极争取具有重要社会效益的少数民族地区体育公共服务项目列为国家开放银行贷款建设项目，获得更多的政策性贷款和贴息。(5)坚持体育公益彩票资金取之于民用之于民，主要用于与本地居民生活息息相关的体育场地的建设和服务。

4.2 完善少数民族地区体育公共服务分层治理资金保障机制

（2）急性肝衰竭 肝组织呈新旧不等的亚大块坏死或桥接坏死；较陈旧的坏死区网状纤维塌陷，或有胶原纤维沉积；残留肝细胞有程度不等的再生，并可见细、小胆管增生和胆汁淤积。

4.3 积极探索少数民族地区体育公共服务分层供给方式

政府治理与公共服务供给之间具有转化中的同一性，公共服务供给亦是政府治理的重要内容。少数民族地区体育公共服务(产品)的类型包括公共产品和准公共产品，某些少数民族地区体育公共服务(产品)兼有私人产品与公共产品的复合性质，少数民族地区体育公共服务有区域性、差异性、多样性的特征，加强对少数民族地区体育公共服务多样化分层供给方式的探索，是提高少数民族地区体育公共服务供给效率的重要途径^[12]。(1)各级政府分层供给。中央和省级政府除了制定全国和区域少数民族地区体育公共服务发展规划、政策法规，引导企业和社会加强少数民族地区体育公共服务(产品)的生产与投入之外，还要通过财政专项资金转移，在少数民族地区增设体育服务人员和机构等方式，以少数民族地区体育机构等方式加强对基层体育的引领和指导。(2)少数民族地区体育公共服务政府分层级购买。政府能力的有限性决定了其不可能完全承担起少数民族地区体育公共服务(产品)的直接生产任务，但依然保留了政府的成本支付责任^[13]。由于我国地广人多，还是一个多民族国家，各地区体育传统都不一样，各民族人们的需求也各异，政府难以应对如此复杂的体育需求。因此要明确各级政府以及体育职能部门的少数民族地区体育公共服务责任清单和少数民族地区体育公共服务购买清单，通过与市场主体签订少数民族地区体育公共服务(产品)标准化合同，按照市场价格为少数民族地区居民购买他们实际需要的体育公共服务或产品。(3)少数民族地区体育公共服务市场分层级供给。政府设计不同层次的少数民族地区体育公共服务(产品)等交易市场，引导少数民族地区体育公共服务生产企业之间自主开展体育公共产品交易的开放市场体系，将少数民族地区体育公共服务(产品)的价格、供求与竞争等市场机制逐渐引入少数民族地区体育公共服务供给的过程，并发挥市场对少数民族地区体育公共服务资源配置的基础作用，最终实现少数民族地区体育公共服务(产品)供给方与需求方的利益平衡。

4.4 构建少数民族地区体育公共服务分层治理协商机制

从以上分析可知，少数民族地区分层治理是建立在协商治理基础上的一种治理方式，协商治理就是通过讨论来治理，该理论源于上世纪90年代，是新型公共治理理念的产物。在我国少数民族地区体育公共服务分层治理实践中，必须要建立各治理主体之间的协商机制，这种协商机制以各民族地区人民的体育公共利益为共同价值追求目标，通过理性的公共协商，在各少数民族地区体育公共服务治理主体达成共识的基础上进行相关决策，尤其要注重体育公共服务分层治理需求方的民主参与，在民主协商的过程中，各治理主体通过共同协商、探讨、沟通来解决民族地区体育公共服务分层治理过程中出现的问题，化解矛盾与冲突，甚至要以部分利益的妥协来实现根本利益的最大化^[14]。首先是建立供给主体之间的协商机制，少数民族体育公共服务分层治理供给主体包括政府、社会体育组织与非营利性公益组织、体育企业、个人等，他们之间要对少数民族地区的社会分层进行深入的分析，对各阶层的体育公共服务需求进行详细的调查，对各自能够承担起来的责任和任务进行明确，防止出现某一阶层供给的“空白”；其次，要建立少数民族地体育公共服务需求方与供给方的协商机制，一方面是供给方应主动建立需求方的体育需求表达渠道，通过现代信息媒体如微博、微信、QQ等信息平台，利用大数据充分了解少数民族地区真实的体育需求并及时反馈。另一方面，少数民族地区的居民也要主动地参与到本地区体育公共服务的治理之中，主动反映自己的真实体育需求，基层政府也应该加强宣传，积极实现体育公共服务供给需求方与供给主体之间的互动。

4.5 建立少数民族地区体育公共服务分层供给绩效评价体系

科学有效的评价体系是促进事业发展的保证，因此，建立少数民族地区体育公共服务分层供给绩效评价体系是保障少数民族地区体育公共服务分层供给的过程有序、资源能够保障、各方利益平衡、公众需求得到满足的重要途径^[15]。少数民族地区体育公共服务分层供给绩效评价一方面要考察各阶层实际体育需求的满意度，满足各阶层的实际体育需求是少数民族地区体育公共服务实行分层供给的首要目标，因此，少数民族地区体育公共服务绩效评价首先要考察公众的满意度；二要考察少数民族地区体育公共服务分层供给过程中不同层级政府分工协作的效率，主要体现为各阶层尤其是弱势群体、贫困地区等少数民族地区体育公共服务环境的改善；三是要考察少数民族地区体育公共服务分层供给各参与主体利益是否达到平衡，少数民族地区体育公共服务分层供给需要多元供给主体的参与，包括政府、社会、企业、个人等，只有照顾到每一个参与主体的利益，才会使他们更有投入少数民族地区体育公共服务供给的积极性。四是要落实政府少数民族地区体育公共服务领导主体责任和行政问责制，加大少数民族地区体育公共服务在政府考核评价体系的权重，对年度少数民族地区体育公共服务目标未完成或群众满意度不高的地区，实行责任追究制度，领导干部考核实行少数民族地区体育公共服务发展“一票否决”制度。

5 结语

少数民族地区体育公共服务治理的质量攸关少数民族地区各阶层人们对幸福生活的向往，攸关新时代我国从体育大国向体育强国迈进的步伐，从过去少数民族地区体育公共服务治理的情况来看，基本属于“统一化”的治理思维和治理方式，把社会的每一份子都作为个体同一，没有从人与人之间、民族与民族之间由于先天因素和后天因素引起的个体差异性出发“因层”、“因人”施以相应的少数民族地区体育公共服务治理方法，没有因为人与人之间体育需求和参与特征的不同而区别对待，造成了实际治理过程中的不公正和不正义，少数民族地区体育公共服务出现非均等和非均衡的现象，因此，在少数民族地区体育公共服务沿着大一统治理思维和方式的同时，要根据社会各阶层的实际体育需求进行差异化供给，用少数民族地区体育公共服务分层治理来提高少数民族地区体育公共服务整体治理质量。

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Sports Public Services Hierarchical Management Research in Ethnic Minority Areas in New Era

QIN Xiaoping¹, HU Qingshan², LU Changfen²,et al

(1.P.E. Dept., Three Gorges Univ., Yichang 443002, China; 2.School of P.E., Central China Normal Univ., Wuhan 430079, China)

Abstract :Adopting literature study, sports public services hierarchical management in ethnic minority areas in the new era was investigated to improve the quality of China’s sports public service management and construction of sports power in ethnic minority areas.Study suggested that the management was based on the current situation of China’s social stratification and the characteristics of sports demand and participation by different sectors of differences caused by the differences in governance.Hierarchical governance meant adjusting each hierarchy according to actual condition.It could promote the sports equalization of public service and to solve problems concerning insufficient supply and supply not for the need.Countermeasures included clarifying responsibilities of the main body, improving the funding mechanism, establishing hierarchical supply mode, consultation mechanism, and performance evaluation system etc.

Key words :sports public service; new era; ethnic minority area; sports public service; hierarchical management; social stratification; adjust hierarchy to local condition

中图分类号： G80-05

文献标识码： A

文章编号： 1000-520X(2019)08-0005-05

收稿日期： 2019-05-06；修回日期： 2019-06-27

基金项目： 国家社会科学基金重点项目(16ATY001)。

第一作者简介： 秦小平(1979-)，男，博士，副教授，硕士生导师。研究方向：学校体育与社会体育。

通讯作者简介： 胡庆山(1980-)，男，博士，教授，博士生导师。研究方向：学校体育与社会体育。

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