土地制度改革：征地规范化、产权多元化、承包永久化，本文主要内容关键词为：制度改革论文,产权论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地历来都是一个极其重要的问题。在传统农业时代，土地是农民最基本的生存保障，是农民的“命根子”。用现代经济眼光来看，土地是一种不能再生的、稀缺的自然资源；是一种可以永续利用的、能保值增值的经济资源；也是一种能够保障人类生存和发展的特殊资源。人类进入工业化、城市化时代，人地矛盾越来越突出，土地的功能和价值不断提升。在市场经济环境下，土地作为重要的资源要实现最佳配置，实现效益最大化，必须按照市场规律实现土地的价值。这就要求对传统的土制度进行创新。
土地制度是生产关系中一个重要组成部分。历史上没有一个土地制度是永远优越的。土地制度好不好，主要看它是否与生产力水平相适应，是否与整体的生产方式相协调。土地问题涉及两个方面：一是土地归谁所有，二是土地由谁使用。关键在于土地的产出怎样分配。也就是说土地所有者与使用者之间的经济关系应怎样处理。一般说来，市场经济条件下的土地制度主要有两种选择：一是土地所有者自己经营，即所有权与使用权统一于一个主体；二是所有权与使用权分离，所有者与使用者按一定比例分配生产成果。一个好的土地制度，不一定要把土地所有权与使用权结合在一起，土地所有权似乎并不重要；使用者只要拥有使用权，经营土地能够不受所有者干扰，按照约定能够保证享有经营成果，并且有权转让土地，土地资源就能有效配置，生产水平就能不断提高。
我国的土地制度在建国以后虽然经历了几次大的改革，从土地改革到合作化、人民公社，再到家庭承包，但是，与现代市场经济环境仍然不相适应。近几年，农村土地问题，特别是土地流转中的问题极为突出。根据信访部门统计，涉及土地问题的来信来访约占15％。中央电视台《焦点访谈》近期收到的关于农村土地问题的来信就达6000封，有的来信签名或按手印的农民近四五千人。针对我国土地制度的现状，专家和学者们一致认为土地制度的再次改革势在必行。但围绕着土地改革的目标模式和具体的办法、措施，提出的改革思路却不完全一样。怎样通过制度创新解决这些问题？我认为：关键是要在现有土地制度的基础上不断创新，进而建立适合中国国情的适应市场经济要求的土地制度。当前要着重改革土地征用制度，确保农民对土地的主人地位，然后，循序渐进地改革土地的所有权和使用权制度，逐步实现征地规范化，产权多元化，承包永久化。
一、完善和健全征地制度，实现征地规范化是当务之急
工业化、城镇化快速发展，必然要求土地加快流转。近年来，我国以征地为主要特征的土地流转，其速度之快，规模之大，影响之广，不仅在历史上少有，在世界上也是绝无仅有的。据不完全统计，改革开放以来20多年被征用的土地约5000万亩。这一方面促进了城乡经济社会的繁荣，另一方面也衍生出许多问题。
1、当前农村土地的突出问题
征地失控，圈地成风。据新华社报道：尽管党中央三令五申农村土地流转必须依法、自愿、有偿进行。但按现行法规，土地归集体所有，土地发包者是村民委员会，一些基层干部以土地所有者代表身份和行政权力，越俎代庖，操纵土地流转，剥夺农民的“知情权”和“处置权”。很多地方大肆征地，形成了三股圈地风潮。一是以“高科技园区”、“大学城”、“工业开发区”等名义征地，少则几十亩，多则几十平方公里，全国现有大大小小各类开发区6015个，其中只有1800个经过国务院和省级政府的批准。多数的开发区都存在违规非法圈地问题；二是以“经营城市”、“经营土地”征地，把大量土地资源变为土地资本，变为地方的“第二财政”；三是为了搞形象工程、政绩项目圈地，如“城市广场”、“花园绿地”等。
微利补偿，农民利益受损。一些地方政府先把集体土地变成国有土地，然后再出让。政府出让土地获取的利益是农民获取补偿的几倍甚至几十倍。有关方面调查表明：当城市近郊农民种粮土地转为“菜篮子”用地时，土地级差收益一般涨3倍；当农用地变为非农用地。发展二三产业时，土地级差收益又涨4倍左右；如用于房地产开发，则可能上涨几十倍。出让的土地价格是市场价格，而对农民的补偿只是市场价格的极小部分。据有关资料显示，土地用途转变增值的收益分配中，政府大约得60％——70％，村集体组织得25％——30％，农民只能得到5％——10％。新华社记者说：改革开放以来低价征用农民的土地，使农民蒙受了约3万亿元的损失。
失地农民缺乏生存保障。在征地引发的一系列矛盾中，政府、开发商、农民三者间，农民处于弱势地位。农民得到的征地补偿远不足以解决失地后的长远生计。不少地方土地征用后，只给每个村民几万元安家费。有的农民由于受劳动技能、自身素质等条件限制，无法实现向市民的转变。他们无田可耕，无业可就，生活无着落，曾出现过多起要求“非转农”集体上访事件。作者曾经到江苏、浙江等地调查，亲眼看到许多失地农民为国家建设做出了牺牲，但却沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“无业游民”，在就业、子女上学、社会保障等方面倍受歧视，其困难程度甚于城市下岗职工。
农村土地的这些突出问题带来的后果，首先是大量耕地的流失，对我国粮食安全造成威胁。20多年来，我国粮食总产量连上几个台阶，1984年中国粮食产量四千亿公斤，达到世界平均水平。1996年突破五千亿公斤，成为世界最大的粮食生产国，但此后连年减产。2003年也只有四千三百亿公斤。其次是失地后生活无着落的农民不断增多，形成新的贫困阶层，进一步加大了城乡差距和贫富差距，由此给社会经济发展带来一系列负面影响，也给社会稳定带来了很大的隐患，土地问题引发的纠纷已取代农民负担问题，成为农村群体事件的主要“导火索”。再次，征地过程中程序不公正和黑箱操作成为一些干部贪污腐败的温床，严重影响了党风廉政建设，加剧了基层干群矛盾，对基层政权的建设产生了消极影响。
2、土地问题突出的制度根源
农村土地存在如此严重的问题，根本原因是农民没有真正从法律和制度上成为土地的主人。具体说来：
土地的产权模糊不清，农民没有真正成为土地的所有者。《中华人民共和国土地管理法》第8条第2款明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”而农民怎样行使集体所有权呢？法律没有明确的规定。因此，在实际生活中，农民对土地的集体所有权往往是虚无的，至少是含糊不清的。也可以说，农民没有真正成为土地的所有者主体。在这种情况下，土地集体所有往往成为村委会少数人所有。这就为村委会少数人出租和变相出卖集体土地，从中寻租，以及多留机动地和集体田，频繁调整承包地并从中牟利，留下了空间。
土地的使用权得不到长期化保证。从农户承包的时间来看，先是规定15年期限，以后又延长到30年。由于土地制度的先天性缺陷，尽管土地承包法规定在承包期内不得调整和收回土地，但在有些乡村，干部经常代表集体支配这些土地，不断折腾农民，真正做到不变的较少，有些地方是三五年就变一次。正是由于土地承包经营变动的随意性，以及在土地使用期终止时有关财产归属的不确定性，体现不出农民对于土地的主人地位，不利于保护农民的土地权益，同时影响农民对土地的投入，不能从根本上解决短期行为。
土地的流转、征用规定不完善。如《土地管理法》规定，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。征用农民土地的原则是给予适当补偿。这种规定潜在地否认了作为集体土地的所有者农民参与土地定价的权力。另外，所谓土地制度中公益性征地和非公益性征地的界限不明确。因此，许多地方不管是公益性征地还是非公益性征地，统统用公益性的名义来征用，造成公益性用地无限扩张，“公益性”被严重异化，给违规非法圈地提供了可乘之机。近年来，一些地方政府用各种不同的名目，大规模低价圈地，就是钻了这个巨大的“是”与“不是”的法律空子。
征用土地的补偿不合理、不科学。政府征用农村土地带有两个明显的特点：一是强制性，二是价值的不平等性。《土地法》规定：国家按照被征用土地的原用途给予补偿，包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。这就是说，国家给集体土地确定的是补偿作物价值，而不是土地的交换价值。这是不合理的、也是不公平的。首先，补偿只以农作物产值作为补偿依据，忽略了土地本身的价值和永续利用的价值。其次，补偿以3年平均产值作为基数，将基数乘以6—10倍是没有道理的。农民土地承包30年，30年的土地收益远不止基数的6—10倍。即使将基数乘以10倍，也远远赶不上土地被征用后再出售给开发商的高额利润。
征地和土地流转中缺乏监督和约束。地方政府集土地使用的规划权、征用土地的决策权、出让土地受益的支配权于一身，农民处于无权地位。法律没有规定体现公正原则的增值收益分配标准，也没有严格规定土地征用公告程序和有效的惩罚制度，农民无法对征地或土地流转过程进行监督，上级政府的监督查处也难以及时到位，以致权钱交易、利益交换能够轻易在幕后进行。
现行的农村土地制度存在这么多根本性的缺陷。可以想见，如果不改革土地制度，农民在土地流转和征用中就不会有知情权，不会有土地的处置权，更不会有利益的支配权。农民被漠视、遭剥夺、受摆布的状况无法改变。
3、完善和健全土地征用制度的具体措施
当前大规模地侵夺强占农民的土地问题突出，因此当务之急是完善征地制度。按照2004年中央一号文件精神，完善征地制度的目的就是要建立规范的征地和土地流转制度，实现土地使用价值的最大化，切实保护农民利益和合法权利。
第一，严格征地程序，实行最严格的耕地保护制度。这是征地制度改革的重要内容，也是保护农民权益的重要措施。没有程序保障，就不会有真正的权利保障。程序的混乱势必造成权力的滥用。因此，土地征用和流转必须制定详细具体的程序，明确征地方和被征方各自的权利和义务。在征地程序上，要严格坚持以下原则：（1）公开性原则。政府征地要颁布征地公告，告知运作程序，保证农民有充分的知情权；（2）参与原则。要规定农民参与土地征用过程中的所有程序，确保他们享有参与权和异议权；（3）听证原则。补偿过程中要让农民自由参加听证。并使农民有充分的发言权；（4）公示原则。从规划、征地、建设、补偿到使用，采取一条龙公示制度，给农民监督权；（5）司法救助原则。允许农民寻求司法保护，通过司法权制约政府和有关部门不合理的土地征用行为。发生争议或纠纷行政系统解决不了的，农民可以向法院提出行政诉讼，经审查符合受理条件的，人民法院应予以受理，给农民以法律维护切身利益的权力。“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”是我国的基本国策，为了刹住乱占滥用耕地之风，保护基本农田，在严格征地程序的同时，必须严格遵守对非农占地的审批权限，认真贯彻“五个不准”（即不准除法律规定的国家重点建设项目之外的非农建设占用基本农田；不准把条件好的农田纳入退耕还林；不准占用农田植树造林；不准在基本农田内挖塘养鱼和进行畜牧；不准占基本农田建设绿化隔离带）和“六个一律不批”（即土地市场秩序整顿验收不合格的；未按规定执行建设用地备案制度的；城市规模达到和突破总体规划、年度建设用地指标已用完的；已批准的建设用地有闲置的；未按国家规定进行建设用地预审的；建设项目不符合国家产业政策的，一律不批）。
第二，严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府征地权和征用范围。所谓公益性用地，是指国家财政出资、完全用于公共事业、非赢利性的建设用地。政府为了公共利益的需要应该有征地的行政权力，但是不能启用征地权向农民征用经营性用地；不能先国家征用，然后再卖给开发商，并实行征地与卖地双轨制，侵犯农民利益。一切经营性用地都应进入土地交易市场，通过市场机制，实现土地价值的最大化，使农民获得较高的土地使用费的回报。中央一号文件强调严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府征地权和征用范围，同时强调要积极探索非农建设用地进入市场的途径和办法，都是具有突破性意义的规定。
第三，完善土地征用补偿机制，提高补偿标准，妥善安置失业农民。目前，给予农民的征地补偿标准明显过低，不仅不能反映土地的市场价格，也不能反映农民对土地的权益。即使在我国东部地区，一亩耕地年产值按800元左右计算，每亩土地补偿费至多2万多元，仅相当于普通公务员一两年的工资收入。很显然，征用地的补偿收入不足以供农民“养老”、“保命”。如果这些低价的土地培育了一批生机勃勃的中小型企业，给农民带来就业的机会，带来房产升值的机会，那倒也值得。问题是一块农地，一旦成为城镇或工业用地，其市值上升几十倍甚至百倍，农民眼巴巴看着利益却得不到，而黑色隐性市场和权力寻租活动倒可能大行其道。这既不符合市场经济原则，又直接损害农民利益。因此，必须改进评估办法，合理确定补偿标准。补偿的标准要考虑被征土地的用途、区位；要考虑市场对土地的需求和通行的市场流转补偿价。总的原则是要着眼于农民的生存发展和保障，保证农民的生活水平不因征地而下降。除了补偿标准问题，还有就业安置和社会保障问题。当地政府有责任帮助征地农民实现新的就业和创业。为了解除农民的后顾之忧，有必要从征地补偿金和土地税收中拿出一部分作为社保基金，将农民纳入当地居民的社会保障体系。
二、建立健全多元化的土地产权制度是解决土地问题的根本措施
前面说到土地制度问题十分复杂，不只是一个征地制度问题；也不只是农民承包地怎样进入市场流转的问题。根本问题是所有权的归属问题。因此，产权制度改革不容回避。实践说明实行单一的农村土地集体所有制，在现行的市场经济条件下，很难做到土地利用效益的最大化，很难保证土地能够永续利用，很难保证和维护农民的利益。所以，我主张土地所有权多元化。道理很简单：这么大的一个国家，各地情况千差万别，生产力发展水平很不平衡，从实际出发，应当根据生产力发展的需要和农民的意愿，实现农村土地产权主体多元化。
所谓土地产权多元化，就是把土地产权分为国家、集体、个人三个层次。实行有限的国有制、广泛的共有制和有条件的个人所有。在国家层面上，实行有限的土地国有。把国家统一规划开发利用的土地，像未来的城市建设用地、大型基础设施建设用地、军事用地和矿区等，先征过来加以储备。等到开发建设时可减少征地麻烦，提高效率，降低成本。这部分农民可提前转为城市居民。一时开发不了的土地，可以租给农民。在集体层面上，实行土地的共有制。对于集体经济状况较好、农民愿意集体经营的，可继续保留现行经营体制。而对于绝大多数的欠发达地区，必须改变现行的集体所有制实现形式。一方面用法律确定土地所有权的农民共有性质；一方面要确立有效的共管制度，确保土地的处理必须按照土地所有者共同的意志来决定，确保农民共有的土地所有权、使用权和经营权的制衡。对于农民承包的土地可以实行永包制，使使用权永久化。在个人层面上，可以考虑把适合个人所有的土地产权明晰为个人所有，如少量的农民宅基地。在一部分率先实现现代化的发达地区，也可视情况有条件地试行土地个人所有。我们允许企业经营者拥有亿万资产，为什么不能允许农民拥有几分宅基地呢？具体到某一个地区，究竟哪种方式合适，应由农民的意愿和生产力发展水平来决定。
1、关于土地国有
我所说的土地国有是有限制的国有，不是泛指所有的土地都国有化。国有的土地主要包括城市建设、大型基础设施建设、国防建设及矿区等涉及国家全局利益的用地。所以主张这部分土地国有，是为了国家安全和现代化建设。而不主张所有土地都国有化，是为了把土地的增值收益都留给农民。
有限制的国有制与“国有个人制”是根本不同的制度设计。有人主张“国有个人制”，这无异于“私有化”。“国有个人制”虽然考虑到土地“私有制”的缺陷，保留了国家在国土整治、规划、配置方面的权力，构造了国家所有权与农民个人所有权相结合的制度安排，但实际上有很多弊端。一是国家如果不行使社会所有权，就无法克服土地“私有制”的缺陷；如果经常行使社会所有权，农民必然会产生不安全感，导致行为短期化；二是国家与农民土地所有权的边界等很难科学地界定。这也难免发生侵权行为，或者农民蚕食国有土地，或者会发生国家掠夺农民土地的行为。
有限制的国有制与“国有租佃制”也有很大的区别。有人主张“国有租佃制”。即把所有国土都收归国有，然后再租给农民经营。这有利于国家对土地资源的管理，可利用地租调节土地的流转，促进土地向种田能手集中，有利于农户的企业化经营，同时可以理顺国家与农户之间的经济关系，但是也存在一些无法克服的缺陷。首先，国家要把集体的土地所有权收归国有。如果采取“没收”方式，这意味着绝对地租和级差地租都由集体拥有转为国家享有，意味着农民的部分经济利益被国家无偿剥夺，必然遭到农民的反对。如果采取购买方式，国家又哪来这么多的资金？即便国家有能力购买，也是一种强制性的、非市场化的行为，也可能是一种变相的剥夺。弄不好，也很容易激化矛盾，甚至影响社会稳定。其次，要有人代表国家行使土地所有权并负责土地的租赁活动。如果由现有的村级机构代理国家所有权职能，那么这与当前的土地集体所有制没有任何本质区别；如果重新构建土地所有权代理机构，具体负责土地租赁和经营，将国家土地管理职能与土地所有者职能分离开来，不仅改革费用大，而且也不一定能比集体经济组织经营得更好。
实行有限制的土地国有，必须健全土地市场。目前，我们要实行有限制的土地国有，在理论和实践中还有许多问题需要解决。除了要制定合理的征地办法以外，还要健全土地市场，使土地流转走上市场化轨道。所谓市场化，就是国有土地（包括农民集体所有的土地）的转让必须取消协议出让和政府审批方式，而采取招标拍卖挂牌出让的办法。把政府主导的非市场化操作转为市场化运作。2000年，全国95％以上的土地是通过协议转让的，招标拍卖出让的仅占5％。由于协议定价往往是有权拍卖的少数人甚至是政府主管土地管理工作的负责人一个人说了算，因此，出现大量的行贿受贿、地下交易和贪污腐败。据国土资源部统计，1999年至2002年，全国立案查处土地违法案件54.9万件，涉及土地面积12亿平方米。没有一个案件不与权力有关。2002年招标拍卖范围开始扩大，仅半年时间，全国招标拍卖挂牌出让的土地价款超过300亿元。广西玉林市，过去由于土地审批和出让暗箱操作，每年国有土地资产流失就高达1000多万元。自从实行国有土地公开招标和拍卖后，地价大幅上升，创出了每平方米地价9770元的最高记录。玉林市土地收益一减一增的事实，说明土地的市场化改革刻不容缓。土地的用途不同价格也就不同，这是土地资产的一个最大的特点。如果一平方公里的农田产生的收益为1，一平方公里的工业用地的收益可能达到100，用于第三产业的收益则可能达到1000。这个巨大的价值不是劳动价值，而是土地的价值回归，是土地资产价值升值的表现。如果中国早些按市场价格出让土地，农民的土地资产不会流失这么多，国家的税收也不会流失。无论从国家，还是从农民利益出发，建立土地市场都是必要的，而且是紧迫的。
2、关于土地农民共有
人所共知，我国农村的土地属于集体所有。也就是说土地所有权是一种集体共享权。那么，这个集体是谁？这个集体又怎样共享土地产权？从现行的集体状况，现行的集体所有权实现方式来看，集体的概念是模糊的、笼统的；集体所有的共享方式是不规范的、弊端重重的。鉴于集体的角色很尴尬，农民作为集体的主体，所有权无法到位，有人建议把土地集体所有改为农民共有，从而删除已经虚拟化，并容易异化为“官有”的“集体”字眼。我认为这个意见是十分可取的。
为什么农村土地不能实行集体所有？
（1）“集体”这个概念谁也弄不清楚。《民法通则》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”按此规定，农村土地的所有者是农民集体。这个集体的概念是含糊不清的，既包含村级的，也可以包含乡镇级的。这就出现了经济组织的多重性。经济组织是什么样的，也没有明确规定，这就很容易同现在的乡镇政府混为一谈。再进一步说，集体经济组织是多层次的，每个经济组织有哪些人，每个人拥有多少份额都是不清楚的。这也必然造成经营管理者和所有者的错位。
（2）“集体”行使所有权过程中弊端重重。根据法律规定，“集体”既可理解为村民小组，也可理解为村委会，甚至可以理解为乡（镇）“集体”，这就给基层政府、村委会或村民小组处置土地留下了许多口实；更有甚者，一些乡、村干部认为土地是他们的，想怎么处置就怎么处置，这更使农民感到憋气。
现行的集体所有方式在理论上有缺陷，在实践中有弊端，因此，我们必须探寻一种新的实现形式来体现农民共同的所有权。
怎样实现土地农民共有呢？
首先，要明确农民共有和农民集体所有是两个不同的概念。农民共有，就是使每个农民都有相同的一份土地所有权，这份土地所有权可以依法有偿流转。把农村土地农民集体所有明确为农民共同所有。一方面将明确农民拥有多少具体的土地份额，使土地的巨大价值，可以各种有效形式兑现给每个土地所有者，解决土地所有权的缺位问题。另一方面，可以限制基层政府和村组于部违法行使集体土地所有权，防止集体经济组织随意占用耕地，减少集体组织的领导干部越权处置集体土地的权力和以权谋私的可能性，有利于维护农民个体的物权，解决土地管理权的错位问题。
其次，要探讨实现土地农民共有的新形式。从各地经验看，实行“土地股份制”是一个较好的选择。所谓“土地股份制”就是以集体所有制为基础，将土地所有权分解为土地股权、经营权和使用权，形成农民拥有土地资产的股权、集体经济组织掌握土地经营权、租佃农户或其他经济组织享有土地使用权的权力制衡关系，实现土地股份制与土地经营租佃制的结合。在这里，土地量化为股权，均等地分配给每个农民，集体经济组织的所有权按份交给了农户，使农户成为土地所有者；而农民的土地经营权，则交给了集体经济组织，原先拥有所有权的集体经济组织变成了土地的经营者。原先集体所有、农户经营的双层制度，也跟着变成了农户所有、集体经济组织经营的新双层制度。在昆山等地，农民们自发地把享有的那份土地所有权变成股权，持有股权的农民组成土地合作社，土地合作社是经营管理农民共有土地的合作经济组织。合作社成立股东大会，重大决策由股东大会表决决定；股东大会按多数票原则，选举成立董事会，代表股东负责监督土地的经营活动；董事会聘用“懂经营、会管理”的能人具体负责日常土地经营活动。土地使用权可以出租给愿意经营的公司，可以租赁给农户，作为股东农户有优先租赁权。股东农户可以通过股息和分红的形式，每年分享土地经营收入，也可以在条件允许的时候，在集体组织内部或市场上转让股权，变现资产。这种土地股份制实现了农民所有权的股权化、集体经济组织的公司化、土地使用权的租佃化，有利于资源的合理流动和配置。当然，“土地股份制”也有一些问题：一、农民股权难以界定；二、合作社作为集体经济组织的法人地位问题需要明确；三、农民股权必须享有法律效力。不过这些问题，并非不能解决。只要中央与地方政府善于总结经验，出台相关的法规和政策，“土地股份制”就能得以完善，得以持久和发展。
3、关于土地个人所有
从一般意义上说，土地个人所有在理论上是有依据的，在实践中也为各国广泛采用。人类的经济史表明，只有土地所有者才能够最有效地支配土地。也就是说，只有产权明晰，才会使产业的价值得到最大限度地保值增值。在俄罗斯，国家正在通过土地的自由流通解放农民、吸引大量优质资本投资农业、使农业成为收益最高的产业。在我国，相当一部分农民也有这样的要求。中国（海南）改革研究院的调查表明，农民被问及“你是否有权把承包土地转包或转租给其他村民”时，58.1％的农民回答是：“有权，不需要登记也不需批准”；77.3％的农民认为自己的继承人有权继承承包土地而不需要经过集体同意。可见，目前拥有农村土地使用权的农民已经把“责任田”当作“私有财产”了。至于学者，不少人都认为：所有权就好比自由神。经济发展过程就是资源向资本转化的过程。转化的前提条件就是产权明晰。针对当前征地成风的突出问题，学者们一直在强调产权明晰是财产保护和经济发展、社会安定的前提条件。并认为只有实现土地私有，才能真正制止县、乡、村侵害农民土地权益的现象。因此强烈要求土地私有，明晰产权。有些学者说的话近乎于激愤，很动感情。
面对上述观点，反对土地私有的似乎也很有道理。反对土地私有的人认为：中国的国情有特殊性，中国农民太多，现阶段土地仍然是大多数农民最终的生存保障。要推行土地个人所有，前提之一是农民能够转移到非农产业自由择业、充分就业，土地不再成为农民的生存保障。而这些，目前的确很难做到。前提之二是健全农村社会保障体系。由于历史的原因，我国的社会保障体系在农村基本属于空白，在一些发达地区才刚刚着手建设。鉴于建设八九亿人口的农村社会保障体系难度较大，还需要一段时间来实践探索。土地作为农民生存保障的状况一时还难以改变。因此，土地私有化必然有极大的风险。
以上分析告诉我们，土地私有有理论依据，也是世界各国的普遍选择。正因此，孙中山早年就提出“非耕者有其田不可”。用“非，不可”这个句式，是否定之否定。实际上是充分肯定，是特别强调。但鉴于我国现阶段全面推行土地私有缺乏成熟的条件，很难办到，可能有风险，所以土地私有化应该慎行。但这决不是无所作为。比如农民宅基地能不能私有？我觉得是可以研究的。从理论上说，宅基地属于生活用地。作为生活资料私有，有利于资源合理利用。从法律上说，农民宅基地是土改时分给农民的，1956年全国人民代表大会通过的农业合作社章程规定：“社员原有的坟地和房屋基地不必入社”，也就是说，农民宅基地私有原是有法律依据的。从实践中看，农民的房产是私有的，可以祖祖辈辈继承的，宅基地实际上等于私有。明确宅基地私有，可有效防止乡村干部乱批宅基地以权谋私；防止宅基地继续扩大侵占耕地。其次，农民进城可以卖掉住房和宅基地，到城市和小城镇购房，有利于发展城市化。此外，遇到国家征用时，补偿费直接给农民，可以避免村组集体挪用、克扣。
三、土地使用权永久化是顺应农民心愿、符合中国国情的明智选择
在土地所有权问题上我主张推行多元化，而要把农村土地集体所有改为农民共有，我主张保持所有权和使用权的分离，但是农民的使用权应当永久化，也就是把现行的有限期的承包制改为无限期的永包制。这符合当今农民的要求，符合市场经济条件下发展农业和农村经济、推进现代化建设的要求，也是我们在现行土地制度的基础上，能够水到渠成一蹴而就做得到的事情。
土地承包经营制度是农民的伟大创造。《农村土地承包法》的制定，使农民的土地使用权有了法律保障。但是，不管土地承包经营的有效期是30年，还是50年，亦或更长时间，给人的感觉毕竟是暂时的，是权宜之计。既然土地承包制是农民欢迎的，有法律依据的，实践证明是适合中国现阶段基本国情的，为什么不能永久性地确立农民的土地使用权呢？目前，我们如果这样做，既不涉及土地的终极所有权，不涉及敏感的意识形态，又能够解决土地的保护、使用和效益等许多问题，在理论上不存在任何障碍。在具体做法上，也不要花费很大的成本。按照江苏省人大常委会副主任徐敬忠同志的建议，只要把发给农民的“土地承包证书”换成“土地永久使用权证书”，就可一举推进土地制度的创新。如此说来，我们又何乐而不为呢？所以，我也赞成适时地把有限期的土地使用权改为永久的使用权。也就是把承包制改为永包制。虽然，这只是一字之差，但却具有深远的历史意义。
1、有利于实现农业可持续发展。农民有了土地的永久使用权，就会真心爱惜土地，放心地长期地加大对土地的投入，为保护土地的生态而操心，使我国的农业实现可持续发展。
2、有利于保护农民利益、调动农民积极性。农民有了土地的永久使用权，可以理直气壮地保护自己的土地权益，可以自主地决定如何经营土地，使土地资源有效配置，提高土地的产出率，提高农民的收入。毫无疑问，这将最大限度地发挥土地的潜力，也将更进一步地调动农民积极性。
3、有利于农民的生存保障。在我国农村尚未建立社会保障体系之前，农民的保障主要靠家庭和土地。农民有了永久的土地使用权，终生就有了社会保障。就说进城的亿万农民工，多数人根在农村，老了还要回到乡下。现在无论你走到哪里，承包地永久地无条件地保留着，就可以保证年老回乡有依托，有着落。
4、有利于维护农村社会稳定。历史上的“流民”，主要是丧失土地和生活来源，流落他乡，流离于社会的农民。历史经验告诉我们：农民失去土地，是国家稳定的最大隐患；一旦酿成事端，必然引起严重后果。这是值得高度警惕的。同时，历史也给我们以启示：有恒产者，才有恒心。有永久使用权的土地是农民的最大恒产。赋予农民永久的土地使用权，是社会长期稳定之策。
5、有利于城市化健康、有序发展。中国城市化的实现与亿万农民进城的步伐是一致的。农民从农村走向城市，必须有稳定的收入来源，有住房，有社会保障，才能在城市定居。然而，中国城市化不可能一帆风顺。经济的震荡和波动是在所难免的，而一旦经济出现波动，首当其冲的是农民。这就决定了农民要有一个城乡两栖的过渡期。农民有了永久属于他的土地，等于保留了回旋余地，为农民设置了缓冲机制。农民一脚迈进城市的时候，另一只脚还要留在家乡。这既可以降低农民进城的风险，又可以保证规模空前的城市化平稳有序地推进。有人主张农民进城要交出土地承包权，切断农民与土地的联系，以为这样做可以加快城市化进程。其实这是很危险的。了解国情、了解农民的人都是不会赞成的。因为城市的发展提高了土地的价格，收回承包地就意味着剥夺农民土地转化的收益。如果这样做，有的农民为不失去土地及其资产收益，有条件进城的也不愿进了。
6、有利于培育土地市场。土地产权的明确是有序流转的先决条件。农民在尚未拥有土地产权的情况下，如能拥有永久的使用权，那么也就能够拥有土地流转的权力，土地市场也就能够活跃起来。同时，农民也就有权拒绝基层干部随意调整承包地，保护自己的土地权益。
7、有利于遏制城乡上下的“圈地风”。近年来，许多地方都在大肆圈地，以地谋财。在这个圈地过程中，元不以牺牲土地、牺牲农民利益为代价。虽然中央下了很大的决心，三令五申制止“圈地风”，但也难遏制有些人的用心和贪心。一旦承包关系永久化，农民就能硬起腰杆抵制各种不合法的圈地行为。
8、有利于体现农民当家作主的基本权利。对农民来说，土地的使用权关系到人的生存权力。现在，国有企业在推进改革，成百上千万的资产量化到个人，区区三五亩土地的使用权为什么不能交给农民呢？中国的土地一直呼唤着真正的主人。但是，土地的使用权乃至产权始终高高地悬在农民头上，而不能踏踏实实地抓在农民手里。农民当家作主，首先应当成为土地的主人。农民有了永久的土地使用权，也就能够找到主人公的自豪感。
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