国家级新区的时空分布、战略定位与政策特征，本文主要内容关键词为：新区论文,特征论文,时空论文,战略论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：TU982；D601 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2016)03-0022-10 国家级新区(以下部分表述简称为“新区”)是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区[1]。国务院对新区进行统一规划和直接审批，主导其总体发展目标、定位，批复其相关特殊优惠政策和权限。国家在新区内实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励新区进行有关制度改革创新的探索工作。国家将大量政策资源、项目和资本集中投入到新区建设中，赋予新区以体制、模式、职能、产业等方面的试验与创新使命，致力于打造新区以形成超常规的发展态势[2]。 国家级新区在中国改革开放背景下已运行二十几载。自1992年国务院批复设立上海浦东新区以来，中国又先后设立天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广州南沙新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区、青岛西海岸新区、大连金普新区、四川天府新区、湖南湘江新区、南京江北新区、福建福州新区、云南滇中新区、哈尔滨新区和长春新区，目前共有17个国家级新区。 国家级新区的发展历程在某种程度上可以说是中国改革开放进程的一个缩影。在20多年的改革长河中，国家级新区承担的历史使命和实际功能不断演化。在新常态的发展背景下，新区在国家战略里到底意味着什么，新区数量是否还会继续增加？新区的支持政策会不会有所改变？很多问题都亟待回答。随着新区建设实践的持续推进，理论研究也在不断深入和细化。彭建、魏海等(2015)构建了国家级新区区位选择的“发展战略导向+建设支撑条件”评估框架和评价指标体系，相关评估结果同现有国家级新区分布格局基本吻合[3]。晁恒、林雄斌(2015)等认为国家级新区是国家战略性选择的“增量空间”、国家治理和国土空间优化的载体，应在规划组织、规划编制和规划实施中实行“多规合一”以为新区发展提供支撑[4]。本研究将通过对新区总体方案的政策文本进行解读、归纳和分析，比较分析各个新区在时间、地域、目标定位、政策支持方面的共性和差异性，以便更好地阐释问题。 二、国家级新区的设立时间与地域分布 (一)层次性的时间分布：从“摸着石头过河”到全面深化改革 自1992年浦东新区首先获批设立，到2006年滨海新区、2010年两江新区成立，再到2011年到2016年14个国家级新区接连出现，可以看出以2006年和2011年为转折点，新区批复节奏明显呈现为三个阶段。 最初，作为唯一的国家级新区，浦东新区是沿海开放格局形成的重要起点，承担着带动国家改革开放的使命，是国家意志的试验田。其历史地位可与改革开放之初的“经济特区”、“经济开放区”战略比肩。新区发展方式延续了划定特殊区域、试验特殊政策、创新特殊模式以获得优先发展的策略，这体现了国家非均衡发展的指导思想。新区被赋予“先行先试”的优先权和政策优惠，成为政策高地，进而形成经济高地，呈现出单点突破的发展态势。 浦东新区获批长达14年后，滨海新区才迈入国家级新区行列，这与中国改革开放“摸着石头过河”的思路是不无关联的。在这种思路指导下，改革开放初期我国采取了“区域开放、梯次推进、逐步扩大”的发展战略[5]。天津、重庆作为经济基础较好的地区，行政体制上又同属直辖市，便于进行经验复制和推广。因此，滨海新区和两江新区成为第二批获批的国家级新区。这一时期，国家改革开放不断深化发展，中国加入世界贸易组织，改革稳步推进，改革红利得到释放，新区价值逐步外溢。 2011年后，国家级新区呈现不断扩容的态势。在这一阶段，新区所处的主体城市由直辖市延伸到省会城市、地级市。仅2015年国务院就接连批复湘江新区、江北新区、福州新区、滇中新区、哈尔滨新区共五个新区。从政策演变与国家级新区设立的关系来看，新区的设立与国家大政策、大事件息息相关[6]。新区的井喷式出现，正是国家进入全面深化改革新常态的信号。这一时期，新区由稀有性、特殊性向普惠性转变，新区价值逐渐外溢和共享。新区承担的战略功能，也从浦东新区伊始的国家级开放战略，演化为国家区域发展战略的缩影。 (二)战略性的地域分布：从区域非均衡发展走向区域协调发展 从时间序列来观察，国家级新区的地域分布在某种程度上体现了国家区域发展战略的演变。目前，已经获批的17个新区在我国华东、华北、华中、华南、西南、西北、东北七大区域均有布局，其中，华东、西南地区各有4个新区，东北地区有3个新区，华北、西北两大区域各有2个新区，华中、华南这两个地域各有1个新区。 华东、西南地区的新区分布折射出国家战略和政策的非均衡性，给予较发达区域和较不发达区域以特别的政策支持。华东有浦东新区、舟山群岛新区、江北新区和福州新区。浦东由于其特殊的地域及历史地位成为首个国家级新区，定位为国际金融、航运中心；舟山群岛新区被列入国家“十二五”规划，发展目标瞄准新加坡、香港等一流港口城市，成为第一个以海洋经济为主题的国家级新区；江北新区和福州新区则是分别乘着长江经济带和“一带一路”国家战略的东风，踏入国家级新区行列。西南地区有两江新区、贵安新区、天府新区和滇中新区。两江新区是第一个内陆新区，服务西南，统筹国家综合配套改革；贵安新区和天府新区同属西部大开发战略举措，前者承担着探索欠发达地区追赶发达地区思路的任务，后者则要积极探索新型城镇化、创新区域发展之路；滇中新区着力于执行“一带一路”、长江经济带和区域发展的总体战略。 新区建设以服务国家战略规划为指导方针。2015年政府工作报告将区域发展定位为包涵西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展的“四大板块”，以及“一带一路”、长江经济带、京津冀协同“三大支撑带”。从长远来看，新区建设会趋于区域均衡，但就目前的新区分布上看，西部大开发和东部率先发展是“四大板块”中较受重视的方面，东北地区三大新区的接连获批体现了东北振兴正在成为新的战略聚焦点，“一带一路”和长江经济带是“三大支撑带”里的侧重点。 走过20多年的国家级新区政策，已经从非均衡发展向区域协调发展转变。近年来，新区密集型获批的态势呈现了新区建设政策的区域普惠性趋势，新区建设与国家区域均衡发展战略也逐渐匹配。 三、国家级新区的战略定位 战略定位是新区发展的总体思路，体现了新区建设的中心目标。笔者从新区总体方案文本中提取新区综合战略定位，并将其划分为核心功能、区域定位、模式创新、产业与科技、生态与人文共五个方面。核心功能是新区天然独特、难以模仿，并在战略定位中处于最高优先级、最顶层的内容，代表着新区的国家战略核心定位。区域定位是新区在相关地域对外开放、经济发展上的作用，是新区的区域功能定位；模式创新是新区的发展模式和体制机制的创新，体现了新区的示范和引领作用；产业与科技是新区重点发展产业或产业布局及科研创新方面的措施，是新区的发展基石和支撑；生态与人文包括生态环境建设、精神文明建设以及与其关联密切的旅游业，体现了新区的发展理念。值得注意的是，这五方面内容既相对独立也存在交叉，未计入某一方面的内容代表该方面未被重视，并不一定代表该方面缺失。 (一)核心功能的独特性与定位缺失 新区根据自身区位优势和资源环境条件，界定自身核心功能，核心功能代表了新区的独特性及其在国家战略中的地位。如果核心功能定位缺失，新区就极有可能面临定位不清、同质化以及无序竞争问题。如表1所示，早期的浦东新区定位为四个国际中心，滨海新区定位为国际航运、物流中心，两江新区定位为长江上游的商贸、金融、科技创新中心，舟山群岛新区则定位为中国大宗商品贸易物流中心。根据自身条件和资源优势，南沙新区、西咸新区、西海岸新区分别定位为世界先进水平的服务枢纽、西北能源金融中心和物流中心、深海远洋开发保障基地。从时间序列上观察，新区核心功能定位从早期的国际中心逐渐转变为国家中心、地区中心或专项基地。兰州新区、贵安新区、金普新区、天府新区、湘江新区、江北新区、福州新区、滇中新区、哈尔滨新区、长春新区都存在核心功能定位缺失问题。核心功能定位缺失也可以理解为，新区最重要的功能逐步转变为区域定位，体现了新区定位不清。新区辨识度不高在一定程度上意味着其具有可替代性，新区的国家战略地位降低。 (二)区域定位的开放性和区域中心性 区域定位在核心功能定位清晰的新区战略定位中处于第二序列，在核心功能定位缺失的新区中处于第一序列。只关注区域定位这一序列，多数新区都提到了区域对外开放门户、带动区域经济发展，可以将其归纳为开放型区域经济中心。如果将关注范围拓展到核心功能、区域定位、模式创新三个序列，所有新区的区域定位都可以归纳为开放型区域经济中心。有些新区的核心功能定位体现了这种区域定位，如两江新区是长江上游商贸物流、金融和科技创新中心；有些新区的模式创新使命也体现了这种区域定位，如滨海新区是服务带动区域经济的综合配套改革试验区，西海岸新区是海洋经济国际合作先导区。由此可以得出，促进对外开放和带动区域经济增长是所有新区成立的一个重要目标。 (三)模式创新的多样性和探索性 所有新区都不同程度地将自身定位为改革试验区、示范区等。有些新区模式创新目标比较综合，比如浦东新区定位为科学发展、综合改革试验区；有些新区模式创新目标比较单一和具体，比如兰州新区定位为承接产业转移示范区；有些新区模式创新目标呈现出多样性，比如金普新区是老工业基地转变发展模式的先导区、体制机制创新与自主创新示范区、新型城镇化和城乡统筹的先行区。“示范”、“先行”、“试验”等体现了新区的试点定位和探索使命、“城市化”、“发展”也是模式创新中的高频词。在早期浦东新区、滨海新区与两江新区模式创新目标中，“改革”一词频繁出现；从南沙新区开始，“创新”成为后续获批新区模式创新使命的关键词；2015年获批的福州新区和滇中新区的模式创新使命中，“改革”和“创新”被合并使用，表述为“改革创新”。由此可见，新区设立的另一个重要目标是在发展模式和体制创新上寻求突破，为改革进行试点和铺路。 (四)产业定位的相似性与差异性 所有的国家新区都在产业定位上有清晰表述。“现代”、“高端”、“新兴”、“服务”、“制造”、“创新”是新区产业定位中出现的高频词。高端产业聚集区可以归纳为新区的重要特点，现代服务业和制造业是多数新区的发展方向。部分新区有自身独特的产业定位，如舟山群岛新区是现代海洋产业基地，包括海洋工程装备与船舶、海洋旅游、海洋开发、海洋生物和海洋渔业等产业。从南沙新区开始，“创新”、“新兴”开始频繁出现在后续新区的产业定位中，这意味着新区产业发展已开始出现同质性建设和地域竞争。即使新区在具体发展产业方面具有差异性，从长远来看，追求战略性新兴产业、现代服务业和制造业发展的新区仍将面临同质化和区域竞争；更长远地看，追求完善产业体系的各个新区都处在竞争之中。如何在产业发展中处理好区域竞争与合作，是新区发展面临的重要问题。 (五)生态和人文目标的差异性 所有新区都关注生态文明建设。浦东新区、滨海新区、舟山群岛新区等提出建设和谐生态区、宜居城市等明确目标，而两江新区、兰州新区、金普新区、湘江新区、江北新区则只提出加强生态建设的模糊口号。提出具体目标的新区各有特色，比如舟山群岛新区提出了海洋保护，西咸新区则强调历史文化传承保护，长春新区则要建设绿色智慧新城区。 通过对国家级新区战略定位中五个序列的归纳，基本可以捕捉到战略定位的核心概念，分别为国家战略中心、开放型区域经济引擎、改革发展创新试点、高端产业基地、生态示范园区。 四、国家级新区政策支持的共性与差异 国家级新区发展的最大优势在于拥有各种政策先试先行的权力，适度放权和政策优惠是新区获得优先发展的前提。新区发展需要有落到实处的金融、财税、土地、海关、产业等方面的政策支持。浦东新区、滨海新区作为最早设立的两个新区，拥有巨大的政策先行优势，随着我国市场经济的不断完善，国家直接支持的政策效应渐趋弱化，已远不及20世纪80、90年代[7]。作为第三个国家级新区，两江新区虽然设立时间靠后，但其政策支持比照浦东新区和滨海新区执行，同时又叠加了直辖市以及西部大开发等优惠政策，实际上是内陆地区政策支持力度最大的新区[8]。以两江新区设立之后为分界点，政策支持呈现出两个阶段，由于第一阶段三个直辖市新区在设立时间、设立区域、政策支持方面都具有特殊性，本部分将重点对第二阶段14个新区的政策支持进行比较分析。新区政策涵盖很多方面，很多新区各自拥有独特的政策，比如南沙新区的对外开放政策、舟山群岛新区的海洋管理政策、兰州新区的产业承接政策。本研究选取多数新区共有的、具有代表性的金融、财税、土地政策进行比较分析，能更清晰、直观地分析政策支持的共性与差异。 (一)金融政策 新区建设需要金融政策支持。通过对政策文本进行分析，本研究将新区建设的金融政策归纳为金融机构支持、金融创新试点、完善投资融资体系、金融对外开放、发展农村金融等五个方面(如表2所示)。 金融机构支持是所有新区金融政策的标配，包括引导金融机构参与新区建设，支持民营资本设立金融机构等方面的政策措施。 金融创新可以被视为赋予新区较大的金融政策权限。西咸新区、金普新区、湘江新区、滇中新区、长春新区总体方案中没有金融创新的表述。不过，滇中新区文本里提到了落实沿边金融改革，一定程度上也可以视为金融创新。在具有金融创新试点表述的新区中，兰州新区、贵安新区是17个新区中经济发展比较落后的，哈尔滨新区和长春新区近年来经济发展低迷，由此可以推论，金融创新试点优先赋予经济条件比较成熟的新区和最需要发展的新区。 完善投融资体系是国家发改委《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》中的统一要求。虽然侧重点各有不同，完善投融资体系也是所有新区的金融政策标配。 金融对外开放方面，兰州新区、西咸新区和金普新区总体方案中没有相关表述。原因可能在区位与产业两个方面：兰州新区、西咸新区位于西部内陆，区位较为偏僻，金普新区虽位于东北亚沿海，但在外资引进方面与其他沿海地区相比处于劣势；产业布局上，三个新区以工业制造业为立足点，同时注重新兴产业发展，内向型经济占据主导地位。
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