农民专业合作经济组织立法滞后的原因及对策，本文主要内容关键词为：对策论文,农民论文,原因论文,组织论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国农民专业合作经济组织立法的现状
（一）农民专业合作经济组织的内涵和类型
农民专业合作经济组织，是农村劳动者基于某个专业生产经营的共同利益，以某一产品或产业为纽带形成的，按照专业化协作和经济联合的原则，在自愿互利基础上组织起自主经营、自我服务、自负盈亏的合作经济组织。农民专业合作经济组织的发展不受地域和所有制形式的限制，既可实行横向联合，也可组织纵向延伸[1]。其经营主体是以一定区域的农民为核心，经营场所主要集中在农村，经营领域主要从事农业及其相关领域，经营特征表现为不改变成员的财产所有权关系，入会自由、专业性强，可以突破社区界限，在更大范围内实行专业合作。
农民专业合作经济组织的产生和发展，是广大农民的客观需要和现实选择，是农村改革发展中的一项组织制度创新。20世纪90年代中期以来，我国农民专业合作经济组织发展日趋活跃。据农业部统计，目前全国已经建立各类农民专业合作经济组织约148万个（包括农民专业技术协会等），其中规模较大、管理较好、 活动比较规范的有14万个[2]256。
经过20多年的发展和政府政策的积极引导，农民专业合作经济组织逐步走向有组织、有领导的轨道。农民专业合作经济组织体现为合作形式日益多样、合作内容不断丰富、合作领域逐步拓宽、合作程度日趋紧密的特征。从组织形式上进行分类，目前实践中的农民专业合作经济组织大体可以归纳为协会型、专业合作型和股份合作型三种类型[3]176～177：
（1）协会型农民专业合作经济组织，是指从事专项农产品生产、销售、加工的农民，按照自愿互利原则，以产品和技术为纽带，组建的社团型合作经济组织。凡是从事专业生产并达到一定规模的农民均可自愿入会，协会对会员进行无偿和低偿服务，入会农民根据协会的要求进行生产、销售。协会又包括两种形式：一是技术协会，主要对会员进行实用技术培训，提供信息、物资服务，帮助会员销售产品。江苏省句容县“春城”葡萄合作经济组织，入社的农户由合作经济组织统一供苗、统一施肥、统一防病、统一品牌包装，兴建统一的交易市场和冷库，会员共同享受政府优惠政策和政府扶持所带来的利益[1]。另一种是合作协会，主要根据合作社的原则，具有社团性和合作制双重性质，是合作经济的初级形态。
（2）专业合作社型农民专业合作经济组织，是指从事专业生产的农民平等持股、自我服务、民主管理、合作经营的经济组织。专业合作社一般制度较健全、管理较规范、与农民利益联系较紧密。农民入社需交纳一定股金，合作社除按股付息外，主要按购销产品数量向社员返还利润。山东莱阳的宏达合作经济组织，其盈余分配由两个部分组成，其一是股金分红，其二是利润返还。但该社的股金分红受到限制；利润返还额根据各个社员与合作经济组织的惠顾量计算，主要包括从合作经济组织购买生产资料和向合作经济组织出售农副产品两项。
（3）股份合作型农民专业合作经济组织，是指在保持合作制基本特征的基础上，吸收股份制优点而发展起的一种新型合作经济组织。农民主要在兴办龙头企业、进行农产品加工、销售、运输、储藏、资源开发和水利建设等方面采取这种形式。
（二）我国农民专业合作经济组织立法的历程
如果从1953年中共中央正式发表《关于农业生产互助合作的决议》、《关于发展农业生产合作社的决议》两个文件算起，我国农民专业合作经济组织的立法已走过50多年坎坷的历程，经历了三个阶段：
（1）农业合作化阶段（1953～1957）。这一阶段发展特点是：遵循互利原则，采取典型示范、逐步过渡的方式实现农业合作化。在这一阶段，国家在运用政策指导农业合作化发展的同时，重视法律手段来规范管理合作经济。期间国家专门颁布了一系列农业合作经济法规，如《农业生产合作社示范章程》、《高级农业生产合作社示范章程》、《关于加强农业生产合作社的生产领导和组织建设的指示》、《关于勤俭办社的指示》等。
（2）人民公社化阶段（1958～1978）。1958年4月中共中央发出的《关于指导小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》揭开了公社化的序幕，1958年8 月中共中央通过的《关于农村建立人民公社问题的决议》标志我国农村进入了人民公社化阶段。这一阶段发展特点是：取消生产资料私人所有，统一归集体所有；采取集中经营的管理体制；分配上平均主义；政社合一；对社员统得过多过死以及“共产风”、“浮夸风”、强迫命令、瞎指挥和某些干部的特殊作风等。这一阶段，国家几乎只用政策来调整合作经济关系。这一阶段的主要文件有：《关于人民公社若干问题的决议》、《中共中央关于加强农村人民公社财务工作的指示》、《关于进一步巩固人民公社集体经济、发展农业生产的决定》、《农村人民公社修正案》、《中共中央关于农村人民公社分配问题的指示》等。
（3）新型农民专业合作经济组织发展阶段（1979～）。 农村土地承包制作为改革标志性的制度创新，使人民公社失去了赖以生存的制度基础，农村社会生产力得到了解放。随着农产品剩余的增多，农业和农村产业分工渐趋复杂化。只有高效利用有限的土地、劳力、资本资源，才能在市场竞争中获得生存发展机会。这一制度创新的诱致性因素直接催生了新型经济组织的产生。与包产到户一样，各种类型的合作经济组织由农民在自己的土地上培育、发展起来了。与五十年代国家主导下单一的强制性制度变迁不同，新型农民专业合作经济组织主要特点是：农民拥有充分的民主管理权，自愿加入，自愿退出；在不同的市场环境下，不同地域的农民合作组织呈现多样化的发展趋势。
在改革开放过程中，国家相继颁布了一些有关农民专业合作经济组织方面的法规。如《关于发展社队企业若干问题的规定》、《关于合作商业组织和个人贩运农副产品若干问题的规定》、《农副产品购销合作条例》、《关于加强对农民专业协会指导和扶持工作的通知》等，各省、市、自治区还颁布了大量的地方性农民专业合作经济组织法规，如浙江省出台了《浙江省农民专业合作社条例》。
二、农民专业合作经济组织立法滞后及其后果
（一）农民专业合作经济组织立法滞后
随着我国农村经济进一步发展以及农业产业结构的调整和优化，农民专业合作经济组织将朝着多样化、专业化、集中化和网络化的方向发展。农民专业合作性服务组织的作用将进一步加强，适用领域将进一步扩大。我们认为，农民专业合作性经济组织将成为农村经济发展过程中的重要方向，也必将是合作经济组织法律规范的重点。
不可否认，现行的法律、法规和政策性文件为农民专业合作经济组织的发展和规范化、制度化建设提供了初步的法律依据和政策依据。然而，也应当看到，随着我国社会主义市场经济的确立和不断完善，新的合作组织形式大量涌现，旧的合作组织正在进行改造和创新，原有的法律、法规逐步暴露出一定的缺陷和不足，迫切需要去重新审视。农民专业合作经济组织立法滞后主要表现为以下方面：
第一，至今为止尚未出台一部专门对合作组织进行规范的法律[4]。农民专业合作经济组织的发展需要国家的法律法规进行规范。然而从新中国成立以来，国家对农民专业合作经济组织的发展更倾向于运用政策进行调整，而忽视运用专门立法来促进农民专业经济组织规范与发展。发展农民专业合作经济组织，立法是根本，政策虽有突出作用，但毕竟替代不了法律。从长远看，农民专业合作经济组织的发展的好坏，主要不在于每年的政策，而取决于有没有一部好的法律。没有专门立法，其他法律法规的作用就会受到限制，而仅靠政策指导农民专业合作经济组织发展的做法本身就是一种短期行为。然而，为什么迄今尚未出台农民专业合作经济组织的专门立法？主要从两个方面来分析：
（1）从制度的需求方来看，在农村经济转轨过程中， 农民已经认识到自己单个力量的不足，特别是在农业产业化经营过程中，认识到了合作组织的重要性。然而，20世纪50年代的合作化运动造成的极大伤害，使许多农民至今谈合色变，人们心有余悸，讳莫如深[3]278。另外，农民养成了分散经营的习惯，对合作不放心、不积极，以及合作产生的效益也不很明显，参与合作组织的愿望不十分强烈，使得农民专业合作经济组织难以形成，即使实现了合作，也只是一种短期行为，很难充分发挥农民专业合作经济组织的作用。
（2）从制度的供给方来看， 一些地方政府和职能部门对农民新型合作组织发展的必然性、重要性和紧迫性认识不足，许多人对农民合作组织的内涵、原则以及地位和作用都认识不清，把农民专业合作经济组织界定为集体经济或是把二者关系混为一谈，以至于没有将农民合作组织的建设摆上应有的位置。另外，政府部门往往只看到农民专业合作经济组织代表农民利益与政府对话这一个方面，从而惟恐农民专业合作经济组织力量壮大，形成强有力的压力集团，对政府和部门构成威胁。“有的认为它可能成为‘压力集团’，与党和政府唱‘对台戏’”，“有的认为它不是正宗的集体经济，不能作为地方政权的经济基础”，“有的认为，它起不了什么作用，成不了什么气候，可任其自生自灭”，“对专业农协组织不是全盘否定就是置之不理”[5]。因此，农民专业合作经济组织虽然已有20多年的发展历史，但建成并发挥作用的数目很少，占农户的比例很小。
除此之外，有些部门担心农民专业合作经济组织的发展对自己部门利益构成威胁，因此百般刁难。从20世纪50年代起草的《中华人民共和国合作社法》（未出台）到本届人大将《农民合作经济组织法》列入常委会研究起草、成熟时安排审议法律草案，可以看出，农民专业合作经济组织立法困难重重。
第二，其他相关专门法规没有涉及或者涉及较少合作组织。界定民事主体《民法通则》没有关于合作组织的专门规范，与农村经济密切联系的《乡镇企业法》、《农村土地承包法》较少地方涉及股份合作经济组织，如《农村土地承包法》第46条规定，荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营，也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营。2003年3月1日实施的新修订《农业法》，对农民专业合作经济组织有所涉及[2]287～292。例如，《农业法》第2条指出农民专业合作经济组织属于农业生产经营组织的一种类型；第11条规定农民专业合作经济组织的性质、宗旨、原则和建立程序；第12、13、14条则规定农业生产经营组织拥有的权利，包括依法兴办各类企业、发展一体化经营、成立各种农产品行业协会等；第27、28、29条分别规定了国家扶持农民专业合作经济组织参与农产品市场经营、农产品流通活动、农产品加工和综合开发利用。然而，仍未对农民专业合作经济组织的法律地位、设立、财产关系、治理结构等作出明确、完整的界定，其法律地位仍处于模糊不清的状态。
第三，有关农民专业合作经济组织的现行法律法规零乱，内容不完善，尚未形成体系。现行有关农民合作组织的主要法规均侧重于合作组织的业务管理活动，如财务、会计、审计、经营站的管理等，涉及农民专业合作经济组织本身的法律地位与属性、财产性质、组织结构、内部管理、民事责任形式等方面的规定则较少。
第四，现行法律、法规残留计划经济体制的痕迹，难以适应在市场经济条件下，尤其是我国入世后对农民专业合作经济组织发展的要求。现行的一些法律、法规混淆了集体经济与合作经济，忽视合作经济组织自身运行原则和组织特征；强调政府指导和合作经济的义务，忽视合作经济组织的权利及其保护。
第五，现有法规对农民专业合作经济组织的特点和作用认识不够，如何从财政、税收、信贷等方面给予鼓励和扶持，还停留在条文基础上。
（二）农民专业合作经济组织立法滞后产生的后果
立法滞后导致实践中农民专业合作经济组织对其自身的地位或身份认识不清，实践操作中产生混乱和不规范现象。其主要表现为：
第一，缺乏明确的法律地位和属性。农民专业合作经济组织有人认为是私人合伙企业，有人把它作为集体经济组织，有人则认为是农民群众自愿联合组成的社会团体法人。
第二，没有确切的设立和登记的条件和规范。农民专业合作社的注册登记状况比较混乱，有的在农业部门登记，有的在工商、民政、科技部门登记，还有相当一部分没有登记，因此，不利于农民专业合作经济组织的健康发展[6]。设立条件更是不明确，具体的社员资格、社员最低人数没有统一的规定；召开创立大会、选举组织机构、交纳股金和发放股权证等设立程序在实践操作上也不规范。有的社员认为，专业合作组织要想取得独立的法人地位，必须按有限公司的条件来组建；而有的社员则认为只要社员之间签订合作协议就行，其他条件都不过是走形式而已，要不要无所谓。
第三，尚未建立规范地内部运行机制。设立和登记的不规范，导致农民专业合作经济组织内部运行机制的混乱。其主要表现为：管理机构没有真正建立起来，没有体现民主管理的原则；法定代表人不明确，无人真正负责；合作章程及其他规章制度不健全，即使存在也未认真贯彻和执行，造成内部管理混乱。
第四，难以保障农民专业合作经济组织独立经济地位。合作组织的法律地位不明确，缺乏自我保护的依据和能力，导致行政干预过多，影响着合作组织的健康发展。具体体现在：一些地方政府和主管部门干预合作组织的经营管理和决策活动；一些部门乱收合作组织的管理费，多头摊派，乱集资，合作组织的合法权益难以得到有效的保护。
立法滞后、实践操作中的混乱状况，从根本上说，体现为农民专业合作经济组织的法律地位问题得不到解决，因此，其发展就很难进入正轨[7]。
三、促进农民专业合作经济组织立法的政策建议
为了进一步促进我国新时期农民合作经济的发展，有必要尽快出台《农民专业合作经济组织法》，以法律形式明确农民专业合作经济组织的地位。农民专业合作经济组织立法过程中应当注意以下方面：
（1）在立法的政策目标方面，需明确农民专业合作经济组织的发展权利，把提高其经济地位放在重要的位置上。农民专业合作经济组织的发展目标由政治目标、社会目标和经济目标三部分组成。现阶段，我国农民面临的主要问题是小生产与大市场衔接的矛盾。因此，在政策目标的选择上，其着眼点应放在发挥好农民专业合作经济组织在市场经济中的中介服务功能，使其成为联结农户和市场的重要组织力量。在提高农业整体效益的基础上，通过促进社会化协作水平的提高，实现农村经济的和谐发展，农民生活水平的不断提高。
（2）在立法的基本原则方面，应明确遵守1995年国际合作社联盟《关于合作社特征的宣言》中所倡导的基本原则。合作社原则是实现合作社价值的指导方针，是合作社运动力量的源泉，包括：自愿和开放的社员，社员民主管理，社员经济参与，自主和自立，教育、培训和信息，合作社间的合作，关心社区[3]61—62。中外合作社运动的历史表明，只有遵守合作社基本原则，合作运动就能够不断发展壮大，农民专业合作经济组织的发展也不例外。
（3）在立法的实践模式方面，可通过授权立法和分业立法的相结合的方式，以适应农民专业合作经济组织快速发展的要求。本届全国人大已启动农民专业合作经济组织的立法程序，但迄今尚未出台相关法律，然而农民专业合作经济组织的发展又面临着许多的问题亟待解决，因而可以采取由人大授权国务院制定暂行规定或条例的办法，并在适当的时机出台《农民专业合作经济组织法》。同时，也可采取先由地方制定地方法规或规章，后全国人大立法的模式，以适应农民专业合作经济组织规范化与多样化的发展。
（4）在立法的主体内容方面，应通过立法、 行政监管和经济手段间接地引导合作经济组织走上规范化发展的道路。应明确农民专业合作经济组织的合作社法人资格[8]，对农民专业合作经济组织的法律特征、设立条件与程序、财产性质、组织结构、内部管理等方面进行规范；同时，应明确政府在农民专业合作经济组织发展中的职责，从财政、税收、贷款、项目立项、技术服务与咨询、社会保障等多方面对农民专业合作经济组织予以扶持和指导，以促进其快速健康的发展。
四、结语
通过对农民专业合作经济组织立法的分析，可以得出以下几点：
1.农民专业合作经济组织的产生和发展是农村改革发展中的一项组织制度创新。不同于20世纪50年代的农业合作社，它是在农村改革开放过程中，适应解决小生产与大市场的矛盾，调整农业生产结构，提高经营规模效益，而由农民自己兴办的新型中介服务组织，是广大农民群众新的实践和创造。
2.发展农民专业合作经济组织，立法是根本，政策虽有突出作用，但毕竟替代不了法律。从长远看，农民专业合作经济组织的发展的好坏，主要不在于每年的政策，而取决于有没有一部好的法律。没有专门立法，其他法律法规的作用就会受到限制，而仅靠政策指导农民合作经济组织发展的做法本身就是一种短期行为。
3.立法滞后导致实践中农民专业合作经济组织对其自身的地位或身份认识不清，实践操作中产生混乱和不规范现象。
4.农民专业合作经济组织立法应明确农民专业合作经济组织的发展权利，把提高其经济地位放在重要的位置上。立法要处理好农民专业合作经济组织规范化建设和多样化发展之间的关系。同时，应明确政府在农民专业合作经济组织发展中的职责是对农民专业合作经济组织的指导与扶持。
因此，建立合理的农民专业合作经济组织法律与法规框架，是保障农民专业合作经济组织健康发展的关键所在。