中美期货市场自律管理体系比较研究，本文主要内容关键词为：中美论文,期货市场论文,管理体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在过去的十多年里，中国期货市场从无到有、从无序到规范，发生了巨大的变化。其中一个明显的特征，就是自律管理作为一种治理工具，其重要性日益凸显。2000年底中国期货业协会成立，标志着以中国证监会代表的政府监管和以协会、交易所为代表的自律管理“两级三方”管理架构基本确立，这一架构主要借鉴了美国期货市场的管理模式。国内学者主要从监管的角度对中美两国期货市场进行比较分析[1～3]，在对自律管理进行分析时也多是从法律角度谈及交易所或行业协会的法律地位和性质[4～5]，较少有人从系统的角度——自律管理体系来进行研究[6]。本文对中国和美国期货市场自律管理体系进行比较出于以下目的：美国期货市场的发展变化；美国的自律管理模式在何种程度上影响着中国；评估趋同程度和存在的差异。为此，本文首先对期货市场自律管理体系的内涵加以界定，然后分析美国和中国期货市场的监管传统和组织结构，进一步对中美期货市场从自律组织授权与监管、自律体系内部关系和自律管理职能三个方面进行比较研究，总结推动自律管理发展的内部和外部因素，最后给出改革中国期货市场自律管理体系的建议。以期探索并尽快建立一套适合中国期货行业发展特色的、科学的自律体系，激发自律组织活力，推进中国期货行业的快速、健康发展。
1 自律管理体系内涵
在整个期货市场管理体系中，政府监管和自律管理作为两个互补的手段，相互依存、良性互动。政府监管是由政府为了实现监管目标而利用各种监管手段对监管对象所采取的一种有意识的、主动的干预和控制活动，它具有强制性和全面性的特点。自律管理就是致力于监管市场本身、市场中介机构的资质，并监管市场中介机构的业务行为，包括它们与客户之间的关系。这些职责可以由单一的自律组织行使，或者由不同的自律组织之间分配。简单地说，自律管理体系是指在一定的监管制度下，各自律主体为完成自律活动而组成的一个系统。就期货行业而言，广义的行业自律体系主要包括：以期货业协会、期货交易所、结算机构、期货经纪公司等市场参与主体的自律管理、相互之间的地位、功能、及其协调关系。狭义的自律体系则从自律监管角度考虑，仅包括期货业协会、期货交易所两大主体。本文主要从狭义角度研究两大自律主体在期货市场监管中的地位、作用及其相互关系。
2 美国和中国期货市场监管传统和组织结构
在美国，从1848年世界上第一家现代意义上的期货交易所一芝加哥期货交易所(CBOT)成立后相当长的一段时间里，行业自律一直是期货市场的主要监管力量，交易所自行制定规章制度，对场内期货交易进行管理。由于交易所各自为政，缺乏政府统一监管，导致市场上囤积现货、炒作期货价格、非法交易及诈欺事件层出不穷。美国政府为规范期货交易行为，逐渐介入到期货市场的监管中来，并积极地立法来规范期货市场的健康发展。1922年，美国国会通过《谷物期货法》，构建了当今期货监管体系的核心。1974年，联邦政府通过了一项新的法规：《商品期货交易委员会法》，宣布成立“商品期货交易委员会”(CFTC)，负责对整个期货市场的监管。
到了20世纪80年代，金融期货开始出现并迅猛发展，不受交易所约束的场外交易大量涌现，原来的交易所+CFTC管理模式已不适应期货市场发展的需要了。1981年9月，CFTC根据1974年《商品交易法》第17条，正式批准成立全国期货业协会(NFA)，负责整个期货市场的行业管理、协调。至此，美国期货市场的三级监管体系(期货交易委员会统一管理、全国期货业协会行业自律、期货交易所自我监管并以自我监管为主)已基本确定，并随时间的发展而日趋完善。
总的来看，美国期货市场自律管理体系的形成经历了一个漫长的发展过程，从早期的自发自律，到出现问题政府加强监管，再到政府监管与法定自律相互配合，是市场与政府、监管者与被监管者进行博弈的结果。
中国期货市场成立至今不过十几年时间，但同样也经过了无序发展、政府监管、政府监管与自律管理相互配合的阶段。目前，从组织体系上形成了以中国证监会为代表的政府监管和以中国期货业协会、交易所为代表的自律管理“两级三方”管理架构，这一架构在一定程度上借鉴了美国期货市场的三级监管体系。这种分层化监管，有助于环环相扣，层层控制，互相制衡，分散风险，有利于在不同层次上借助于市场手段、法律手段、行政手段对市场进行综合监管。
3 美国和中国期货市场自律管理体系比较
(1)自律组织授权与监管
美国期货市场经过多年发展，市场规模庞大，法律法规健全，自律组织的法律地位明确。1974年《商品交易法》提出建立自律性期货业协会的概念，第17条规定设立自律组织的依据，1978年修订时又加入强制从业人员加入全国期货业协会的条款，同时该法第7条指定期货交易所为“特定商品市场”，禁止个人及其他机构在“特定商品市场”之外交易。明确的法律地位保证了自律组织行使自律管理职能的权威性和有效性。
为避免自律组织出于自利动机削弱自律管理的效果，有必要将自律管理置于政府监管的监督之下。从法律上讲，CFTC拥有对整个期货市场的法定监管权，自律组织的自律监管必须接受CFTC的监督。强大的外部监督机制能够确保自律组织依法行使自律监管职权，不至于损害公众利益，同时又放手让其发挥贴近市场、灵活专业的特点，将日常监管职能授予自律组织去执行，从而将CFTC从琐碎的日常事务中解脱出来，专注于立法和重大违规事件的处理。
中国期货市场成立伊始并无专门的法律规管，仅在地方利益的推动下出台了一些地方性法规，加之当时期货市场监管组织体系尚未完善，一哄而起、盲目发展造成了多起重大违规事件，直接导致了期货市场多年的治理整顿。1999年6月颁布的《期货交易管理暂行条例》(以下简称《条例》)和四个管理办法标志着中国期货市场进入了法制化管理时期，2000年底中国期货业协会的成立结束了期货行业自律组织长期缺位的局面。但是我国目前主要以行政监管为主，政府管得过严、过细，自律管理发挥的空间有限；在立法当中，由于我国目前《期货交易法》尚未出台，期货业协会地位不像在美国那样有国家法律的明确规定。《条例》也未对期货业协会做出规定。导致协会的权威性不够，自律功能难以发挥；期货交易所更多的是作为政府监管部门的延伸，行政色彩浓厚，独立性不足。
(2)自律体系内部关系
在美国，由于NFA作为全国唯一法定的行业自律组织，而交易所是作为地区性自律组织，两者之间存在微妙的分工与合作关系。根据期货法律规定，期货经营机构必须有指定的自律组织(DSRO)对其日常业务进行监管。一般而言，期货交易所对本交易所会员的日常业务进行监管，而NFA则对非交易所会员和所有的中介机构进行监管。由于一些期货佣金商(FCM)可能同时为NFA和几家期货交易所的会员，因此，FCM可以选择任何一家自律组织作为其DSRO。为了协调监管，避免FCM重复报告，NFA和交易所成立了联合审计委员会，就由谁来审计、审计过程中出现的问题、统一审计报表格式等问题进行协商，从而建立了良好的信息沟通与协商机制，有助于自律管理体系内部的统一和协调。
在协会分会设立方面，NFA除了芝加哥总部和纽约一个办公室以外，在其他州没有任何分支机构。NFA不设分支机构的主要原因有四：一是NFA曾经有过失败的教训，以前美国南加州的期货行业出现了许多问题，为了加强那里的自律管理，NFA在那里设了一个分支机构，事实证明这不是一个成功的决策，分支机构并未达到原定的目标，最后只能撤销；二是NFA以建立一个强大、有效的大自律总部覆盖全国期货市场为理念，认为在现代社会条件下，NFA可以在12个小时之内到达任何地方出现问题的地方；三是NFA的自律监管是以FCM基础展开的，是一种层层自律的管理模式；四是在信息技术已经充分应用于行业管理的情况下，信息的沟通和交换已经非常快捷方便，大大改变了现代办公的模式。
在中国的期货市场自律体系中，中国期货业协会成立时间最晚。根据《条例》，期货交易所由证监会直接领导，交易所的理事长、副理事长由中国证监会提名，总经理、副总经理由证监会直接任命。这种行政色彩使得中国的期货交易所很难自发主动地协调、参与和支持协会的工作。在期货市场快速发展时期，各地纷纷设立地方期货业协会，而地方期货业协会与中国期货业协会的业务关系不明确，彼此间的工作缺乏必要的联系与沟通，导致行业自律性管理的分散、无序，既难以形成合力，又造成相互矛盾与冲突。
(3)自律管理职能
表1为美国与中国期货业自律管理职能及负责机构的比较。NFA承担职能大体可以分为注册、审计、仲裁、教育四大类。其中，原来在美国商品期货交易委员会办理的期货业资格审查业务已经移交给NFA；NFA作为法定的行业自律监管组织，主要承担自律监管职能，并制定了详细的违规处罚措施。而市场推广、行业发展职能主要由另一个期货业自律组织——期货行业联合会(FIA)承担。在我国，除了仲裁职能根据我国法律规定不能由自律组织承担外，中国期货业协会目前主要承担了行业推广、教育培训和一般从业人员资格管理职能，期货经纪公司高级管理人员任职资格管理仍由中国证监会负责；合规监察和违规处理主要由中国证监会及其派出机构执行，期货交易所负责本所会员的监察和惩处。在交易品种设计与推出方面，美国的期货交易所全权负责品种设计、上市和推广工作，而中国期货交易所负责设计期货合约、安排期货合约上市，交易品种推出仍需国务院审批。
表1美国、中国期货业自律管理职能及负责机构
项目
美国中国
自律组织美国期货业协会(NFA)、期货行业联合会 中国期货业协会(CFA)、各地方期货行业协会、三
(FIA)、期货交易所大期货交易所
法律指引商品交易法
“一个条例，四个办法”
主管机关美国商品期货交易委员会(CFTC) 中国证监会(CSRC)
登记注册NFA CFA负责期货从业人员资格管理；CSRC负责期
货经纪公司高级管理人员任职资格管理
合规监察NFA/期货交易所
中国证监会及派出机构/期货交易所
仲裁NFA/期货交易所
无
教育培训NFA/FIA/期货交易所
CFA/期货交易所
行业标准制定NFA制定会员公司财务标准、执业人员行为准 无统一的行业准则(期货交易所仅负责制定本交
则；交易所制定交易细则
易所交易细则)
违规处罚NFA/期货交易所
中国证监会及派出机构/期货交易所
服务、发展 FIA CFA
调查统计NFA/FIA 中国证监会/CFA
品种设计与推出 交易所自己负责设计并推出新的交易品种 交易所负责设计期货合约、安排期货合约上市；交
易品种推出由国务院审批
资料来源：美国和中国各期货交易所、协会网站
综上所述，美国期货市场的自律管理有以下特点：得到法律或政府的明确授权；经政府批准并接受政府的监督管理；内部分工合理、权责明晰；自律管理得到了政府和被监管方的肯定，成为期货市场风险管理体系的基础和重要手段。与美国相比，中国期货市场自律管理组织架构已经建立，并逐渐承担了一定的自律管理职能，但是，仍然存在自律主体法律地位不明确，独立性差、依赖性强，管理手段缺乏、力度有限等问题，削弱了自律管理在期货风险防范和市场发展中应起的作用。
4 自律管理发展的推动因素
纵观美国期货市场自律管理的发展历程，有三个因素促进了期货业自律管理的发展，从外部来看，一是政府监管部门的大力支持；二是场外交易市场的发展；从自律组织本身来看，自律组织在履行自律监管职能时良好的表现也为其争取到了应有的地位。
政府监管部门的大力支持以NFA成立过程为例。1974年《商品交易法》第17条便规定了成立期货专业机构和从业人员自律协会的法律依据，但是直到1981年NFA方告正式成立。在此期间，美国司法部反垄断部门在没有与NFA进行任何接触的情况下，向媒体和CFTC发布了一份攻击NFA合法性的提议，尤其是强制性会员资格的备忘录，并力劝国会不要将期货协会的会员资格作为准入门槛，认为此举有悖于市场自由竞争原则。关键时刻，NFA得到了国会和CFTC的支持，并于1978年修改了《商品交易法》第17条，认可了强制性会员资格概念，取得了CFTC的授权。由此可见，如果没有政府监管部门的大力支持，自律组织是很难完成由自发自律到法定自律，确定自律监管权威的。
场外交易市场的发展扩大了期货业自律管理的领域。仍以NFA成立的时代背景为例，20世纪七八十年代，随着美国期货业的发展，特别是金融期货出现并迅猛发展，大量超出CFTC和交易所监督范围运作的期货行业专业机构和个人对期货市场的完整性构成了挑战，只有CFTC增加开支和增加人员才能迎接这一挑战时，成立一个全国性的、将不同利益主体和不同市场纳入统一管辖范围并具有广泛行业代表性的自律组织将是一个更好的选择。
自律组织监管功能的现实表现对市场监管模式的演变有巨大影响。在政府监管与自律监管的双重架构中，自律组织一次次丑闻导致一步步降低其职责，反过来说，一旦自律组织有良好的记录证明它能够有效和成功地履行现有的职责，行政监管机构和市场参与者将授予更多的职责给自律监管机构。例如，在NFA成立20多年的历史中，CFTC仅对其工作进行了两次检查，最近一次在七年前，充分表明了CFTC对NFA工作的信任和认可。2000年美国《商品期货现代化法案》解除了个股期货交易禁令，CFTC授权NFA对从事个股期货交易的经纪商、自营商予以管理，进一步扩大了NFA的职权。
5 对完善中国期货市场自律体系的启示
与美国期货市场经过100多年发展历史相比，我国期货市场成立只有十几年时间，存在着规模偏小、上市品种少、投资主体结构单一等问题，处于市场发展的初级阶段，自律组织地位虽然不能与美国相比，但仍然有可供借鉴之处。特别是在2004年1月，国务院提出了发展资本市场九条意见，明确提出要发挥期货交易所、行业协会的自律管理作用。为此，借鉴国外先进经验，改革和完善中国期货行业自律体系，便成为当务之急。
第一，对于中国期货业协会来说，首先要解决法律性质不明确的问题，建议在修订《期货交易管理暂行条例》时专门开设一章阐述中国期货业协会的地位、性质、职能和作用，从法律角度保证其履行自律监管职能的权威性。其次，协会要完善组织制度、加强内部职员培训，更好地完成现有自律监管职能，从而争取更多的授权。再者，在处理CFA与地方行业协会的关系时，应明确CFA的主导地位，是履行自律监管职能的唯一行业性组织，同时CFA也可以将部分服务功能授予地方行业协会承担，共同推进行业自律文化建设。
第二，对于期货交易所来说，要增强期货交易所的独立性，因为随着经济全球化的深入和网络科技的发展，三个期货交易所面临着来自国际市场和场外交易的威胁。目前我国期货交易所根本就不是一个独立的会员制法人，其章程修改、人事任免和品种上市都取决于政府。这种现象既不利于应对国际市场的快速变化，也不利于期货交易所自律功能的实现。因此，应该从现阶段中国证监会按照自身的意愿将自身部分权力授予交易所的授权自律方式，逐步过渡到由立法机构将交易所监管市场的某些自律职能以法律条文形式固定下来的法定自律方式。在品种上市方面，应该允许期货交易所有更大的自主权，在不违反国家宏观经济政策的前提下推出新的交易品种。
第三，中国期货业协会与期货交易所之间还应就自律监管建立一种协调的关系，以便于自律监管体系的顺畅。协会与三个期货交易所之间可以建立联席会议制度以加强监管信息的沟通和交流，建立协作机制，合作开展会员培训，共同开展期货市场的调研工作。在期货经纪公司内部风险控制、培育更多的市场中介机构等工作中进行合作，共同推进期货行业自律建设。在协会会费收取方面，期货交易所应该大力支持协会工作，按照协会章程收取特别会员会费。期货交易所应该认识到整个期货行业的发展离不开各方共同推动，一损俱损，一荣共荣，支持协会的工作也意味着能够拓展自律监管职能更大的空间。
最后，要协调好政府监管与自律监管的关系，合理划分二者权限。以政府监管为主导，有效的自律监管体系必须在政府监管的框架内定义，双方互为补充，建立良好的合作关系。以充分发挥二者的作用，实现协调统一监管。
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