对北海市土地整治工作的思考
●陈 丹
北海市位于广西南部、北部湾东海岸，全市土地面积398 881.72公顷（据第二次全国土地调查结果），根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）统计，共涉及八大地类，其中耕地124 073.36公顷，园地6 622.46公顷，林地97 401.27公顷，草地7 841.75公顷，城镇村及工矿用地50 543.85公顷，交通运输用地8 810.05公顷，水域及水利设施用地95 406.09公顷，其他土地8 182.89公顷。北海市辖三区一县，人口178万。
近年来，北海市社会经济发展提速，城镇化进程加快，建设用地需求剧增，人多地少的矛盾日渐凸显。在此背景下，北海市认真贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，充分用活用足自然资源政策，积极开展土地整治工作，并将土地整治作为优化土地利用结构、盘活存量土地、有效补充耕地、提高耕地质量、强化节约集约用地、提升土地产能、缓解人地矛盾的重要手段，真正实现了保障发展、保护耕地、促进新农村建设、统筹城乡发展的多方共赢。
一、北海市土地整治工作的经验做法
2006年，北海市成立土地整理中心，正式启动土地整治工作，目前，该项工作稳步推进、成效显著。13年来，北海市累计投入资金21亿元，实施了土地整治项目80个，实施规模约6.5万公顷，是广西唯一一个全面完成土地整治项目建设任务的地级市。
2016—2018 年，北海市共投入资金17.1亿元，实施农村土地整治项目28个，实施面积4.9万公顷。项目涉及全市115个行政村，惠及人口40万。通过农村土地整治的实施，建成高标准基本农田4万公顷，新增耕地面积1 054公顷，耕地质量等别平均提高1～1.5等；年粮食总产量可增加4.6万吨，耕地产值每亩提高约2 000元，农民年人均增收300元。土地整治工作的成功开展，有力促进了农村经济的可持续协调发展，为乡村振兴做出了应有的贡献，取得了良好的社会综合效益。具体经验做法包括以下几个方面：
（一）实现“占补平衡”，破解用地难题
按照最严格的耕地保护制度的有关要求，建设项目占用耕地必须“占一补一”“先补后占”“占优补优”，确保耕地总量动态平衡，坚守18亿亩耕地红线。近年来，大量项目落户北海，用地需求越来越大，耕地占补平衡压力也随之增大。通过大力实施土地整治项目，能有效增加耕地数量，完成补充耕地约束性指标，实现“占补平衡”，有效保障了全市各建设项目的用地，特别是为北海市铁路扩能、高速公路建设以及中石化北海炼油异地改造项目、林浆纸项目、诚德新材料项目、中电电子产业园、北部湾（合浦）林产循环经济产业园等自治区及市级重大项目建设提供了强有力的保障。
2016—2017 年北海市全市建设用地报批涉及新增建设用地576.1公顷，其中需补充耕地面积为277.9公顷。该市通过土地整治新增，实施未利用地及耕地后备资源的新增开发，实现补充耕地585.6公顷。通过对现有耕地实施土地平整和水利灌溉设施建设，实现提质改造（旱改水）面积250.6公顷。这不仅保证了当年各项目的建设，而且为北海市今后的经济社会发展提供了用地保障，并为完成国家和自治区下达给北海市粮食增产增收的任务提供了有力保障。
北海市开展土地整治工作的时间较短，社会各界对该项工作了解不够，特别是农村大部分村民和部分干部对土地整治工作的重要性认识不足，加上目前北海市尚未建立起有效的公众参与机制，导致农民群众对土地整治工作的理解和支持不够，甚至部分群众对项目的实施存在疑虑。实践过程中，偶尔还有少数群众站在个人利益的角度对项目实施提出苛刻要求，甚至阻挠项目施工。这在一定程度上影响了土地整治工作的整体推进和综合效益的有效发挥。
（二）改善农村生态环境，促进农村绿色发展
北海市坚持耕地数量、质量、生态并重的原则，积极推动土地整治“绿色化”，科学实施山水林田湖生态保护和修复工程。大力建设生态良田，采取工程、生物等手段，加强生物多样性保护，加强农田防护能力建设。针对空壳村、废弃工矿点、砖瓦窑和土地生态衰退严重的区域，该市坚持以保护优先、自然恢复为主，建成集中连片、设施配套、高产稳产、抗灾能力强的生态良田，形成人与自然和谐发展的新格局。通过农村建设用地整治，对村庄进行集中规划建设，告别“脏乱差”的环境，建设现代宜居新农村，改善了农民生活环境。如北海市合浦县西场镇、乌家镇和廉州镇等6个乡镇利用增减挂钩政策，因地制宜将废弃工矿旧厂房、废弃矿坑、废弃农家辅助用房、废弃杂物堆放地进行清理和整治，将原来占用的土地改造成农用地、菜园，通过“变废为宝”有力助推了新农村建设、产业发展、生态环境保护协同发展，乡村面貌焕然一新。
北海市土地整治规划是市级土地利用总体规划的实施性规划，是落实自治区土地整治规划要求和指导县（区）、乡（镇）、村等土地整治规划编制的衔接性规划，是统筹全市土地整治的纲领性文件及行动计划，是土地整治项目立项及审批的基本依据，需要市级自然资源主管部门进行超前规划设计和科学安排。第一，要高度认识土地整治工作的重要意义，科学统筹谋划土地整治工作。第二，要积极借鉴国内土地整治先进地区的规划经验和技术方法成果，结合实际深入开展土地整治研究，不断完善规划编制成果，建立健全相关制度。第三，要充分运用信息技术手段和土地调查最新成果，提高土地整治规划信息化程度。
北海市紧紧围绕农业产业化布局及结构调整开展土地综合整治，并加强与相关规划的衔接，合理布局土地整治项目。一方面通过田块规整、权属调整等措施使田块趋于集中，大小和形状适中，适合机械化作业，降低了劳动成本；另一方面推动了土地流转，不仅促进传统分散农业向规模化、集约化、产业化方向发展，而且促进了农村剩余劳动力就业，从而加快了农村致富的步伐，推动城乡统筹发展。
（三）助推农业现代化，促进城乡统筹发展
在新时代背景下，高校传统专业，特别是经济学、财政学、国际经济与贸易等传统专业将在学生就业、专业市场适应能力、学科建设等方面承受多重压力，辅之于“互联网+”、大数据、云计算等现代科学技术，高校传统专业面临着前所未有的挑战和冲击。
（四）促进乡村发展，助力脱贫攻坚
北海市通过把土地整治和高标准基本农田建设作为助推行业扶贫、助力乡村振兴的重要平台和抓手，在土地整治项目安排和资金分配上向贫困地区倾斜，着力实施以土地平整、农田水利、田间道路、生态保护为主要内容的土地整治建设，完善了农村基础设施建设，促进了农业的规模化发展，极大改善了农业生产条件和生态环境，降低了农业生产成本，进而提高了农村人民生活水平。其中合浦县整县推进高标准基本农田土地整治项目成效尤为显著。该项目是广西实施规模最大、总投资额最高的整县推进高标准基本农田土地整治项目，该项目共53个项目，总建设规模4.48万公顷，投资额8.67亿元，建成高标准基本农田3.31万公顷，新增耕地面积380.93公顷，受益人口约36.75万人，年总新增净产值约7 936万元，年粮食总产量可增加3.25万吨。
二、北海市土地整治工作存在的问题
（一）土地整治相关规划与工作滞后
北海市土地利用总体规划于2010年6月通过审查，而土地整治规划却在2011年才开始编制。在整治规划编制过程中规划政策不断调整规划目标和土地利用方向，因此与已实施的土地利用规划难以衔接，部分现实问题无法得到有效解决。这一定程度上影响了全市土地整治工作的整体有序推进。
（二）项目建设资金来源单一
自2006年北海市开展土地整治工作以来，项目建设的资金来源主要以财政资金为主。土地整治项目的开展主要依赖于财政投资，一方面给地方财政造成了较大压力，另一方面也影响了土地整治工作的全面快速开展。因此，单纯依靠财政投资来开展土地整治工作，已满足不了经济社会对耕地保护及占补平衡的需求。
（三）公众参与度较低
从表2分析求得的传统效率值(综合效率)可知，综合效率值为1的决策单元总共有5个，难以再对这几个的优劣性进行排序，为了使决策结论更具有客观性，引入交叉效率评价模型，将原始数据代入Excel 2010软件中，利用线性规划求解，得出各个市州的交叉效率值，得到如表3所示的交叉效率矩阵。
（四）土地权属纠纷时有发生
10多年来，北海市的土地整治工作以农用地整理项目居多，几乎很少开展土地复垦、城镇工矿建设用地整理和宜耕后备资源开发活动，土地整治形式过于单一。
（五）土地整治形式单一
由于土地权属的复杂性，因此土地整治过程中经常遇到权利主体缺位的情况，加之当前的土地整治实践和法规规范在村组集体或农户参与项目立项、过程监督等方面尚未明确，以致土地整治项目实施过程中权属纠纷问题时有发生，开展产权调整工作较难。
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（六）存在“重数量，轻质量”的现象
北海市通过实施土地整治，耕地面积得到了增加，土地平整程度和灌排条件也得到了改善，但部分项目在规划设计或具体实施过程中对土地肥力保持和改善措施的重视不够，忽略了对原有耕地熟土层的保护，以至于耕地质量没有得到应有的改善，甚至部分区域出现耕地地力下降的情形。
（七）项目建成后的管护机制缺位
要有效运用市场经济手段，充分发挥市场作用，以政府财政资金为引导，鼓励和引导农民、农村集体经济组织、新型农业经营主体、工商资本、金融资本等民间社会资本参与土地整治项目，丰富土地整治资金组合手段，拓宽资金来源渠道，使土地整治工作朝着投资多元化和项目实施模式多样化方向发展。
三、建议
（一）科学编制及实施土地整治规划
从图1可以看出,料液碱度对铷、钾的萃取率有显著的影响，随着料液碱度的提高，铷、钾的萃取率先快速上升，后逐渐趋于平缓。铷的萃取率随着料液碱度的提高而迅速上升; 当料液碱度C(OH-)>0.4 mol/L后，铷的萃取率逐渐趋于稳定。钾的萃取率随着料液碱度的增加而迅速提高; 当料液碱度C(OH-)>0.6 mol/L后，钾的萃取率逐渐趋于平缓。铷钾分离系数随着料液碱度的提高而迅速上升，当料液碱度C(OH-)>0.4 mol/L后，铷钾分离系数逐渐趋于平缓。因此，从铷钾的分离效果并结合提高料液碱度所需的成本，选择料液碱度为0.4 mol/L。
3）凝胶时间变化。胶凝时间需要根据被加固土体的性质调整。地层含水量大时，浆液易被地下水稀释，影响固结效果，需要缩短凝胶时间；含水量少，为了扩散一定范围，需延长凝胶时间。
（二）拓宽土地整治项目资金来源渠道
北海市开展土地整治工作10多年来，对项目前期评价和建设管理较为重视，但对项目完工验收后的项目交接、运营管理、后期跟踪评价工作重视不够，加之后期管护资金不足，基础工程设施在受到自然或者人为损坏时，不能得以及时修复。
随着我国社会主义市场经济快速发展，广大群众物质生活水平质量在不断提升，对畜产品提出了更多更高的要求。全面开展农村动物防疫检疫工作能够提升人们健康水平，能推动畜牧业产业全面发展。做好动物防疫检疫工作，能保障公共安全，推动畜牧业长远发展。当前在畜牧产业发展过程中还存在较多问题，如畜产品监管不合理、防疫检疫技术与经费投入不足、管理人员安全意识较弱等，需要对其问题采取控制措施，提升畜牧业经济发展。
（三）加强对土地整治工作的宣传引导
土地整治工作的过程中，必须充分保障农户的知情权、参与权和监督权，积极争取农民的拥护和支持，进而确保土地整治项目顺利有效开展。要通过新闻媒体、电视、报纸、网站、微信公众号等宣传媒介，加大土地整治工作的宣传力度，对土地整治规划编制成果、土地整治项目实施的主要内容、目标成效等进行广泛深入的宣传。
（四）建立土地权属纠纷化解机制
一是要充分尊重农民在土地整治工作中的主体地位，始终把维护农民权益放在首位，依法保障农民的知情权、参与权和受益权。坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动的原则，切实做到农民自愿、农民参与、农民满意。二是要积极探索建立新型土地整治工作方式和土地权属纠纷化解机制。在土地整治项目前期，应充分了解和掌握土地自然现状和权属情况，科学合理制定土地整治规划和土地权属调整方案，尽可能避免后期发生土地权属争议。如果发生权属争议，除了要发挥基层行政机关、村民自治组织的引导调解作用外，自然资源主管部门也要积极主动作为，开辟法定争议解决渠道，确保矛盾得到有效化解。
（五）丰富土地整治形式
北海市要结合本地经济社会发展实际，围绕乡村经济发展和农民生产生活中迫切需要解决的问题，积极主动顺应农民百姓期待，综合考虑用地需求、资金保障等各方面因素，统筹安排、因地制宜科学实施开展全市土地整治工作。同时，还要针对不同的区域、不同的目标，提出不同的土地整治形式，坚持突出重点、分类推进、循序渐进、量力而行地开展土地整治工作。
（六）加强土地整治质量管理
坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为统领，积极以数量、质量、生态“三位一体”土地综合监管为目标，科学开展土地整治工作，多措并举加强土地整治质量管理。要坚持以提升粮食产能为目标，大力推进高标准基本农田建设和农用地整理；要坚持以精准扶贫、精准脱贫为要求，加大政策、项目、资金扶持，大力推进贫困地区土地综合整治；要坚持以促进城乡统筹发展为导向，大力推进城镇工矿建设用地和城乡散乱、闲置、低效建设用地整理。
（七）建立工程建成后的管护长效机制
一是要出台相关配套文件，明确各级有关部门的建后维护管理工作职责。二是要建立工程设施维护管理定期检查制度，督促使用人或者受益人落实工程设施管护职责，确保工程设施的正常运行。三是要积极开展形式多样的宣传教育活动，发动群众积极参与土地整治工程设施的维护与管理，积极营造爱护工程设施的良好社会氛围。四是要建立举报奖励制度。出台相关文件，鼓励社会各界对损坏土地整治工程设施的有关行为依法举报，并对举报人给予一定的精神和物质奖励。同时，对有意破坏土地整治工程设施的行为进行曝光和通报。
（作者单位：北海市土地整理中心）
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