我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好。要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡工作，坚决杜绝占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。近年来，随着城市扩张、社会经济发展，建设用地大量占用优质耕地，各地持续不断补充耕地，耕地后备资源尤其是优质后备资源越来越缺乏，补充耕地数量难度加大，特别是直接开垦补充同等质量的耕地和水田许多地方难以做到。在当前各项建设还必须占用一定耕地的情况下，提质改造、补改结合是落实耕地占补平衡行之有效的途径。
1概述
1.1内涵
提质改造就是针对现有劣质、等级低的耕地，通过改善土壤、排灌等农业生产条件，提高耕地质量，或者通过改造农田水利等设施，将旱地或水浇地改为水田的土地整治行为。
补改结合是在新开垦了耕地、落实了补充耕地数量基础上，补充耕地质量和水田没有达到规定要求的，通过对现有耕地提质改造的途径，即补充一块、改造一块结合起来，总体实现耕地占一补一、占优补优、占水田补水田。
1.2意义
一方面，在补足耕地数量基础上，通过实施耕地提质改造，以补改结合落实占补平衡，是在受资源约束条件下实现"占优补优、占水田补水田"的有效途径。既能保障经济建设合理用地需求，支持稳增长重点建设及时落地，又能落实好最严格的耕地保护制度，充分发挥耕地占补平衡对工业化、城镇化建设占用耕地的补救作用，坚守耕地红线。另一方面，开展提质改造顺应了加强耕地保护的需要，极大促进了高标准农田建设，促进改善农业生态环境，强化了耕地数量、质量和生态保护，有利于农业可持续发展。
1.3实施范围
为防止重复投资，除"十二五"以来已实施过土地整治的耕地外，均可纳入提质改造实施范畴。其中，实施"旱改水"的旱地必须是第二次全国土地调查以来最新年度变更调查成果确认的旱地和水浇地。提质改造项目应结合高标准农田建设，集中连片安排，形成规模，防止零星分散，旱改水项目单个旱地地块一般不得低于20亩。
2耕地提质改造的实施要求
（1）要符合客观实际，因地制宜。
按立地条件因地制宜开展提质改造，针对现有劣质、等别低的耕地，通过改善土壤、排灌等农业生产条件提高耕地质量，或通过改造农田水利等设施将旱地或水浇地改为水田。严禁为提高产能（等级）标准，采取突击施肥，临时改变土壤有机质成分，人为设置评定数值等虚假手段提高耕地质量等级；严禁在没有水源条件、土层结构与土壤条件不适宜的地块强行实施旱改水工程。
（2）充分尊重农民意愿。
确保土地权属清晰，土地权属人和土地承包人无异议；在实施过程中，要充分尊重农民意愿，凡是没有得到当地集体经济组织同意和2/3以上农民签字认可的，不得强制实施旱改水土地整治。
（3）纳入土地整治项目管理。
按照土地整治项目管理规定要求，对提质改造项目进行可行性论证、规划设计、施工管理和竣工验收等多项工作。
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（4）坚持政府主导。
坚持政府主导，充分发挥国土、农业、水利、林业、财政等相关部门作用，协同推进。将提质改造、补改结合落实耕地占补平衡纳入政府重要议程，并加大政府组织领导力度，有利于推进工作开展。
3存在的主要问题
（1）项目实施积极性不高
一方面，随着城市化进程的加快，大部分农村劳动力进城务，其归属的耕地部分已转包给他人耕种，或者种植经济作物，经济效益比用作水田要高；另一方面，前几年土地整治项目实施过程中，施工单位为施工方便，并未按照设计要求剥离耕作土层，导致整治后的耕地土壤贫瘠，连续三年内农作物产量都不高，故使得当地农民对改造后用作水田的积极性不高。
（2）改造区域耕地权属分散
我省大部分地区耕地已经分田到户，地块大小不均，尤其是丘陵地区，且权属比较分散。在改造过程中，一方面土地平整会破坏权属界线，会存在权属纠纷的问题；另一方面，在耕作配套设施沟、路、渠等建设中势必会占用部分耕地，会因耕地占用方补偿不均衡等问题，阻碍改造项目的实施。
（3）项目后期的管护工作落实不到位
在土地整治项目管理中，对后期管护工作责任人未明确，将会导致如下问题：一是用于耕地排灌沟渠出水沟杂草丛生、於泥堆积，灌溉与排水均不畅；二是田间道路损坏没有及时修整，导致机械耕作的通行力逐渐降低，严重影响田地耕作；三是改造后耕地存在部分田块无人耕种，抛荒现象的发生。
（4）资金来源和投资标准不明确
根据湖北省提质改造政策文件要求，项目亩均投资不低于5000元的标准。然而部分地区改造的潜力很大，尤其是贫困山区，但因需要投入的资金比较多，故没有足够的资金投入改造。资金来源也不明确，具体改造标准和难度也无法确定，导致许多地方项目难以推进。
4对策及建议
（1）提质改造项目应具有一定建设规模，集中连片，有利于改造后规模化经营，发挥规模效益。并结合高标准农田建设，高质量、高起点推进耕地提质改造，确保取得实际成效，以提高农民积极性。
（2）对区域耕地提质改造的潜力进行分析，根据潜力制定相应的土地整治规划。并在有条件的地区实行耕地流转，承包大户的规模化经营模式，便于项目实施及有序推进。
（3）将所有提质改造项目纳入国土资源综合信息监管平台，上图入库。各地建立专门的补改结合管理台帐，列明建设项目和补充耕地项目、提质改造项目清单，实行跟踪监管，严格落实耕地占补平衡制度，以保障项目资金来源。
（4）政府部门采取一些资金鼓励措施，一方面提高项目实施的积极性，另一方面实施村、乡、县三级共同监管责任，强化后期管护工作，以保障项目实施后耕地质量不下降。
参考文献：
[1]卢俊寰,雷永恒,刘谐静等.对广西实施旱改水提质改造项目的思考[J].南方国土资源,2019.
[2]王长海."旱地改水田"工作的思考:以龙江县推进"旱地改水田"工作为例[J].农民致富之友,2014.
[3]孙静.重庆丘陵山区旱地改水田工程关键技术探讨[J].农村经济与科技,2018.
论文作者:1郑敏2李军
论文发表刊物:《中国西部科技》2019年第8期
论文发表时间:2019/6/24
标签：耕地论文; 水田论文; 旱地论文; 土地论文; 权属论文; 改造项目论文; 工作论文; 《中国西部科技》2019年第8期论文;