从党内民主生活的视角看党代会制度的创新，本文主要内容关键词为：党代会论文,党内论文,视角论文,制度论文,民主生活论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大报告要求，健全党内民主生活，必须坚持“以完善党的代表大会制度为重点”。党的代表大会(以下简称党代会)是党内民主的最高形式。如果说，营造党内民主生活良好氛围重在制度建设，那么，制度建设的重点则是完善党代会制度。为此，必须着力推进党代会制度的创新。
一、党代会制度在党内生活中的重要地位
党代会制度，有广义和狭义之分。在狭义上，是指党代会的会议制度本身，其基本内容是关于党代会本身的产生、组织、职权及其运行程序等一系列规定和制度；在广义上，是指以代表大会为核心和主要内容的一整套组织形式和制度，除了党代会的会议制度本身外，还包括党代会与党员的关系、党代会与党的委员会等其他领导机关的关系的一系列规定和制度。本文讲的党代会制度是指广义上的党代会制度。党代会制度是党内民主生活中最具根本性的制度。党章规定：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。”这里规定的所谓的“最高领导机关”可以解读为：各级党的代表大会在相应的党组织内享有最高决策权、选举权和监督权，是同级党组织的最高权力机关和决策机关，也是该级党组织的最高监督机关。
党代会制度是衡量党内民主生活状况的重要尺度。党内民主是直接民主与间接民主的结合。在制度层面上，直接民主的制度表现就是党的基层组织以党员大会的形式决定党内重大事务，间接民主的制度表现就是党的各级组织以党代表大会的形式决定党内重大事务。马克思主义政党关于党内民主的本质含义，就是指党组织通过全体成员或通过其选出的党员代表和党的委员会，集体决定党内的各项事务。因此，党代会制度作为间接民主的基本形式，是党内政治生活正常化、制度化的最重要标志。党内民主发展如何，历来与党的代表大会的权威及其功能的发挥存在着内在的必然联系。在一定意义上可以说，党代会制度在相当大的程度上反映着一个时期党内民主发展的程度和水平。因此，在新的形势下，适应进一步扩大党内民主的新要求，必须进一步推进党代会制度的改革和完善。
二、从党内民主生活的视角看党代会制度的主要问题和缺陷
进入改革开放的新时期尤其是十六大以来，我们党的党代会制度取得了长足的发展，不断推进着党内民主的发展进程。但是，同形势和任务的发展和变化对党内民主的新要求相比，仍然存在诸多不健全、不完善的地方。从发展党内民主生活的视角来审视，主要存在以下问题：
1、党员在党内生活中的主体地位体现不够。确立党员在党内生活中的主体地位，是党内民主的本质要求。党员在党内生活中的主体地位，一个重要表现是，选举党代表并且通过他们代表党员参与、决定党内事务，选举和监督党组织的各级领导人。在这方面还存在诸多缺陷。一是代表选举环节还不能充分表达党员的意志。由于候选人一般由组织提名，而选举时候选人的介绍又往往比较简单，在这样的情况下选举，理性的党员要么根据组织的引导做出选择，要么选择弃权，不能够充分表达意志；二是党代表缺乏代表意识。尽管事实表明绝大多数代表有较高的素质和能力，从总体上看是能够履行好代表职责，但是，由于没有听取党员意见和建议的制度保障，党代表很少有深入本选区同党员见面或者通过其他方式广泛收集党员诉求的，也确实存在一些“劣质代表”；三是缺乏党员罢免所选代表的制度。当有的党代表失去代表性时，党员可以通过法定程序罢免并更换代表，但是目前尚无这方面的制度；四是党代表的代表性和广泛性还不够强。在党代表构成中，党员领导干部所占比重偏大。有些地方领导干部甚至占党代表总数的75％左右。这在一定程度上妨碍党内不同声音的表达，无法体现大多数党员的意志。
2、党代表在党代会中的主体地位体现不够。切实保障党代表在党代会中的主体地位，是实现党员在党内生活中的主体地位的必然要求。只有切实保障党代表在党代会中的主体地位，才能有效地把广大党员的意志集中起来并转化为党代会的决策成果和人事安排。现行党代会制度在这方面的缺陷：一是地方党代会上党代表的审议职能发挥不够。作为党代会的核心内容之一——审议大会的工作报告是党代表的基本权利和职责，是党内民主的最重要的体现。但是，有的党代会把审议变成了学习和颂扬，把党代会变成了简单的表决机器，鲜有不同观点的深入碰撞和讨论。二是地方党代会选举还不能完全体现党代表的意志。在同级党组织领导人的选举中，有的地方或明示或暗示哪些人必须选上，哪些是差额人选，要求代表在投票时自觉落实党委意图；有的地方出现党代表联名提出新的候选人选的情况时，往往会通过做工作让代表收回提名或者动员被提名者自己放弃来应对，使党代表的联合提名候选人的权利流于形式。三是党代会闭会期间党代表作用的休眠。在党代会闭会期间基本没有代表发挥作用的制度保证，难以实现对同级党组织和领导人的民主监督，更难以在必要的时候收回授予党代会授予党组织领导人的权力。
3、党代会应有的地位和权威体现不够。只有切实尊重党代会作为党内最高领导机关的地位和权威，才能保障通过党代表表达的广大党员的意志得到真正的实现，从而使党内民主不仅体现为必要的形式而且体现为实际的成果。而尊重党代会应有的地位和权威，实质上正是对党代表和广大党员的民主权利的保障和尊重。实践中的党代会应有的地位和权威不高，主要表现在：第一，党的代表大会对其执行机关难以指导，出现权力倒置现象。党的全国代表大会是党的最高领导机关，地方党的代表大会是地方党的领导机关。但是，一些本应由党的代表大会决定的党内最重大的问题，却由全委会、常委会或什么工作会议、扩大会议取而代之；一些党内的重大问题决定虽然在形式上是由党的代表大会作出的，但实际上是走走程序，履行一下手续而已，因为这些问题早已由别的会议讨论决定了。因此，正如许多学者所指出的那样，党内权力关系和结构形成一种类似于“倒金字塔”的权力关系和结构。第二，授权者和受权者的关系不顺。受权者对授权者负责是权力运行的一般规律。但是，每届党的代表大会听取和审议的党代会的政治报告，是由上一届党的代表大会所选举产生的委员会的报告，而不是由它选举产生的委员会的报告。两者之间不存在选举与被选举、授权与被授权的关系。第三，选举结果得不到应有的尊重。突出表现在党的代表大会所选举的领导人在规定任期内被随意变动。党代会制度的这些缺陷，制约着党内民主生活中良好氛围的形成。
三、健全党内民主生活、进一步完善党代会制度的思路
根据健全党内民主生活的要求和党代会的性质，推进党代会制度的创新，应坚持体现以下三个原则：一是充分保障党员在党内生活中的主体地位；二是充分保障党代表在党代会中的主体地位；三是充分保障党代会党内最高领导机关的地位。基本思路是：局部试点和先行党代会制度的完善同步推进，即，要坚持以党代会常任制为改革取向，提升党代会常任制试点工作的层次，着力推进党代会制度实现“质”的飞跃。同时，适时吸纳党代会常任制等试验的积极成果，从党代会选举、提案、审议、代表作用发挥、监督制约等方面，着力推进党大会制度创新在“量”上的积累。
1、以党代会常任制为改革取向，进一步推进党代会常任制的试点工作。党代会常任制，即党的代表大会常任制。一般认为，其主要内涵包括两个方面：一是党代表大会年会制，即全体党员通过民主方式，选举从中央到地方的各级党代表，每年召开一次党代表大会，履行其党内最高权力机关的职责。二是党代表常任制，亦称代表任期制，就是党代表与它选举产生的委员会同时存在，任期相同。
要进一步推进党代会常任制的试点工作。根据试点的实践，今后一个时期，进一步推进党代会常任制试点工作应着重把握以下几个问题：从基本理念上，要坚持党代会党内最高权力机关的地位。从具体操作上，一是通过总结试点经验，建立制度，进一步规范地方党代会常任制。包括明确常设机构的设置、代表的数量，活动方式等等，从制度层面作出规定，使其成为比较规范的“常任制”。二是党代会常任制改革就必须从年会制和代表常任制等扩大党内民主的规则入手，改变现行党内权力的产生和运行机制。三是党代会常任制试点应在更高层次和更大范围内推开。
2、完善党代会代表的选举工作，进一步发挥代表的作用。
(1)要完善党代会的选举制度。第一，进一步扩大提名环节的民主。要广泛听取党员和代表的意见，以党内法规的形式明确规定由党员和代表自下而上进行候选人的提名和党组织自上而下提名相结合，对具体的操作程序作出严格规定，建立起规范的党内候选人提名制度；第二，健全和完善差额选举制度。扩大差额的比例和范围、层次，原则上，包括各级党代表和领导人的选举都应该实行正式的差额选举，而不是差额预选，要以党内法规的形式，明确规定各级党内选举中差额的范围和差额的比例，使其成为严格的制度；第三，逐步引入“竞选”制度。制定详细、规范、操作性较强的竞选规则，增强选举的竞争性，充分体现参选党员的真实意愿；第四，在基层党组织扩大直接选举的范围。在党的基层组织和部分党的地方组织中实行直接选举，由党员通过直接投票的方式选出基层党代会代表或党的领导机关工作人员，可以公正、准确地表达并实现党员的意志，可以加强党员对当选者的监督功能。在地方党组织，可以积极试行直接选举的探索。第五，不断提高候选人与代表的素质。要科学规定候选人的条件，把那些议事能力强、素质比较高的党员选上领导岗位，使议事能力比较低的、荣誉性和照顾性的代表适当减少。同时要加强对党代表履职的教育培训工作，提高他们参与党内事务决策和管理的能力。总之，选举制度的改革要力求做到，以选举过程的竞争性和选举结果的不确定性保证选举的真实性；以充足的信息保证选举的透明性；以秘密投票原则保证党员意愿表达的真实性。
(2)要尽快建立党代会代表提案制。根据党代会的性质、地位以及党代会代表的特定职责，党代会代表的提案内容，应当主要体现在以下两个方面：关乎党和国家、地方发展的重大问题或有重要倾向性的问题；关乎党的建设方面的问题，着眼于加强党的先进性建设和执政能力建设，对加强和改进党的思想理论建设、政治建设、组织建设、作风建设、制度建设的意见和建议。同时，要对提案的提出和处理进行严密规范。要明确规定党代会提案的条件和程序，形成提案提出、确立、处理、反馈一套工作机制。
(3)要完善党代会重大问题的审议机制。在党代会上，要鼓励党代表对党的重大问题自由辩论，充分发表自己的意见。要切实保证党代表充分讨论和政治辩论的权利，使各种不同意见都得到充分表达的机会，并且进一步从制度上作出规定，保证党员代表在党代会讨论中的言论自由。要注重完善党代会代表对工作报告的审议机制。我们赞成中央党校专家王贵秀提出的适当延长党代会会期和完善党代会程序的建议：一是延长党代会会期，增加大会发言，以保障无论是对事项审议决定还是对领导人的选举和任免，有足够的时间进行讨论和相互启发，使得党代会作为最高决策机关的职能得到应有的发挥；二是完善党代表大会程序，把大会分为两个阶段来开。第一个阶段总结过去，主要是通过讨论审议上届党的委员会的报告来总结上次代表大会以来党的工作；第二个阶段规划和决定未来，主要是在总结过去的基础上，深入讨论、规划和决定党的今后工作方向和目标，特别是新一届党的委员会的基本任务。这样有利于发挥代表大会作为同级党委最高决策机关所具有的独立的议事决策功能的发挥。另外，要适当减少党代表的人数，以利于深入讨论问题和审议议案，从而提高会议质量，从实质上体现民主。
(4)要建立党代会闭会期间党代表发挥作用的制度和机制。第一，建立党代表与党委委员联系制度。在任期内，代表要经常和委员联系，收集基层党员群众的意见，并负责地将意见进行整理带到代表大会上去，委员则将有关意见带到委员会上讨论。第二，建立党代表联系党员制度。党员代表就必须忠实于党员的意愿，保持与党员的经常联系并接受党员的监督，使党代表的提案能够充分反映党员的意志。第三，建立党代表定期调研制度，开展多种组织形式的活动。每年确定一批涉及本地经济社会发展和党的建设方面的课题，让代表进行调研，提出对策，为党委决策提供依据。大会闭会期间代表以参加代表团活动为主进行多种形式活动，如定期组织代表出访、巡视基层单位，听取工作通报，检查党代会决议的执行情况等，充分发挥党代表的作用。党代表的调研应侧重于党建及基层组织建设以及促进党的路线方针政策的贯彻落实来展开。
(5)要建立授权者对受权者的制约机制。广大党员是党的各级组织的主体和力量源泉，党的各级组织及其领导干部的权力来自广大党员的委托，他们与广大党员的关系既是领导关系，也是受托关系。这种委托关系主要是通过党代表这个中间环节来实现的。要保证受权者对授权者负责，就要积极稳妥地在党代会制度体系中引入党内质询、弹劾和罢免等制度，以保证党代表对选举人负责，党的各级委员会对党代表大会负责，特别要为“选举人随时撤换代表”设计必要的程序性制度。从而解决代表角色不清、意识不强的问题，督促代表更好地履行职责、发挥作用。
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