欧盟《稳定与增长公约》及财政政策多元化的协调，本文主要内容关键词为：财政政策论文,公约论文,欧盟论文,稳定论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧洲央行前首席经济学家易辛在2006年初警告称，各国决策者应严格遵守修改后的《稳定与增长公约》。德国、法国和希腊的预算赤字问题就是对修改后的《稳定与增长公约》的一次严峻考验。他还指出，违反这一公约精神的国家将付出高昂的政治代价。欧洲央行行长特里谢也指出，没有稳定的公约，欧元就不能成为一个有机结合的货币。同时公约对维持各欧元成员国的预算保持同步起着关键性的作用。
欧盟25国财政部长特别理事会于2005年3月20日在布鲁塞尔就公约的改革达成初步协议。根据协议，《稳定与增长公约》(Growth and Stability Pact)关于财政赤字比例上限为3％的规定依然维持。不过如成员国违规，不会像过去那样自动进入惩罚程序，而是会参考多方因素作具体分析。考虑到德国统一带来的负担，新协议默许了德国的财政赤字比例可“暂时”在3.5％之内。而对于主张增加科研和国防开支的法国，其财政赤字比例也将被允许突破3％，时限为5年。
此前欧盟委员会就宣布，已经采纳一项有关《稳定与增长公约》的调整计划，旨在提高公约的有效性和威信。根据这项计划，将允许欧元区各国财政赤字在一定的经济状况下超过当年国内生产总值的3％。
当时的欧盟委员会主席普罗迪称，公约对欧元的稳定至关重要，但在价格稳定和提高欧盟经济增长潜力两大目标之间我们有责任使之更一致和协调。并称“自《公约》1997年生效以来，至少在一些情况下，我们发现这些规则太过严格，回旋余地太小”。欧盟现有的预算规则妨碍了各国在经济低迷时期采取刺激经济复苏的措施，改革的目的就是要鼓励欧盟各国政府开展更多的结构性改革。在建议改革计划中，虽有一些新的“松绑”举措，但《公约》的基准目标仍将保留。
改革将使规则更加合理，本文就此试分析欧盟《稳定与增长公约》的连续性与各国国内经济政策的协调。
一、公约的内容和主导思想
在一个主权国家内，由于中央(或联邦)政府可以无可争议地掌握和支配财政预算，所以在该国某地区遭受经济冲击时，政府可以通过转移支付等财政手段来缓和经济震荡，以确保宏观经济稳定。但是，对于欧盟这样一个跨国联盟来说，总体预算是有限的，因此对成员国遭受的经济冲击和波动，原则上只能由成员国自行解决。但是，一旦有成员国采取持续扩张性的财政政策，赤字和债务不断增长，必然会增加国债发行，使得联盟内利率水平提高，进而加大通货膨胀压力，影响到整个联盟的经济稳定，干扰统一货币政策的实施。因此，欧盟需要在保留成员国一定财政政策灵活性的前提下对财政纪律进行严格约束。
欧盟的财政约束主要在《马约》和其后制定的《稳定与增长公约》中体现。公约主要体现在两个方面：一是财政赤字，一是累积债务。具体要求为：(1)财政赤字不得超过年度国内生产总值(GDP)的3％，(2)累积债务不得超过年度GDP的60％。从条约本身来看，《马约》似乎只对欧盟成员国进入经济与货币联盟阶段的财政状况作了要求，而对成员国进入经济与货币联盟阶段后是否需要保持良好的财政状况并未予以明确说明。为了强化对未来欧洲经济与货币联盟成员财政状况的约束，1995年德国财长魏格尔提出在欧洲经贸联盟成员之间订立一个《稳定公约》。《稳定公约》要求欧洲经济与货币联盟成员在实现单一货币之后继续执行严厉的经济政策，以保证财政平衡，并制定财政赤字扩大时所采取的具体措施，否则将面临制裁。具体而言，在1999年以后，凡放松财政控制，财政赤字再次超过年度GDP3％的国家，如不能按期纠正，则应向欧洲中央银行交纳一定数量的无息储备金，如果在一定期限以后，该成员国仍不能重新达到3％的标准，这笔储备金将被作为罚款予以没收。罚款比例最低为该国GDP的0.2％，且财政赤字每超过3％标准一个百分点，罚金比例将增加GDP的0.1％。
欧盟在1993年的《马斯特里赫特条约》里将宏观经济发展列入统一发展框架，1997年《阿姆斯特丹条约》制定《稳定与增长公约》，这些战略决策都贯穿着一条经济政策主线：形成成员国共同稳定、同步发展的财政政策，以此缓冲内外经济冲击，避免经济过热或衰退对宏观经济长期稳定造成干扰。欧盟确立这样的经济思想是由内外因素决定的。首先，经过战后历次经济衰退，欧盟认识到财政赤字和国债居高会抬高资本市场利率，影响私人投资，损害长期增长的基础。欧盟国家过去在经济上分为德国、荷兰、比利时和卢森堡等“硬通货”国家以及意大利、葡萄牙和西班牙等“软货币”国家，其宏观政策各自为政。由于财政扩张加重了赤字和国债负担，促使通货膨胀率和利率上升，不仅抑制了经济增长，也屡次造成欧洲国家间的汇率危机，加重了美元危机对欧洲金融的冲击。1992年欧洲金融危机中意大利和英国不得不退出欧洲货币体系就是一个典型的例证。因此，欧洲需要建立有法律约束力的经济与货币联盟，实行统一稳定政策。其次，在国际对比中，欧洲的国家支出占GDP比重大于美国，总投资占GDP比重低于美国，经济活力不足。尽管按照《马约》规定，许多国家国债的利息支出占GDP比重从2001年开始下降，但目前仍在3％以上。利息支出占财政支出比重过高限制了财政政策的调控余地，为此，欧盟不得不长期坚持《稳定与增长公约》，以创建良性的宏观调控总体环境。然而这一公约近年来遇到了挑战。
二、公约遇到的挑战及其困难
从总体上看，近年来欧盟成员国的财政状况趋于恶化，财政赤字和累积债务占GDP的比例双双上升。但是，不同成员国的财政状况差别较大。下面是欧元区12国从两个层面对欧盟近年来的财政状况进行的分析。
从表1我们可以发现，欧元区内财政状况良好的国家有：比利时、西班牙、爱尔兰、卢森堡、奥地利和芬兰；财政状况不佳的国家有：德国、希腊、法国、意大利、荷兰和葡萄牙。从经济规模来看，财政状况良好的国家GDP所占比例约为25％；而财政状况不佳的国家GDP所占比例约为75％，这些国家对欧元区整体的财政状况具有决定性的作用，这也是欧元区整体财政状况恶化的重要原因。
表1 欧元区12国历年财政赤字占GDP的比重(％)
比利时 德国 希腊 西班牙 法国 爱尔兰 意大利 卢森堡 荷兰 奥地利 葡萄牙 芬兰
2000 0.2
1.3-2-0.9-14.4
-0.66.3
2.2-1.5
-2.8
7.1
2001 0.5-3-1-0.4-21.1
-2.66.30 0.2
-4.4
5.2
2002 0.1-4-1 0 -3
-0.2
-2.32.7
-2 -0.2
-2.7
4.3
2003 0.2-4-30.3 -40.2
-2.4
-0.1
-3 -1.1
-2.8
2.3
2004-0.5-4-30.4 -4
-0.8
-3.2-2-4 -1.1
-3.42
2005-0.7-3-30.6 -4-1 -4-2.3
-3 -1.9
-3.8
2.1
数据来源：Statistical Annex of European Economy,Spring 2004.2005年根据资料添加
可以看出，法国和德国的财政赤字在2002年至2004年都超过了《稳定与增长公约》中规定的3％的上限，且两国均明确表示，未来两年也将超标，为刺激经济复苏，法国态度强硬，德国财长也表示不打算削减预算以减少赤字。针对法德两国将连续几年超标的形势，负责监督公约执行情况的欧盟委员会2005年向欧盟部长理事会提出建议，要求两国政府采取具体措施降低财政赤字，最迟不得超过2005年使本国财政赤字达标，否则将面临巨额罚款。按公约规定对赤字超标国处以其当年GDP的0.5％的罚款。对德法来说，分别为100亿欧元和80亿欧元。但2003年11月召开的欧盟财政部长理事会会议却决定不对法德实施惩罚，这引起了经济规模较小而执行公约良好国家的不满。此后，欧委会决定上诉欧洲法院，要求欧洲法院对此做出裁决。2004年7月13日，位于卢森堡的欧洲最高法院经过长达数月的审议，就欧盟委员会诉欧盟理事会“欧盟欧元区12国财长做出的对法、德因赤字过高暂缓惩罚的决定”一案做出裁决，欧洲最高法院认定12国财长的这份“决定”不符合欧盟的法律规定，予以取消。欧洲最高法院同时要求，欧盟财政部长理事会就德法两国需要满足的附加条件做出明确规定。因为截止到2004年，上述两国已经是连续第三年违反欧盟稳定公约中有关赤字水平不得超过国民生产总值3％上限的规定。法庭的这一裁决显然有助于强化欧盟委员会的权威。
对于是否需要严格执行公约问题，不仅欧盟委员会与欧盟财长理事会之间存在不同看法，欧盟各国也意见不一。法、德认为两国近年来的经济发展低迷、财政赤字上升实属迫不得已。两国在2005年也不会将赤字占国内生产总值的比例降至3％以下，从而将连续四年违反欧盟《稳定与增长公约》的规定。如果一定要按公约的条文对它们进行惩罚，两国刚刚开始恢复的经济将受到沉重打击。因此，它们曾呼吁在执行公约方面应具有一定的灵活性。但荷兰、西班牙、比利时等遵守了公约的国家则要求严格执行公约，否则就不能体现出“公约面前人人平等”的意义。这实际上使欧盟委员会陷于两难境地。正是看到了以上几个潜在危险，当时的欧盟委员会主席普罗迪曾经呼吁，为了单一市场和单一货币，欧盟成员国应共同努力确保经济政策的协调，并确保这一进程不会因追求短期目标或成员国自身利益而受到威胁。
新的改革方案基本满足了德、法等国的要求，为其宏观调控提供了更大空间，因而将有利于欧元经济的复苏。同时，奥地利、荷兰等反对修改和放宽公约限制的国家，其主张也得到了尊重：公共赤字占CDP的比重不得突破3％的上限、公共债务占GDP的比例不能超过60％等基本原则在新改革方案中并未动摇。但执行公约的灵活性增强了。在反对这些修改的国家看来，为欧元区能够达成统一的货币政策，各成员国经济基本面应当尽可能趋同。作为重要的宏观经济指标，财政收支自然也不例外。
欧洲央行的公告也称：“欢迎欧元区国家重申履行自己承诺的义务，坚持根据本国的国情制定稳妥的计划，力争2003～2004年度达到预算平衡或略有盈余。”如果欧洲各国政府遵照执行它们的4年计划，就会给刚刚显露复苏迹象的欧洲经济大泼冷水。在这种形势下，树立诚信声望的代价过于昂贵，各国政府都在考虑采取一种更加渐进的财政政策。此时提出修改公约对欧盟经济的发展具有重要的意义。但放松对德法两国财政赤字限制的长期影响不容乐观，尤其是欧盟一体化进程可能因此出现曲折。首先，如果德国和法国的财政赤字失控，欧洲央行就可能在经济出现实质性改善之前过早提高利率，从而抑制经济复苏，让欧盟其他国家背负德法两国过度支出的账单。其次，如果《稳定与增长公约》对欧盟成员国的约束标准不一，将影响市场对欧盟各国风险的判断。不同风险水平形成不同的市场利率，导致欧洲央行统一利率及统一的货币政策难以为继。再次，如果今后财政“纪律”不能加强，欧盟制定的经济政策可能只是一纸空文，对成员国不再具备约束力。其结果是欧元信誉降低，欧元汇率频繁波动，从而进一步拖累欧洲经济复苏。
当然从实际情况来看，如果严格执行公约将面临着较大困难，除德法两大经济巨头外欧盟还有不少成员国如意大利也将出现财政赤字超标的现象，正是考虑到这一现实，原来力主严格执行公约的欧盟委员会10月提出了修改公约的建议。即在一些“特殊情况”下，允许欧元区国家的财政赤字超标。欧委会修改《稳定与增长公约》的建议受到了法、德等国政府的欢迎。
修改后的公约有利于使欧洲经济在不影响稳定的情况下更好地发展。而维持公约中3％和60％的上限，也部分满足了一些主张严格执行该公约的欧盟小国的要求。与此同时，欧盟委员会对公约执行情况的监督功能也得到了尊重，欧元区各国政府在公共开支方面也有了更大的自由度，有利于带动经济的发展。
三、财政政策影响的多元化与协调
自欧洲经济货币联盟和欧元诞生以后，对它的前途展开了激烈的争论，发现欧洲经济货币联盟存在一系列的弱点和缺陷。
(一)财政政策的挑战
《马约》对各国的债务和财政赤字的数量规定了严格的标准，但由于财政政策由成员国各自掌控，协调困难，这会产生两大问题：一是成员国难以应对非对称性冲击。所谓非对称性冲击是指某一特定国家或部门受到经济冲击(诸如战争、自然灾害、贸易条件恶化、金融危机、石油危机等)时，由于这种冲击带来的不利经济影响与其他国家或部门不同步，即不对称，需要特殊的经济政策进行调节。如果受到非对称冲击的国家与其他国家未组成货币联盟，那么可以使用货币政策如汇率和利率政策、财政政策等加以调节。在组成货币联盟的情况下，由于失去货币政策手段，财政政策措施又受到限制，这一特定国家或部门便会出现严重经济问题。二是成员国政府出现顺周期财政政策行为和倾向。按照凯恩斯的经济理论，财政政策应是反周期的，经济繁荣时，实施紧缩财政政策，防止经济过热；经济萧条时，实施扩张性财政政策，刺激经济增长，从而保持经济的稳定发展。但在欧洲经济货币联盟内，经济繁荣时，对公共支出和减税没有任何限制措施，而在经济衰退时，《马约》又强迫各国政府减少财政支出和增加税收，以满足财政赤字不超过国内生产总值3％的要求。这和凯恩斯的反周期财政政策是背道而驰的。
从财政政策面临的挑战看，在欧元区，没有人知道财政政策应如何制定和如何协调，财政体系的建设和政策制定是一个试错和不断学习的过程。现在的财政分散决策可以使各国能用更加适当的方式应对货币集中管理所带来的各种负面影响，创造性地试验财政政策的协调方法。货币政策的弱点和财政政策一样可通过不断学习的过程来纠正，由于传统的中央银行的经验可以指导欧洲中央银行的工作，对货币政策的挑战相对于财政政策的挑战更易对付。
(二)各国宏观经济政策与欧洲中央银行货币政策的配合与协调度
就政策取向看，欧洲中央银行将执行以币值稳定为目标从而是谨慎的独立货币政策。《稳定与增长公约》则明确规定，欧元区成员国应奉行财政预算平衡或略有盈余的稳健财政政策。但随着欧洲货币一体化进程的加快，其内在的一些深层次矛盾也将显现，如居高不下的失业率与欧盟执行的严格的货币、财政纪律、政策的矛盾，货币与财政合作不均衡的矛盾，经济发展差异与欧盟财力不足的矛盾，特别是在经济衰退等使各成员国经济差异增大的情况下，主权国家的利益与联盟的利益的矛盾可能激化，引发联盟内部的金融危机，甚至扩展至全球。就目前各国财政政策而言，德国、法国、意大利等首批加入欧元区的国家在压缩预算赤字方面尚且勉为其难，双紧政策特别是财政政策能否维持，则更难以预料。即便维持，各国也需付出经济增长的相当代价。这也正是欧盟试图只控制银行信用而对各成员国财政信用无力控制的机制缺陷所在。同时，在一个经济发展周期仍存在差异，没有财政转移机制，且劳动力等要素流动性较差的欧元区内维持固定汇率制仍存在困难，从而影响欧洲中央银行的汇率政策和货币的内外稳定。
从客观上讲，在2001年出现景气下滑后，欧盟限制赤字和国债的趋同政策对景气回升是不利的，因此特别受到了德国和法国的激烈批评。欧盟委员会早在2002年秋就此问题展开过大讨论，之后决定奉行中长期的稳定战略，要求各国继续遵守《稳定与增长公约》。这进一步表明欧盟正为转向“长期稳定干预模式”而做努力。欧盟意识到，如果半途放弃，欧盟长期稳定的三个目标将一损俱损。这三个目标是：避免大的周期性波动循环往复，摆脱刺激——高涨——衰退——再刺激的景气政策；通过稳定财政为欧元建立稳定基础；防微杜渐，不给即将入盟的新成员国打开违反趋同政策的缺口，以免导致《马约》的标准名存实亡。
在欧洲，能够对欧盟趋同的财政政策框架产生影响的利益集团由于涉及的领域更为广泛，因此影响力也更加多元化。自罗马条约起，欧洲利益集团受利益驱动推动了欧洲内部市场和欧洲经济一体化的进程，同时自身的结构、与权力机构的利益关系和影响方式也随之发生了重要转变：成员国利益集团被纳入了经济一体化的多国协调、多边管理的机制。20世纪90年代《欧洲统一文件》和《马约》等重大一体化决策为利益集团制定了方向性目标，即促进多方利益。受莱茵模式的影响，欧盟在《马约》中专门强化了“社会伙伴”(包括劳动保护、消费者保护和福利等社会性利益集团)对权力机构实施影响力的运作机制。这些利益集团的“势力”导致欧盟的福利负担很重，经济竞争力受到削弱，但另一方面它也一定程度地保持了财政分配相对公正。目前，欧洲的利益集团出现联合发展的趋势，各种专业、行业、经济的最高联合会都在突破民族国家的界限，在欧洲层面组织跨国利益集团，通过各种渠道对欧盟委员会施加影响。但它们主要在欧盟立法、制定规则、政策协调以及资金调配额度等方面争取利己的发展环境。更为重要的是，欧盟经济权力机构已开始行使区域化的统一管理，因此其决策不“关照”某一国家、某一行业或某一集团的特殊利益。总之，欧洲国家利益集团对欧盟的权力机构和政策，包括财政政策的影响有专门渠道，但直接左右决策的能力受到明显制约。
四、欧盟经济内在的稳定性及其对世界经济的影响
(一)内在的政策结构影响其对世界经济的作用程度
欧盟的财政政策注重的是内部结构稳定，缺乏促进世界经济增长的政策动机和作用。欧盟之所以对世界经济增长难有作为，有主观因素，也有客观因素。主观上，欧盟的政策构想并非不惜一切代价追求高增长，而是着眼长远稳定的“质增长”目标；客观上，欧盟受结构问题制约，如内部市场相对狭小、社会负担沉重等。此外，欧盟奉行趋同的经济政策还是国际事务中的新事物，欧盟还没有找到在保持稳定的同时有效治理衰退的理论创新，因此它在限制赤字、维持财政趋同目标时不得不承受增长乏力的代价。由于《稳定与增长公约》划定3％的赤字比重限制濒临衰退的国家促进增长的政策空间，结果德、法、意、英等国在短期内不得不期待外部市场，包括美国的带动。如果美国陷入不景气，欧盟没有一个国家能起拉动作用。世界经济不得不在美国主导的、不稳定的条件下颠沛起伏。
(二)改革是必然的选择
此外，欧盟经济相对封闭，从经济规模上和对外开放程度上看，欧盟的国内生产总值占世界的22％，而美国为25％，美国高于欧盟。美国的货物和服务进口占其国内生产总值的比重高达15％，而欧盟从其区外的进口占其国内生产总值的比重仅为10.4％，也就是说同样的经济增长速度对世界经济的拉动作用欧盟仅为美国的60％，欧盟对世界经济的影响明显小于美国。
面对世界经济增长的不稳定性，欧盟有责任站起来迎接挑战，大胆推进自由化，在经济改革上做出新的承诺。随着全球性结构调整步伐的加快，全球化进程正迫使各国进行经济改革。如果欧盟希望实现稳定，并对更平衡、更可持续发展的世界经济增长做出贡献，那么必须改革《稳定与增长公约》，这样才能反映出投资、经济循环周期和各成员国可承受的债务水平等。《稳定与增长公约》的调整及其今后的发展，必将使欧盟向增长迈出新的步伐，对欧盟以及世界经济的发展都有着重要的意义。
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