韩国政府人力资源管理改革评述，本文主要内容关键词为：人力资源管理论文,韩国政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、韩国政府人力资源管理改革概况
自1948年以来，政府行政部(MOGA)就一直承担着韩国中央政府管理且改革韩国公共部门人力资源管理的职责。在1998年，该部与内务部(MOHA)合并组成新的部门——政府行政与内务部(MOGAHA)。该部始终掌握着人事政策的制定权并通过预算严格控制政府人员的编制。
1997年发生的金融危机导致了经济上的严重衰退。作为紧急应对措施，总统发起了一连串的政府改革，其目的是回应民众的要求，努力创建一个负责、民众参与和更有效率的政府。
政府采取了以下关键措施，直接影响人事管理方式：(1)成立文官委员会，负责政府人事管理政策；(2)改变公务员选任方法；(3)建立一种开放的职位制度；(4)通过人事轮换制加强流动性；(5)工资改革，包括为3级和3级以上的高级文官引入以绩效为基准的年薪制；(6)增强绩效评估；(7)增加对公务员培训和发展的投资；(8)建立一个人力资源数据库；(9)实施弹性的人事政策。
（一）设立文官委员会
文官委员会的设立，可谓姗姗来迟——在经过多年的延迟后方于1999年5月24日设立。它承担着严峻的使命：必须采取全新的方法及战略以应对新的挑战。在传统权威主义的政治体制下，设立一个独立的人力资源管理机构有着十分重要的现实性。随着20世纪80年代韩国政体逐渐走向民主化，传统上以维持政体为目标、以忠诚为基础的人事体制受到广泛的批评。作为减轻诸如此类人事问题的一个替代方案，设立文官委员会曾经是大多数总统候选人承诺的议程，然而在过去的几十年间并未得到实现。
设立文官委员会的目的是为政府人事管理提供信息及监督。文官委员会由1名主席、2名来自大学的委员和2名来自公务员系统的委员组成。这5人由总统直接任命。其下设1个秘书处，有65名职员。文官委员会的职责是制定人事管理的一般政策，审查监督高级文官的升迁，监督实施开放式职位制等等。此外，文官委员会还有权否决其它中央机关的人事决定（诸如对1至3级高级文官的提升及录用决定）。
在过去，人事管理职能并不是赋予一个单独的部门——它仅是政府行政与内务部所司多个职能中的一部分。近期爆发的金融危机以及在金融危机中凸显出来的政府应对不力的事实使人们的注意力集中于人事管理事务，并最终把人事职能从政府行政与内务部中剥离出来，设立相对独立的文官委员会。这一行为具有重要意义。它能够提高韩国公务员系统的公平性，避免人事领域沾染过多的政党政治色彩。它所采取的改革措施与以往有着断然的区别。它不仅仅改革组织架构，更重要的是为政府提供高质量的公务员队伍以及良好的工作环境，促使政府向社会提供优异的服务。
尽管文官委员会刚成立不久，在规模及权威上尚未全然成型，但人们期望将来的政府人力资源管理会在更明智的政策指导下日趋专业化。
（二）改变选任方式：重塑录用考试
在日益激烈的国际竞争压力下，政府越来越需要高素质的公务员队伍。韩国政府最近宣布，公务员选任标准将由以往注重教育水平转向注重能力和技术。公务员录用考试将着重考察受聘者的工作能力和工作技能。而开放式的竞争体制将使招聘程序更加系统化。
传统上，韩国公务员录用考试包括英语及重要课程的笔试和一次面试。这种考试制度的一个重要缺点就是它考察的是固定的知识点，依靠死记硬背。因此，文官委员会将对录用考试的内容及模式进行改革，着重考察考生学习和掌握新知识、新技术的潜能。
现行高级公务员录用考试的内容大部分以法律及社会科学为主，缺乏能够切实考察申请人实际操作能力和技术的内容。因此，韩国政府正考虑对高级公务员录用考试作彻底的改革。英语考试以及公务倾向性测验(PSAT)将成为高级公务员录用考试的主要内容。另外，将通过一种“无背景面试”(Blind interview)方式全面考查职位申请人的实际工作能力。
英语测试将采用以下三种形式：TOEFL、TOEIC（国际交流英语测试）或TEPS（汉城国立熟练英语测试）。英语测试的成绩对于高级公务员的录用将起到至关重要的参考作用。
公务倾向性测验包括两部分内容：智力测验与知识测验。智力测验将包括阅读理解、逻辑推理、数学推理、数据分析、历史、人文及社会科学等问题，这种测验类似于考查语言或语言智力的“认知性测验”。知识测验将包括法律、公共事务、经济以及研究方法等问题。对西方观察家而言，公务倾向性测验并非一项革命性变迁，但对于韩国而言却被视为对传统笔试的彻底变革。
通过笔试的考生将进入录用程序的第三个阶段——面试。文官委员会将引进“无背景面试”制度。在这种模式中，面试过程被设计成模拟工作测试或讨论会形式。面试官员会向被面试者提出一些假设性的问题，以观测其操作能力或反应。在此过程中，面试官员手中没有任何有关应聘者的背景资料或评价信，以使其能够不受由应聘者申请资料所带来的任何干扰，公平地对应聘者在面试中的表现作出评价。“无背景面试”的另一个意图是摒除传统面试过程中的腐败和舞弊现象。
（三）建立开放式职位体系
在过去，新进入公务员体系的应聘者最高只能申请5级公务员职位（韩国公务员最低级为9级，最高级为1级）。只有那些在职公务员方有可能被提升至1-3级的高级职位。改革后私营部门的优秀人才也可以直接申请1-3级高级公务员职位。最近，文官委员会制定了建立“开放式职位体系”的规定，宣布有130个高级公务员职位为开放式的，以吸引来自政府外部更多的优秀人才。政府有义务公开这些职位的信息，以便个人申请。据估计，中央政府部门中20%的3级以上的高级公务员职位，将公开招聘。
开放式职位体系将设计更合理的工资制度和绩效评估方式，把政府人力资源管理带入高效发展的轨道。高级公务员工资晋升将不再包括资历因素，而与公务员的绩效评估紧密相关。
（四）改革人事轮换制度
为了在更广阔领域中培育政府人力资源，增强政府行政的统一性、完整性，文官委员会正试图从以下几个方面增强政府人事交流：
第一，加强中央政府各部门的人事轮换。这样一来，高级公务员将会形成一种整体观念而不仅仅是部门观念。其目标是减少部门之间分割意识，增强合作观念。该制度将确保：(1)公务员在取得中央政府组织中的某一分管职位之前，应该有在政府其它部门机构、国家组织或其它组织中工作的经验；(2)人事交流轮换应在迄今很少进行交流的部门进行；并且人事交流应在平行对等而非隶属关系的部门机构间进行。
第二，加强中央政府与地方政府之间的人事轮换、交流。其目标是促进中央与地方政府之间的理解，培育政府人力资源，激发组织活力，促进分权。在低级公务员的调任中，与地方政府行政相关联的各种工作经验非常关键。而许多地方政府，特别是农村地区，又迫切需求优秀的公务员。这种工作轮换制度能够为地方政府公务员提供宝贵的机会，使其开拓视野，提高工作技能。
第三，加强政府与企业之间的人事交流。政府部门通过吸收来自私营企业的具有丰富知识和经验的商业人才，来激发自身活力。尽管政府与私营企业之间的人才交流有利于人力资源的发展，但对其中潜在问题也必须加以审慎的关注。文官委员会应发展一套监控机制，预防此过程中公私部门之间可能发生的冲突。
（五）工资的改革
韩国以往的人事制度注重职位的稳固而不是公务员之间对职位的竞争。这造成了韩国的公共服务缺乏竞争力——不管是在国内还是在国际上。为了增强公务员的竞争力，韩国政府正在建立一种新的工资体制。1999年，韩国政府在3级公务员（中央政府中各部的副部长及各局局长）当中率先引入“年薪制”。在此制度下，公务员的福利水平将依据他们不同的工作表现而决定，即使同一工资级别内也将不同。
每一个公务员的薪酬都由两部分组成：基本工资和津贴。在过去的时间里，津贴这种额外的薪酬方式得到了越来越广泛的应用。因为公务员基本工资额度必须每年在重要报纸上由官方正式公布，其稍微变动就易引起大众与媒体的关注。所以，政府宁愿设立新的津贴而不愿增加基本工资。根据当前法律规定，共有56种津贴。但在不久的将来，大部分津贴可能被削减或合并到基本工资中去。
根据绩效评估原则，每个公务员都可获得绩效工资或绩效津贴。绩效评估由各部的特别审查委员会作出，其中包括：工作鉴定（成绩、态度），特殊成绩评价（对特殊项目和政策发展作出的贡献）以及部长评价。政府正考虑增加授予特殊奖励的公务员人数。
尽管政府努力开放公共职位并鼓励公私部门之间人员的流动，但目前政府部门仍然不能吸收足够的优秀人才，因为政府部门的工资水平落后于私营部门。为此，政府制定了5年计划以提高公务员的工资水平。在韩国，1999年政府公务员的平均薪金水平大体相当于同级私营部门职员薪金的87%。文官委员会和计划与预算部(MPB)试图在2004年以前能够使公务员平均工资水平与私营部门工资水平持平。
（六）绩效评估
韩国政府从1999年1月1日起在全体公务员中引入绩效工资制。以目标管理为基础的新的绩效评估制度已经建立起来。此前，在一项力图把政府人力资源管理的基础置于个人绩效之上，从而促进公共服务领域竞争的努力中，就引进了新的人事测评体制，在此体制下，政府每一年度均授予那些在年度表现特别优秀的公务员特别奖励。
绩效评估制度的另一项功能是监控高级文官的任命和提升。过去，公务员的晋升大都依据其资历的深浅。韩国政府正努力废止这种被动升迁模式，而代之以绩效原则为基础的公务员升迁办法。
要改革工作评估方式，就必须设立新的评估标准和尺度。近期人们对“全方位评估体系”表现出了极大的兴趣，并期望能够广泛应用。这种评估体系涉及多角度的信息反馈，是一种非常精细的评价体系。评估者从受评者的上级主管、其它高级管理者、同事、顾客、下属等各方面收集信息，然后综合出正确的评价等级。提高工作绩效的前提是对工作中的弱点有深刻的认识，而来自与受评人有密切关系的人员的评价无疑提供了这种洞察力。
（七）改革培训制度与促进专业化
韩国公务员录用考试竞争十分激烈，因此，公务员的整体素质较高。然而，公务员的在职培训却非常有限且不成体系，公务员的长期培训不论在质上还是量上都存在严重不足。对此问题的补救措施就是完善公共部门培训制度。以下措施对于政府人事的现代化是有益的：(1)增加用于公务员长期培训的投资份额；(2)把公务员长期培训由较高阶层拓展到全体公务员；(3)在培训中引入任务导向等新型管理方法；(4)把长期培训与公务员在职训练有机结合起来；(5)制定更具弹性的工作制以适应长期培训的要求，如实施新的休假制度等。
（八）建立人力资源数据库
为了更有效地利用政府人力资源，文官委员会正在设立网上人事数据库。通过这个名为“国家人力资源数据库”的网络系统，政府有关部门能够迅速、公正、高效地确定各职位申请人以充实相关职位。文官委员会在2000年已在公共及私营部门收集到了57000人的资料。
为了使国家人力资源数据库系统能够更好地为公共部门人员选任服务，文官委员会计划使其涵盖范围更广，诸如政府高级公务员、政府投资企业部门管理人员、政府理事会的顾问及成员以及私营部门的专家等高素质人才的资料将详列其上。目前该数据库已收入部分上述人员的资料，预计不久的将来还会扩充。该数据库将是政府选任高级公务员的重要助手。
（九）弹性编制
在韩国政府中，有一种需要更专业化的知识和技能方能胜任的职位，这种职位比一般职位报酬高。对此类职位的选任包括两个程序：审核个人证件（学校教育证件副本、以往工作经验以及特殊技能证书等）；安排一次细致的面试。同时，政府的一些特殊项目或任务也提供一些兼职或短期职位（如充当政府特别顾问等）。这种做法在工业化国家很普遍，但在韩国却刚刚起步。尽管如此，现在的政府职位类型或期限均比以前更加多样化了。
韩国政府正设想在公务员体制中设立实习制度。这将给公共机构和应聘者带来许多有利因素。通过实习制，政府机构能够在正式聘任应聘者之前评估其实际工作能力；而应聘者则可以不必经过录用考试就有机会进入公共机构工作。该制度对于那些期望进入公共部门的高等院校学生而言颇具吸引力。
二、发展前景
现行韩国公共人事管理体制是一个高度集权的体制。该体制也发生了一些改变，但仍然保持着人事管理职能集中的特征。过于集权削弱了公共机构迅速招募优秀人才以及处理外部环境变化的能力，削弱了公共组织对人事管理传统上的归属感，导致公共部门或机构缺乏对人事管理方法的认同。
走出僵化与集权化的管理模式，新的管理方法更加强调对人本身的“软管理”，而不是刻板地执行规章制度。这种思想在一定程度上反映了新公共管理(NPM)学派对市场机构、自由选择及个人贡献的强调。
尽管政府活动依然强调“公共性”这一传统价值，然而新公共管理思想已被当作改造传统韩国政府体制的“逻辑工具”或政治策略。故而许多公共机构在改革中已打出了“企业型行政”的口号。同时，在公务员录用及晋升方面，政府各部被授予巨大的职权，这被人们视作为政府各部取得人事管理权辅平道路。公共职位的类型与期限也发生了很大的变化，使得公共服务更具竞争性、灵活性和责任性。
任何改革都涉及改革代价并且都会遗留部分问题需进一步解决。人力资源管理改革需要巨大的财政支持，同时还需要对组织架构作出相应调整。因此，文官委员会必须与改革所涉及的部门努力建构一个“联合任务小组”，以就某些复杂的改革问题达成共识。
对改革进程构成严重威胁的阻力极有可能来自官僚组织内部。久已适应这种稳定职业的官僚可能对改革心存疑虑，而那些感受到改革将会触及其特权的官僚还会奋起抵抗文官委员会改革的实施。一旦建立起“开放式职位体系”，官僚组织内部的竞争将日趋激烈，而这将使政府管理的交易费用相应增加。从政治角度来看，总统及执政党的意愿在推进政府改革过程中起着举足轻重的作用。但韩国实行总统不得连任的宪制，有可能产生某种消积影响，使总统任期届满后政策失去连续性，从而影响改革进程。因此，文官委员会的职责重大，它必须在政府行政与内务部和计划与预算部的协助下，恰当地把握改革的进程与幅度——既不能激起反对又必须保持改革的士气。文官委员会还可以从民众和非政府组织中寻求支持。
为了克服改革进程中的困难，文官委员会必须从其它政府部门及议会中寻求更多的合作与支持。公共人事管理改革涉及到许多法律法规的修改、变更，而文官委员会目前拥有的立法授权十分有限，不足以确保其政策的实施。考虑到改革进程中可能遇到的抵制与障碍，必须赋予文官委员会以更多的立法权威以确保改革政策得到不折不扣的执行。
现阶段政府公务员的情绪对人力资源管理改革也相当不利。对一些管理者而言，持续变革与削减费用的压力给他们带来的是苦涩、幻灭与沮丧。一般公务员则患有一种“幸存者综合症”，焦虑、愤怒。导致公务员队伍士气低迷的原因十分复杂，但过低的工资水平、缺乏升迁机会、加重的工作负担以及对前途的担忧是其中的几个关键因素。必须对公共服务机构进行重新设计，以鼓励一种创造精神，摒弃厌恶风险的思想。
另一方面，许多学者和政府官员对占据韩国思想主流的新公共管理与新自由主义的某些主张提出批评，认为以“市场导向”为基础改革政府部门并非首选之策。他们把这种市场导向的方法看作解决韩国政府面临问题的一种选择而非解决政府失灵问题的“万能良药”。正如恩格瑞汉姆与诺姆泽克(Ingraham and Romzek,1994:331)指出的那样，并非所有的政府都必须以一种方式改变，更不用说存在一成不变的模式。公共部门在引入某些来自私营部门成功的管理技术时必须酌情予以修正，以适应公共部门的特性。
三、结论
自20世纪90年代以来，韩国政府人力资源管理的改革就被公共事务学者和改革派政府官员描述为现代化的过程。人们逐渐认识到公共组织中的官僚等级制极度缺乏灵活性。在那里，对规则的崇拜淹没了任何的主动精神，层级叠加的等级制度压制或掩盖着创造性。因此，人们把对等级制的改变、组织结构的灵活性和授权看作任何组织现代化的前提条件。
早期政府行政改革的重点在组织结构的重组：在大型部门或机构内部设置具有相对自治权的行政单元。政府人力资源管理的发展是这种自治权下放带来的直接后果。然而，韩国目前的改革似乎说明了这样一个道理，即组织结构变革本身并不能导致优异的政府，必须重视人力资源管理配套改革。因此，尽管韩国接受人力资源管理的新自由管理思想比较迟，但在不到几年的时间内，大多公共部门均已表现出了相当大的进步。
历史上存在于公共部门与私营部门之间的鸿沟已大大缩小。公共部门开始改变工作环境中集中统一的规章，提供更具弹性的工资体系，增强人员的流动性以及进一步分权。人们确信公共机构若想高效运转，基层管理者就必须被赋予广泛的管理职责。
韩国政府人力资源的进一步改革将是一个学习和探索的过程。但无论如何，人们对人力资源管理改革的信任会维持下去，因为民众需要一个更有责任性、更高效的政府，现行改革在可预见的将来会持续到底：由僵化向弹性，由过度的集权制向分权与集权的有机结合，由强制向软化管理，以及由封闭的职位体系向开放的职位体系一一转化。
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