深圳市宝安区石岩街道土地整备事务中心 深圳市宝安区 518109
摘要：整村统筹土地整备是深圳目前正在探索的一种土地二次开发模式。整村统筹土地整备工作的开展为彻底解决原关外地区土地历史遗留问题提供了全新的工作路径，在促进规划实施、推进项目落地、提升城市面貌及带动社区转型等方面发挥了巨大作用。本文就整村统筹土地整备中规划土地政策互动—基于深圳的研究展开探讨。
关键词：整村统筹；土地整备；规划土地政策；互动；深圳
引言
深圳在整村统筹土地整备规划土地政策互动方面的探索实践实际提供了在城乡统筹背景下如何通过规划和土地政策的协同来解决问题的一种路径，这种路径的探索将为城市地区解决农村城市化的后遗症带来全新的理念思潮和技术方案。
1整村统筹土地整备的内涵
整村统筹土地整备的本质是在农村城市化过程中，针对已完全城市化的特定阶段，采取的一种综合发展理念。它以原农村集体经济组织继受单位及其成员实际使用的、空间集中成片的土地为对象，统筹考虑项目范围内的合法土地和未征未转土地、建成区土地和非建成区土地，通过整合腾挪的方式在同一社区范围内实现规划统筹、政策统筹、项目统筹、风险统筹和利益统筹，落实公共基础设施建设，加强规划实施，解决土地历史遗留问题，促进社区转型。
2深圳整村统筹土地整备专项规划和整村统筹土地整备实施方案的联系
目前深圳探索实践的整村统筹土地整备模式的做法是在社区留用土地的面积已经确定以后，根据该用地面积结合安置区的区位选择、社区的发展诉求等基本特征，确定社区留用地安置方案，安置方案中需要对安置地进行规划条件设计，其中最主要的指标就是安置地的开发强度。根据目前深圳已经编制的几个社区的规划方案，基本技术要点采用了《深圳市法定图则编制容积率确定技术指引（试行）》的规定。通过密度分区、基准容积率、修正容积率的计算得出安置地的开发强度。另外，深圳在土地整备和城市更新方面，主要不同之一表现为土地整备过程中政府会提供一定的资金扶持。提供这一资金扶持的初衷来自土地整备工作立足于实现公共利益和城市整体利益的需要，需要由政府提供资金保障。在深圳相关案例实践中，目前的做法大致为在确定了社区留用地面积和留用地开发强度这两大基本要素基础上，来合理确定土地整备扶持资金。也就是说，土地整备扶持资金的确定其实也与社区留用土地指标关联起来。综上所述，由于深圳的土地整备工作实际会对社区发展过程中涉及的主要利益分配进行调整，因此不论是在规划方案中还是实施方案中，都会涉及到规模、结构、布局等用地指标的调整和优化问题，当然这个联系主要发生在社区留用土地方面。
3深圳整村统筹土地整备中规划土地政策互动的创新思路
3.1开发参与机制
通过政府与社区共同协商、共同参与，将社区真正地融入到城市的开发建设过程中，使社区股份合作公司真正得到城市化带来的好处，使原村民和业主获得土地增值收益，以此来化解拆迁矛盾，实现开发参与机制从被动到主动、从对抗到合作的转变。
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3.2扎实开展项目基础调研，摸清土地利用限制条件
由整村统筹土地整治项目工作组组织，扎实开展基础调研，通过外业踏勘、入户调查等方式，掌握项目区自然地理环境、经济社会发展情况，摸清项目区田、水、路、林、村的土地利用现状及限制性因素。全面掌握项目区土地权属现状及调整意愿，提前做通农民工作。全面梳理可用涉农资金，确保资金来源。确保项目实施工程中农民同意，项目实施后农民满意。要加强土地整治宣传，尤其是入户宣传，一是项目实施前的宣传，营造土地整治利国利民的舆论氛围；二是项目实施过程中的宣传，用朴实易懂的方式，让农民认识到土地整治后的益处；三是土地整治后的宣传，让农民认识到土地整治的成效，同时营造加强建后管护、爱惜工程设施的氛围。
3.3规划空间的分级导引和管制
第一步，分区划定。应重点区分建筑拆除区、本地重建区、综合整治区、现状保留区和异地安置区等区域，分别提出相应的规划导引和控制要求。总体来讲，整村统筹土地整备专项规划就是存量土地二次开发的总体规划，这种规划更要因地制宜地提出二次开发的方案，而不是一味的以拆除重建作为惟一的改造手段。第二步，改造容量平衡与分配。计算产生新增建筑面积片区的容积率上限（最主要的是重建区的容积率上限），同时给定一定的弹性容积率空间，通过以上两个层级的容积率逐步建立改造片区的发展规模体系。基于片区整体利益的平衡，不进行建筑拆除区域的一些产权权益的保障需要负载在产生新增建筑的重建区或安置区来解决，这都需要给新建建筑容积率制定一定的梯度管理层级和弹性调整空间。第三步，片区改造容量平衡分配。这里要考虑优先分配的次序和时序。第一次序，确定新增占地的公共设施和基础设施的区位和规划设计条件；第二次序，进行社区拆迁安置用地选址并确定用途、容积率；第三次序，按照最佳土地资源配置方式，对新增建筑面积片区的其他用地进行片区改造容量总体分配。这里的次序体现了公共利益最大化、社区利益保障化的主要特点，将土地资源的配置与利益实现的优先次序关联起来，更加有利于规划的实施。第四步，经济测算。土地整备的主要目的之一也是服务城市发展和产业转型升级，而这一目的的实现意味着新产业的引入和旧产业的退出，这样的一进一退反映在规划上就是要进行规划方案经济可行性的衡量。特别随着社会力量、社会资本逐步进入存量土地利用和规划领域，社会各界对规划方案可实施性的关注逐步加强。在这个方面，必须针对土地整备专项规划就其实施过程中成本收益关系进行综合经济价值测算，以合理确定在城市发展过程中选择一条具有较低成本的改革路线。第五步，过程控制。编制“整村统筹”社区发展转型的过程是政府意愿与个体意愿充分协调的过程，这个过程的结果最终指向对社区发展的基本共识，需要加强规划编制过程中的整体调控。这个过程控制通过规范整村统筹土地整备专项规划编制的技术导则、明晰全过程公共参与的程序和流程、理顺相关职能部门在规划编制、审批、修改等方面的职责分工等，都将为实现规划的导控作用发挥效力。
3.4多规衔接共同编制规划，统一预算避免重复投入
实现国土、水利、农业、交通等部门工作的整合，关键在于做好规划衔接，把田间工程和村庄工程视为一个整体，以“一本规划”引领全局，按照农村生产、生活、生态空间调整优化的要求，构建统一的田间灌排系统和村庄上下水系统、构建统一的田间道路和村庄道路网、构建统一的电力设施、实现农用地的整体平整和村庄废弃地的统筹开发利用等要求，统一计算项目投资。
结语
深圳整村统筹土地整备工作中涉及主要技术工作体现在两个方面：一个是整村统筹土地整备专项规划的编制，另一个是整村统筹土地整备项目实施方案的编制。两者结合才能解决整村统筹土地整备面临的利益分配问题，因此在整村统筹土地整备中必须深入探讨在编制过程中两个方案的具体内容如何统筹协调的问题。深圳整村统筹土地整备工作中，规划土地政策互动的探索实践实际提供了在城乡统筹背景下如何通过规划和土地政策的协同来解决问题的一种路径，这种路径的探索将为城市地区解决农村城市化的后遗症带来全新的理念思潮和技术方案。
参考文献
[1]深圳市规划国土发展研究中心.深圳市土地整备专项规划[Z].2015.
[2]深圳市规划和国土资源委员会（市海洋局）.深圳市法定图则编制容积率确定技术指引（试行）[Z].2015.
论文作者:刘中华
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第33期
论文发表时间:2019/3/7
标签：土地论文; 深圳论文; 社区论文; 容积率论文; 过程中论文; 深圳市论文; 互动论文; 《建筑学研究前沿》2018年第33期论文;