我国外债管理系统的缺陷及完善思路，本文主要内容关键词为：外债论文,管理系统论文,缺陷论文,思路论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国的外债从无到有，从小到大，外债管理系统的建设也相应地不断推进，但是，我国当前的外债管理系统尚存在一些问题，亟待进一步改革与完善。
一、我国外债管理系统的现状
参考世界银行的有关标准，可以根据最终债务承担人的不同，把我国的外债划分为政府主导型的公共外债和市场主导的私人外债。根据这种标准，我国对不同类型的外债实行了不同的管理方式：对前者实行严格的指令性计划管理，外债管理部门根据国家经济发展的需要，综合考虑我国的外汇收支状况、偿债能力、国内资金和技术的配套能力等因素，以外债监测指标为依据，从静态和动态两个方面对外债进行总量管理，以控制外债的总规模；对后者以市场为导向，主要依据国家产业政策与发展规划对借用外债的项目、企业或其他微观主体进行指导。我国对外债实行登记制度，境内机构须按国务院关于外债统计监测的规定办理外债登记，国家外汇管理部门负责全国的外债统计与监测，并定期公布外债情况。
1998年以前，我国没有一个统一的全国性外债管理机构，主要由国家计委、中国人民银行、国家外汇管理局、中国银行等机构对外债实行分工负责、归口管理。1998年国务院机构改革将公共外债管理归口到财政部，逐步实行了统一管理。公共外债由国家各借款窗口借入后，由中央财政承担债务的还本付息。公共担保的私人外债由各借款单位借入，转贷给用款单位，由用款单位承担债务的还本付息，中央财政进行偿还担保。
对于无公共担保的私人外债，三资企业能自由筹措，内资企业则有一定的额度限制。如果私人债务无力偿还，将由借款人以资抵债或依法实行破产清偿，国家不承担任何责任。但提供资金的国际借款人有的并不了解我国的这一规定，“广信事件”就是一例。
我国借用外债的审批由计划部门负责，借款窗口负责筹措，金融机构负责转贷，用款单位负责偿还，各环节相互制约、相互监督。我国对举借外债一直持积极而又谨慎的态度，严格的指令性计划和指导性计划约束并存以及分头管理的外债管理模式，有利于加强我国对外债的宏观调控，保证了对外债总量的控制，但我国现行外债管理系统对外债使用效果的监控尚缺乏有力的制度保障。
二、我国现行外债管理系统的缺陷
1.没有统一的、专职的外债管理机构。我国的外债管理机构比较分散，缺乏统一的权威机构对外债进行总量管理协调，造成外债利用决策分散。管理职权的分散以及管理部门间信息传递的扭曲或延迟常常导致外债管理盲区，尤其是在贷款偿还这种涉及到部门利益的问题上，常出现相互推诿而不得不由国家承担的状况，容易导致外债“借——用——还”链条的断裂，这一问题会影响到债务规模的总体控制、债务结构的优化和外债资金使用效果。
2.外债管理系统的管理结构不合理。在现行体制下，对内资企业借用中长期国外贷款实行全口径计划管理，其贷款规模纳入国家中长期借用国外贷款计划。对内资企业借用外债管得过严、过死，严重影响了其利用外资谋发展的积极性。与此相对照，对外商投资企业却实行超国民待遇，外商投资企业不受外债计划指标的限制和事先审批，只是事后办理登记手续。这一问题易导致对外债监控的困难和外债规模的失控。近年来，我国外商投资企业的外债余额连年保持高速增长，已成为我国外债规模控制的不确定因素之一。
3.外债管理系统过分注重安全性而忽视盈利性。我国的外汇储备充足，为世界第二，并且偿债率、债务率等衡量外债风险的指标均在国际公认的警戒线之内。足够的国际清偿能力保证了我国的外债管理系统具有良好的安全性。然而，缺乏盈利性是我国外债使用中存在的普遍问题。企业甚至政府部门普遍存在片面追求外债规模而不注重使用效果，重借轻用，造成外债规模不断扩大的同时，效益并无提高。笔者认为，这主要是由我国外债使用的体制不合理造成的，应建立一种制约机制使外债的使用者能够对外债的使用真正负责，尤其是当使用的效果较差时，使用单位的当事人应受到严厉的处罚。
4.外债管理系统风险与收益、责任和权利不对称。由于缺乏对借债政府部门和企业的有效约束，有的部门和地方政府从局部利益出发，对能否偿还与如何偿还考虑不多而盲目借款，项目论证质量差。有的企业将外债视同内债，对于使用外债可能出现的汇率风险和利率风险缺乏充分的考虑。同时，监管机构对于借用外债的项目普遍存在重事前审核、轻事后监管的现象，这也影响了外债使用效益的发挥。
5.外债的统计、监测等管理子系统尚不完备。部分外债游离于国家外债统计系统和国家外债监管之外，形成“隐性外债”，例如超指标筹措的外债、“三资企业”没有登记备案的外债等等。据国际清算银行的估计，目前我国未登记的“隐性外债”规模大约有500亿美元。
三、完善我国外债管理系统的思路
1.建立一个全国性的、专职的、权威性的外债管理机构。这是适应社会主义市场经济体制的建立，统筹外债的借入、使用评价与监控、偿还和风险管理等的需要。这一机构应由国务院直接授权，有其自身相对独立的运作体系和机制。通过不同的职能部门分工，各司其职，建立起“统一管理，分工协作”的外债管理系统，协调借——用——还过程的运作。这一系统可分为如下几个部门：(1)外债计划决策部门。负责制定国家中长期和短期外债计划，控制外债规模、结构和增长速度，使外债的增长与经济的增长和出口创汇的增长相适应，同时，通过外债政策引导外债投向，使外债使用的地区结构分布、产业结构分布合理化，防止外债使用的盲目性和低水平重复。(2)外债项目管理部门，负责对外债项目使用的事前、事中和事后的全程管理和跟踪。尤其要对外债资金的使用效果进行评价。(3)外债信息研究部门。负责外债登记和统计，定期公布外债的有关数据资料，测算外债的有关指标。(4)外债偿还部门。负责对到期外债进行偿还，对尚未到期的外债进行偿还能力的评估，预测可能出现的偿还风险并采取相应的预防措施，保证外债的顺利偿还，这对于已经进入偿债高峰期的我国而言非常重要。(5)外债监测预警部门。负责对外债进行监督和预测，对可能出现的债务风险发出及时准确的预警。
2.我国外债管理系统任务的侧重点应转移。建议由目前侧重事前审批转向侧重事中监督和事后跟踪评价，由目前侧重对企业层面监管的“流程式”管理转向对金融机构层面的“合规式”监管，形成外债管理部门监管金融机构、金融机构监管企业的垂直管理体系。
S.外债信息研究部门应尽快建立起适合我国国情的最适度外债规模指标体系。在我国国民经济承受能力的范围内，确定利用外债效益最大化的适度规模，充分发挥外债的经济效益。进一步改进和完善我国的外债统计、监测管理机制，发展和健全合理的统计指标体系，使统计数字真实地、全面地、及时地反映外债的变化情况，为外债总量决策、结构调整、宏观调控和动态管理提供可靠依据；同时，增加外债风险的预警指标，建立更为完备的外债风险监测指标体系，以加强外债监测预警机构对外债数据的综合分析，提高管理水平，切实发挥预警指标的作用。
4.扩大外债的监管对象。外债的监管对象不仅包括公共外债的使用情况，同时还应包括外商投资企业以及其他非国有债务主体举借的目前不受外债管理部门控制的外债。特别是对计划外债务如租赁、补偿贸易、延期付款、海外私人存款等基本上还处于自由发展的状态，有必要将其纳入监管范围。对外债信息研究部门应提升外债登记的功能定位，由原来的把登记作为统计手段转为审核借款合同是否合法、确认借款人能否具有汇兑资格的管理手段。外债监测预警部门应利用现代电子技术等高科技手段在全国范围内建立起一个外债监测网，加强对计划外外债和隐性外债的监测，严格惩处逃避国家外债统计与监管的行为，对已造成逃汇、套汇行为的不法分子依法制裁。以达到有效地控制外债规模，防止外债总量失控的目的。
5.完善现有举债窗口。目前我国除了拥有负责筹集官方优惠贷款、负责国际商业贷款和发行外币债券的十多个窗口外，还有许多地方借债窗口，仅由中国人民银行系统下放权力可以直接对外筹资的单位就有170多家。过多的举债窗口不仅带来统计、监测、管理上的困难，而且还容易导致借债部门和管理部门相应的责任、权利和义务的混淆，在出现问题时相互推诿。因此，对现有的对外举债窗口重新审查、鉴定，严格清理各种非正规举债窗口，对举债窗口实行定期评审制，完善外债转贷和担保管理机制。建议选择资产质量较好、国际资信等级较高的金融机构作为我国对外筹资的窗口，对于其他地方和企业窗口则应尽快进行整顿，关、停、并、转，并作好其债务的后续工作。对确定的外债窗口要定期评审，不搞终身制。
6.提高外债管理系统的效率和效果，实现外债管理系统从粗放型向集约型、效益型转变。我国目前的外债使用普遍存在着使用效益较差的问题。外债资金管理机构应努力消除外债管理部门认识上的误区、改变重借入、轻使用的倾向，并注意约束一些借债项目领导者在利益驱动下的个人行为，切实抓好使用管理和控制，多引导外债向关系到国计民生的重点行业和重要项目流动，引进的项目要符合我国的产业发展政策。可将现行的“差额限制”办法改为根据产业政策，对不同行业的外资企业确定不同的股贷比例，以引导外资流向有利于提高我国生产力和国际竞争力的领域，实现调控外债规模和流向双重目标。另一方面，在引入外债的过程中要注意外资对内资的替代。若国内外汇资金不能满足投资或进口的需要，借入外汇是合理的，而在国内外汇资金大量闲置的情况下，有必要适当控制外债规模，并积极引导筹资者向境内机构筹集外汇资金。