农村土地使用权转让的经济分析与制度设计，本文主要内容关键词为：土地使用权论文,经济分析论文,农村论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五届三中全会确立了农村土地承包权期限和使用权流转的政策后，并未出现所预期 的如改革初期农民获得暂时使用权时那种热情高涨的局面，许多地区，特别是东南平原地区 的农民不仅不想续签合同，而且大量废弃耕田，土地使用权亦出现买方市场。与此同时，理 论界对国家这一农村重大政策的出台也呼应甚微，尤其是对农村土地使用权转让的分析和制 度设计，很少有为之付梓笔墨。（注：中国人民大学报刊复印资料——农业经济（目录、索引）[J].2000，(1～12)，2001，(1～ 6 ).）为什么会出现这种逆政策的现象呢？笔者在此试图从农村 土 地使用权转让性质、意义、现实冲突及制度设计几方面，作一初步探讨，藉此抛砖引玉，求 教于各界同仁。
一、农村土地使用权转让的性质
中国当前整个农业经济的特点是：农村经济进入平稳发展时期，农民收入进入低水平增长 阶段，农产品低价位徘徊，增长点不明显，农民增收进度缓慢。对此中央也相应调整了农业 和农村工作的中心任务，就是重点抓好结构调整，使农业从粗放型经营向集约型经营转变， 调整农村劳动力结构，主要是大力发展乡镇企业和小城镇，并且以此为龙头带动农业产业化 。（注：温家宝.当前农业和农村工作的主要任务[J].求是，2000，(4).）同时，另一不争的事实是我国人均耕地从1952年的2.8亩下降到1996年底的1.16亩，仅 为 世界人均水平的1/3左右，而且耕地面积近年仍以年均500万亩的速度递减。（注：倪志选.我国可持续农业的路径选择[J].数量经济技术经济研究，2000，(7).）这里有环境 恶化的原因，但更有一些经济因素作梗。为此党中央及时调整了农村土地政策，延长了农村 土地 承包权期限并突破了农地使用权不可转让的限制。（注：十五届三中全会《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》.）目前，在农村土地承包权30年不变的期 限问题解决后，土地权利的广度和实现问题已上升为主要矛盾。在此背景下，我们必须先对 农地使用权转让的性质进行理论定位，以夯实其制度设计的基石。
1.农村土地使用权转让的经济性质。农村土地使用权转让是在农村土地承包权基础上衍生 的一种制度，所以对农地使用权转让的定性必然与农地承包权的定性不可隔裂。
(1)农地承包权属于产权（所有制）制度，农地使用权转让是所有制的实现形式。我国社会主 义初级阶段的经济制度是以公有制为主体的混合所有制。其中公有制有两种所有权形式：国 家所有制和（城镇和农村）集体所有制，而农地承包（权）制度正是我国这种农村集体所有制的 一种具体产权构成形式和组织形态。这里需要阐明的是所有制和产权（所有权）是同一种经济 关系的两种不同角度的表达方式，并没有实质的区别。（注：谷书堂.社会主义经济学通论——中国转型期经济问题研究[M].北京：高等教育出版社， 2000.49.）而农地使用权仅是农地产权的一项 权能，所以农地使用权转让仅是产权（所有制）的一种运作或实现形式。它可以服务于不同的 产权制度，但其性质取决于它所依附、服务的产权制度的性质。在资本主义土地私有制的背 景下，它是土地私有制的一种有效实现形式；而在我国土地公有制的前提下，它则是维护公 有制、提高公有制经济的控制力和保障农地保值增殖的有效实现形式。所以允许农地使用权 的转让，决不是私有化，更不是私有制，而是新时期中央在科学理论定性的基础上，结合农 村实际，为促进资产流动、重组和提高公有制经济实际控制力，而采取的一项公有制有效实 现形式。
(2)农村土地承包权是生产资料的所有权，而农村土地使用权的转让属于经营权的范畴。农 地承包（权）制是属于公有制、所有制的范畴，是农村集体所有制的一种组织形态。长期以来 我国一直过分强调公有制的社会功能，而忽视其经济功能，所以对农村土地承包权的具体运 作方式予以一定限制，过分地将之与所有制的社会功能粘结在一起，也即与公有或私有等社 会 经济制度捆绑在一起，那么自然形成的格局是农民利用自己承包的肥沃土地先富起来是合理 的，而不允许他人（非承包人）与承包农民共同利用土地勤劳致富，认为这样，承包农民就成 了坐食渔利的地主或资本家。其实这与我们社会主义实现共同富裕的根本目的是相悖的。只 有坚持邓小平理论的“三个有利于”原则才能突破这种思想束缚，在理论上正确界定农地使 用权转让的性质，即：是附属于农地承包权的一项经营权内容，是农民仅把使用权转让给其 他非承包人，而保留其承包权，也是新时期两权分离理论在农村土地利用中的制度设计。
(3)农村土地承包权属于社会经济制度范畴，农村土地使用权转让属于经济运行范畴。如前 所述，农地承包权是一种产权、所有权（制），构成了我国农村集体所有制经济，也是我国社 会 主义经济制度的核心构成之一；而农地使用权转让则属于经济体制（经济运行）范畴，是社会 主义市场经济中市场运行机制的一种，即市场配置资源的一种调节手段和制度设计。关于经 济制度与经济体制（市场经济）的关系，早已达成共识，本文在此不再赘述。
2.农村土地使用权转让的法律性质。对于农村土地使用权转让的法律定性，也必然要与农 村土地承包权的法律性质结合在一起，因为农地承包权是使用权转让的前提与基础。
(1)农地承包权是物权抑或债权。关于农地承包权的物权性（他物权和用益物权），我国法学 界已基本达成一致（注：佟柔.中国民法[M].北京：法律出版社，1990.273.王家福，黄明川.土地法的理论实践[M ].北京：人民日报出版社，1991.57.崔建运.房地产法与权益冲突及协调[J].中国法学，199 4，(3).张俊浩.民法学原理[M].北京：中国政法大学社，1999.362.王利明.民法学[M].北京 ：中央广播电视大学出版社，1995.208.刘心稳.中国民法学研究述评[M].北京：中国政法大 学出版社，1996.390.），而且历史上各国立法、司法及法学理论大都将这种土地权利界定在物 权范畴（注：王卫国.中国土地权利研究[M].北京：中国政法大学出版社，1997.21—41.中华人民共和 国民法通则第八十条第二款。）。但也有专家学者提出我国的农村土地承包权属于债权性质。（注：梁慧星.中国物权法研究[M].北京：法律出版社，1998.705.中国物权法研究课题组·制 定中国物权法的基本思路[J].法学研究，1995，(3).王小映.土地制度变迁与土地承包权物 权化[J].中国农村经济，2000，(1).）笔者在此采纳物权 体系观点。因为，依据前述农地承包权的经济性质分析，我们可以看出农地承包权的内容尽 管是以承包合同为基础，而非法律确认或授权，而且具有一些债权的特征，但其从本质上属 于社会经济制度的核心，即所有制、所有权（产权）的范畴。因此，农村土地承包权应属物权 性质，即属于他物权和用益物权；而承包合同仅是这种他物权的一种继受取得方式。因而农 地使用权的转让权是农地承包权（他物权）的一项固有权能。
(2)农地承包权的转让、转包与农地使用权转让的关系。以往法学界都将农村土地承包（经 营）权的转让与转包比较解析，并且认为两者都可以在征得集体经济组织（发包人）同意后转 包或转让给第三人（注：参见⑥佟柔.1990.274.张俊洁.1997.414；彭万林.1999.363.），且有法律依据（注：中华人民共和国农业法第十三条.最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则 》若干问题的意见（试行）第95条.）。笔者在此需要强调的是：党的十五届三中全会确认 的农村土地使用权的转让，实质上是农村土地承包经营权的转包，而非转让，即：承包人转 让使用权（部分承包经营权），由第三人向转让人（承包人）履行义务，再由转让人向发包人（ 农村集体经济组织）履行义务，由第三人和转让人共同承担承包风险。
(3)农地承包（合同）与农地使用权转让（合同）均是物权行为。尽管农地承包与使用权转让均 须采取书面合同的方式确立当事人的权利、义务，但从本质上讲均属于物权契约（注：孙宪忠.不动产物权取得研究[A].梁慧星.民商法论丛（第三卷）[M].北京：法律出版社 ，1995.61.），是民 事主体以物权的设立、移转、变更或消灭为目的，依法定方式（登记或交付）为物权变动标志 而发生的法律行为。所以在实践中，两者内容均须以物权制度为基础，而不能简单地用合同 法规制。
(4)农地使用权受让人的权利与地上权、永佃权的关系。对地上权和永佃权，《德国民法典 》、《日本民法典》和我国台湾地区“民法典”已有规定。农地承包人，特别是农地使用权 受让人的权利与地上权、永佃权极其相似，如受让人对在农地上建造的防护林、灌溉设施等 是 否享有所有权及转让期届满后如何处置的问题。但是农地使用权受让人的权利与永佃权 、地上权仍存在质的区别。因为农地使用权转让的内容及效力取决于农村土地承包权（土地 公有制）的性质及内容，而永佃权与地上权则是建立在土地私有制（土地所有权可以转让）基 础之上的。但值得我们注意的是，在制定新物权法时，应对此问题予以充分考虑，给予可操 作性 的相应制度安排。
二、农村土地使用权转让的现实意义及制度冲突
通过上述对农地使用权转让的定性梳理，我们可以看出，这一制度创新突破对于我国转型 期经济的可持续发展，特别是实现两个根本性的“转变”具有一定现实意义并会产生深远影 响。农地使用权转让制度对于中国农业经济发展的现实意义可以根植于宏观和微观两方面， 本文主要从宏观层面上论述其特殊作用。
1.丰富和发展了公有制的实现形式。中央明确强调要探索和完善农村公有制的有效实现形 式，使生产关系适应生产力发展的要求（注：十五届三中全会《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》.）。中国目前关于公有制实现形式的战略决策是： 一方面，在工业城镇领域逐步缩小国有资本的份额和范围；另一方面是长期稳步地巩固和提 高公有制经济的实际控制力。所以，通过农地使用权流转制度的创新与运用，可以盘活广大 农村土地资产，促进农地增殖，从而提高集体经济在国民经济中的份额，保障公有制经济在 国民经济中比重下降的情况下实际控制力稳中上升。
2.促进市场经济体系的健全、完备及土地资源的优化高效配置。首先，我国的市场应是公 开、全面的大市场，市场经济体制的完备除了要求生产资料市场、消费资料市场的建立健全 ，还要求更高层次的生产要素市场的建立健全，如土地市场、劳动力市场、信息技术市场、 资金市场等。目前我国城镇土地市场已初步建立，而农村土地市场尚处于萌芽阶段。农地使 用权流转制度将会成为农村土地市场建立发展的直接动机和诱因；其次，农地使用权流转制 度创新，也是运用市场机制优化配置土地资源的必要条件。现代发达国家和地区农村经济的 特点之一就是农业的生产经营以市场为导向，商品化程度很高（注：郝寿义，安虎森.区域经济学[M].北京：经济科学出版社，1999.440.）。市场机制发挥作用的主 要条件之一就是各种商品以市场为导向，能够自由、充分地流动。所以只有通过农地使用权 的充分流转，才能实现土地资源的优化配置，从而提高农民的抵御风险的能力。
3.在一定程度上促进我国农业从“小农生产方式”向产业化、集约化的转变和加快农业农 村工业化、城镇化的步伐。发达国家农村经济的特点也表现为专业化程度高，规模经营占主 导，建立起了相当完善的乡村农业社会服务体系，农业管理实现了宏观上的法制化和信息化 ，微观上的企业化和自动化（注：郝寿义，安虎森.区域经济学[M].北京：经济科学出版社，1999.434—436.），简而言之实现了农业现代化。而农业生产产业化、集约化 、工业化和农村建设城镇化既是实现农业现代化的必由之路又是其主要标志。农地使用权流 转的意义就在于：一方面促进改变传统的“粮食生产型”农业产业结构，发展新兴农业，如 海洋农业、工程农业以及较高使用或观赏价值的珍禽异兽、奇花异草等“三产”农业，从整 体上 实现我国农业的产业升级；另一方面促使农民从综合型向专业型转变，既为农业集约化、工 业化经营提供充足的人力资源，同时又为农村城镇化建设中建立完善的社区服务体系提供就 地取材的劳动力资源，使一部分农民转化为“农村城镇”中从事第三产业的专业化人才。
4.推进农业对外合作和农业国际化，迎接入世后农业和农村所面临的压力和挑战。入世对 中国农业和农村经济，从近期和整体上分析，是威胁大于机遇。因为加入WTO后，我国 将要取消对主要农产品进口实行的配额、许可证等非关税措施，农产品加工业被真正推上国 际竞争舞台，而长期以来我国的主要农产品如小麦、玉米、大豆、棉花、糖等大宗农产品价 格却远远高于国际市场价格（注：徐景峰.入世对中国农业的影响[J].世界经济研究，2000，(4).）。另外在农业技术水平、劳动力素质、资金实力，特别是农 业管理、规模经营方面的差距尤其明显。严竣的挑战迫切需要我国开放农村土地市场，加速 农地使用权流转，以此促进农业产业升级和生产经营的集约化、工业化，从而提高农地资源 的市场配置收益率和规模经济收益率。
5.对实施开发大西北战略尤为重要。西北地区土地面积占到我国地缘的四分之一，而西北 地区又以农村土地占绝对面积，且较之其他地区生态地质条件更为恶劣、农民收入低、贫困 地区云集、扶贫难度最大。所以农地使用权流转的作用对西北地区更为突出：一方面，通过 农地使用权的转让和国家扶贫政策的落实，促使西北农民（户）兼业行为的发展，使农民在解 决温饱和摆脱“靠天吃饭”的威胁后，逐步从综合体力型农民转向专业技术型农民；另一方 面，通过大胆借鉴东南沿海以土地使用权入股的办法，实现土地相对集中，利用国家政策倾 斜优势 ，大力发展生态农业，并实行产供销一条龙、农工技贸相结合的产业化经营办法，最终实现 西 北农业的规模经营和提高西北土地资源开发利用的程度。
在上述表彰农地使用权流转制度创新的意义和作用的同时，我们更应清醒地关注到这一制 度在现实运作中的一些制度冲突，择其要点主要有：
第一，农村土地制度立法（尤其是民事立法）不足，无专门规范农村土地财产关系的法律法 规，某些事实得不到法律确认或无法律基础。如农地使用权转让中的主体地位、权利义务、 受让人资格是否限定（如城镇居民、外商投资者等能否成为受让人），是否可再转让等问题。
第二，农地承包合同与使用权转让合同及当事人的法律责任，无法律规制。如民法通则、 合同法、农业法、土地管理法等民商法、经济法、行政法中都无明确详实规定，导致当事人 合同行为成本过高和任意性太大，同时提高了解决司法纠纷的难度和成本。
第三，生产要素市场建设迟缓不配套，特别是农地资源（本）流转市场根本不存在，一方面 导致农地资源出现买方市场，另一方面湮灭了农村土地资源充分流动的效益。
第四，随着农村集体经济中股份合作制、合伙制的发展，农民是否可以以土地使用权出资 的问题，无法律依据。民法通则、公司法、合伙企业法、“三资”企业法中均无规定，且我 国民商法中尚无法定股份合作制这种民商事主体类型。
第五，要实现农地资源流转的效益和作用，离开地方各级政府仅靠农村集体经济组织的管 理调控，真可谓海市蜃楼。目前，政府在农地使用权转让中的地位、职责、作用，既无法律 规定又无政策依据，这就使得其在依法行政与发挥调控管理作用之间进退维谷。
总之，上述制度冲突将成为农地使用权流转制度创新作用得以充分发挥的桎梏，并最终制 约我国农村经济体制改革深化的步履。
三、农村土地使用权转让的制度设计
综合上述农地使用权转让的性质、意义及制度冲突，笔者试图提出几点具体运作的制度设 计，以期有关部门、地方在制定修订法律法规和经济政策时予以重视，并使之在微观上更具 现实操作性。
1.在民事法中确立农地使用权转让中当事人的主体制度。主要包括：(1)明确农村土地使用 权 的出让人是农村土地承包人而非农村集体经济组织，受让人是包括本集体经济组织及其成员 、非本集体经济组织成员的其他农民、城镇居民、企业及外商投资者在内的广泛民事主体， 但对其共同的规制是商事主体资格的限制和土地用途投向的限制（注：关于商法对商事主体资格的限制见中华人民共和国公司法、中华人民共和国合伙企业 法、城乡个体工商户管理暂行条例的有关规定.关于土地用途投向的限制见中华人民共和国 土地管理法第十七条至第六十五条.）；(2)明确受让人可以 再转让，但必须征得出让人的同意和不得改变原合同约定的农地用途，而且一旦再转让， 受让人则退出原转让合同关系，由再受让人代其履行义务、享有权利。至于再转让是否有偿 ，法律可在所不问。
2.在有关财产法，特别是物权法中确立农地承包权及使用权是一种财产权、他物权，并且 明确农地承包及使用权转让是一种物权行为，均须同时具备登记和交付，使农民树立其农地 承包权及使用权是一种法律确认并保护的财产的意识。主要包括：(1)在制定和修订相关民 商法时，明确规定农民可以以其所承包农地的使用权入股组建农民集体土地股份合作制（公 司），并以此为限享有权利、承担义务；(2)对这种他物权的内容明晰化，重点是可以吸收我 国台湾地区有关地上权、永佃权的内容，明确受让人对其在受让农地上营造的建筑物、农业 基础设施、竹木等享有所有权及转让期届满后受让人有在同等条件下优先受让的权利等；（3 ）修 订《担保法》中农地使用权不得抵押的规定（注：中华人民共和国担保法第三十七条.），允许农民可以以其农地使用权抵押来 筹措农业生产资金，使农地使用权可以成为担保物权的标的。
3.制订格式合同来规制农地承包及使用权转让行为。这也是其制度设计的重点。鉴于全国 此 类合同的数量之巨及提高司法办案品率的需要，国家应着重运用合同制度来调整这种法律关 系。首先，应修订合同法，明确规定农村土地承包合同与农村土地使用权转让合同的类型， 使其上升为有名合同、定型化合同，并且在性质、基本条款、订立程序方面定型化，从属于 民事合同的一般规定；其次，国家有关部门制订农村土地承包、使用权转让的格式合同（注：任海军.论合同法对格式条款的规制[J].兰州大学学报（社会科学版），2001，(1).）
，在强调其遵循契约自由原则的基础上，一方面明确规定合同双方当事人的权利、义务；另 一方面，重点法定（强制性法规）农地使用权转让合同双方当事人对农地承包合同发包方的违 约连带责任。
4.明确政府在农地承包与使用权转让中的职责，在依法行政的基础上，加强政府对农地使 用权转让的调控、管理作用。这是发挥农地使用权流转制度效益的关键。主要涉及：(1)结 合各地区实际与产业政策，制定执行土地用途管制具体实施办法。《土地管理法》规定的土 地用途管制，是指国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通 过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、 使用者严格按照国家确定的用途利用土地，包括土地利用方向管制、土地用途转用管制、土 地利用程度管制、土地利用效益管制。（注：程久苗.试论土地用途管制[J].中国农村经济，2000，(7).）各级政府对农地使用权转让的管理，主要应当以 土地用途管制办法为核心来实施；(2)加速建立培育生产要素市场。由政府斥资建立县、省 、全国三级农业生产要素市场体系，除建立农地使用权流转市场以外，还应综合配套建立农 业信息市场、农业技术市场、农业劳动力市场、农业资金市场等，为农地资源高效流转提供 场所和服务；(3)建立健全农地评估和招标投标的机构与制度。政府应借鉴大中城市的成功 经验，在县或乡一级政府设立专门的农地评估机构或人员，对转让使用权的农地进行评估， 协同国土管理、税收部门共同规范监管农地使用权转让行为。同时在农地使用权转让中引入 招标投标机制，例如修订《招标投标法》，规定凡一次性转让10亩以上农地使用权的，必须 通 过招投标进行；(4)在受让人进行农地基础设施建设方面，政府应在税收、贷款、规划、审 批等方面给予政策倾斜，鼓励受让人改善提高农地的品质和价值。同时进一步放开农产品价 格体系，引入价格机制和竞争机制，在全国范围内逐步形成一个统一、多层次、多品种的农 产品市场网络。另外，新闻媒体应更多地为农地资源流转提供关注和服务，例如可在电视等 媒体中开辟农地信息市场专栏。
5.区域经济发展，尤其是西部及老少边穷地区更应大力发挥农地资源流转的作用，大胆地 结合地域实际进行制度创新。例如甘肃省这种农业生产力水平较低的边际地区、生态脆弱区 、 重点扶贫（三类）地区，在制定区域经济发展战略和地方法规时，应一方面对其耕地使用权转 让的用途进行必要限制，即必须用于“退耕还林”、“退耕还草”；另一方面对于一些特殊 项目，如扶贫工程、基础设施建设、生态改善工程、旅游开发项目等，可以积极运用BOT投 资方式引进外资，以提高农地承包权的价值和使用权流转的效益。
总之，对于中央关于农村土地制度的这一突破创新，各界应予以高度关注并按照“三个有 利于”原则大胆探索实践，通过农地使用权的高效流转，提高广大农村土地资源的经济和生 态价值，使其成为国民经济持续、协调、稳定发展的新增长点。
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