完善地方党委领导体制和工作机制的思考与建议，本文主要内容关键词为：工作机制论文,体制论文,领导论文,建议论文,地方党委论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D251 [文献标识码]A [文章编号]1002-3909(2013)01-0029-10
中国共产党的领导体制和工作机制有自己的鲜明特点和优势。在中国政治体制中，中国共产党的中央和地方组织拥有重大问题决策权的领导核心地位，其领导体制和工作机制是否科学，其决策是否科学、民主、依法，直接关系到执政党的决策水平和执政能力。新的时代特点要求在继承优势的基础上，从社会主义民主政治发展战略和政治体制改革的高度，完善党的领导体制和工作机制。那么，党的领导体制和工作机制的内涵如何界定？地方党委领导体制和工作机制的实践探索有什么经验和启示？还存在哪些突出问题？如何进行完善？有什么具体建议？本文主要围绕这些问题进行研究和思考。
一、党的领导体制和工作机制的内涵及其研究范畴界定
在研究中，我们发现一种现象，就是以党的领导体制和工作机制为题目进行研究的论文很多，在一些方面已取得共识和实质性进展。同时，已有的研究成果很少涉及党的领导体制和工作机制的内涵及其范畴界定问题。最常见的情况主要有两种：一是基本上都是从“规范党政机构设置，完善党委常委会的组成结构”的层面来分析现状和对策的。这样的理解实际上使党的领导体制和工作机制的内涵变得太窄。二是大多数研究成果把党的领导体制和工作机制当成是一个不需要界定和说明的已知概念来看待，直接分析和阐述党的领导体制和工作机制的重大意义和怎么改进的宏观陈述，停留在“深化”、“加快”、“研究”、“促进”、“完善”、“强化”、“抓紧”、“继续完善”、“进一步理顺”、“稳步推进”等没有任何硬约束的字眼上，不清楚从哪些具体环节入手。我们认为，这样的研究缺乏党的领导体制和工作机制的研究依据和具体建议。因此，很有必要对党的领导体制和工作机制的内涵及其研究范畴进行分析和界定，构建党的领导体制和工作机制的基本理论分析框架，这是本课题研究的基础问题、前提条件和逻辑起点，也是本研究成果的一个特点。
(一)关于党的领导体制和工作机制命题中“党”的范畴界定
依据中国共产党党章和党的文献的有关规定，我们认为这里的“党”主要界定在党的中央组织和地方组织，即中共中央和地方党委。其理由如下：
1.从地位上看，党的组织必须具有领导机关和领导核心地位。党的领导体制和工作机制的命题揭示作为领导主体的党组织必须具有领导机关地位，否则，领导体制就无从谈起。根据党章的规定，党的中央组织和地方组织是党的同级组织的领导机关，同级党委常委会是领导机关选举产生的领导机构(或领导核心)。
2.从层级上说，是指“总揽全局、协调各方”的党的中央和地方组织。党的文献规定：按照党总揽全局、协调各方的原则，发挥党委对同级人大、政府、政协等各种组织的领导核心作用，发挥这些组织中党组的领导核心作用。这实际上说的是党中央和地方党委与同级“五大班子”(人大、政府、政协、法院、检察院)之间的领导关系，因大多数基层党组织在基层跟其他组织之间没有这样的领导关系(少数的基层党组织除外)，因此，本课题在“党”的范畴问题上没有把基层党组织列入其中。当然，同级党委对同级纪委是领导关系，本课题也不作为重点来展开分析，因为，两者之间的关系不在党委“总揽全局、协调各方”的组织范畴之内。
(二)关于领导制度和领导体制(或机制)的关系
1.关于体制或机制的含义。从广义上说，制度本身就包含了机制。关于体制或机制的含义，目前虽然在社会科学领域大量引用，但并不是很明确。在实际工作中，人们往往把制度混同于机制，认为只要制定了相应的制度，就是形成了体制或机制。但事实上，制度不是体制或机制，或者说不能简单等同于体制或机制。正如唐晓清教授研究成果指出的那样：机制又叫机理，原指机器的构造和原理，是传统的工程学概念。社会科学领域对“机制”一词的引入标志着对社会事务的认识和研究已经实现了一种方法论变革，即从孤立的现象描述进入到揭示本质联系的阶段。按照辩证唯物主义和现代系统论的观点，人类社会是有机联系的整体，与整体相连的任何部分都可视为一个子系统，每个系统由若干要素组成，每一种要素都有自己特定的功能，各要素之间按照一定规律相互作用和有序运转，形成系统运行的机理和整体功能。
2.关于党的领导体制的含义。所谓党的领导体制，是指党的领导制度及其运行过程中各种要素的相互联系、相互推动、相互制约的关系及运行机理。它以突出党的领导制度要素之间的内在联系为核心，重点把握党的领导制度各种要素功能的共生互济、协调互补、制约互动关系，从动态联系的角度最大限度地发挥党的领导制度系统的整体功能和作用。也就是说，这里我们研究的重点是党的领导制度之间的领导关系的体制或机制问题，至于领导制度的各项具体制度建设不是我们研究的重点(个别的、重要问题会有所涉及)。
(三)关于党的领导体制的内涵
我们认为党的领导体制至少包括四个层面：
1.关于党中央和地方党委内部的领导体制。就是党代会、全委会、常委会之间的领导体制。现行党章规定：党的中央和地方的领导机关是同级党的代表大会及其选举产生的委员会。同级党委常委会在全会闭会期间行使全委会的职权。(中央部分这里从略)在地方的组织层级上，体现“三会”之间的领导体制的内涵，主要包括三个层次和维度。(1)党的地方各级代表大会对同级党的委员会的领导体制。主要包括：一是党的地方各级代表大会讨论本地区范围内的重大问题并作出决议。二是选举同级党的委员会。三是党的地方各级委员会在代表大会闭会期间，执行同级党代表大会的决议，领导本地方的工作。(2)党的地方各级委员会对同级党委常委会的领导体制。主要包括：一是党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作，接受监督(党章第二十七条)。由于党的地方各级委员会全体会议每年至少召开两次，地方党委常委会每年至少要向同级党委全委会报告两次。二是党的地方各级委员会的常务委员会，在委员会全体会议闭会期间，行使委员会职权。
2.关于党的中央组织对地方组织的领导体制。一是党的地方各级代表大会代表的名额和选举办法，由同级党的委员会决定，并报上一级党的委员会批准(党章第二十四条)。这一规定说明中央委员会对省一级党的代表大会代表的名额和选举办法的决定有批准权。实际上可以被理解对下一级地方党的委员会的此项决定权的必要的限制规定，通过上一级党委的批准权来体现对下一级地方党的委员会的领导。二是党的地方各级委员会的委员和候补委员的名额，分别由上一级委员会决定(党章第二十六条)。三是省委委员会在代表大会闭会期间，执行中央组织的指示(根据党章第二十六条)。四是省委委员会在代表大会闭会期间，要定期向上级党的委员会报告工作(根据党章第二十六条)。五是省委委员会全体会议，选举常务委员会和书记、副书记，并报上级党的委员会批准(根据党章第二十七条)。这一规定表明下级地方党委全委会对同级党的领导机构和领导人的选举结果不能立即生效，只有经过上级党的委员会批准通过才能正式生效和上任。
3.关于党的地方各级组织之间的领导体制。就是指省委、市委、县委之间的领导体制。一是党的地方各级委员会在代表大会闭会期间，执行上级党组织的指示(党章第二十六条)，这里并没有规定是“上一级党组织”，说明下级党组织要执行上级的各级组织的指示，是“下级服从上级”组织原则的具体体现。二是党的地方各级委员会在代表大会闭会期间，要定期向上级党的委员会报告工作(党章第二十六条)。三是党的地方各级委员会全体会议，选举常务委员会和书记、副书记，并报上级党的委员会批准(党章第二十七条)。这一规定表明下级地方党委全委会对同级党的领导机构和领导人的选举结果不能立即生效，只有经过上级党的委员会批准通过才能正式生效和上任。
4.关于上一届党的领导机构和下一届党的领导机构之间的领导体制。根据党章的相关规定，主要包括：一是党的地方各级代表大会的职权之一是听取和审查同级委员会的报告。可是，仔细分析，我们发现这里的“同级委员会”是上一届党的地方代表大会选举产生的，是在向下一届党的地方代表大会报告工作，由下一届党的地方各级代表大会听取和审查上一届同级委员会的工作报告。二党的地方各级委员会的常务委员会，在下届代表大会开会期间，继续主持经常工作，直到下届委员会产生新的中央领导机构和中央领导人和新的地方党委常务委员会产生为止。
5.关于地方党委对同级人大、政府、政协等各种组织的领导体制。就是按照总揽全局、协调各方的原则，发挥地方党委对同级人大、政府、政协等各种组织的领导核心作用的机制问题。具体说，至少包括两个层面：(1)地方党委的重大决策体现、转化和落实到同级人大、政府、政协等各种组织的工作任务和职能中去的机制问题。(2)用科学合理的地方党委常委会的组织结构来实现对同级人大、政府、政协等各种组织的领导。涉及如下一些内容和问题：一是党的这些组织成员都是同级党的委员会全体会议选举产生的，需要制定、公布和完善相关的选举办法。二是党的这些组织的人数确定问题。目前，中央对省、市、县党的三级地方党委常委会成员人数已有明确规定和要求，省委常委会一般由11-13名常委组成；市委常委会一般由9—11名常委组成；县委常委会一般由7—9名常委组成。应该用制度加以明确和规范。三是党的这些组织组成人员构成问题。究竟哪些领导人员进入这些组织机构更科学合理一些，中央、省委、市委、县委常委人数多少合适呢？为什么？都什么人应该进常委？虽不能一成不变，但也需要研究和遵循一般的共性规律。四是党的这些组织成员的兼职情况的科学性问题需要深入研究。五是近年来，普遍实行部分下一级地方党委书记进入和成为上一级地方党委常委会委员的做法，以及部分省、直辖市、自治区党委书记成为中央政治局委员的做法，从一些实践案例看，这种做法的利弊值得分析和研究。(3)党委通过同级人大、政府、政协等机构里的党组的工作来实现党的领导。
(四)关于党的领导体制的工作机制的内涵
1.党的领导体制的工作机制的含义。所谓工作机制，是指工作程序、规则的有机联系和有效运转的构造和机理。这里，不是泛指一般的工作机制，而是特指党的领导体制的工作机制，就是党的领导体制的各个要素和环节的工作程序、工作规则及其相互之间的有机联系和有效运转的构造和机理。跟党的领导体制内涵相对应，主要包括党的各级组织议事(决策)程序和规则、四个层面。
2.党的各级党组织决定重大事项的规则和程序。主要包括：一是地方党委常委会决策议事规则，解决地方党委常委会决策权与同级党委全委会的职权边界问题。二是涉及和解决党委与同级人大决策和政府决策权边界、范围及规则和程序问题。
3.有关党的组织报告工作制度。主要包括：一是地方各级党委常委会向同级党委全委会报告工作制度，尤其要有必须报告内容的刚性规定、报告后进行民主评议和监督制度。二是完善党的地方各级委员会在代表大会闭会期间，要定期向上级党的委员会报告工作制度。
4.党组的工作规则和程序规定。包括党组向批准它成立的党组织报告工作制度，明确报告的内容、报告的程序、报告的次数、报告的时间等。
二、地方党委领导体制和工作机制的实践探索和基本评价①
十六大至十八大的十年期间，在地方党委领导体制和工作机制方面进行了积极探索，积累了一些宝贵经验。这种探索本身是一个历史的、动态的、发展的过程，宝贵经验需要用制度确定下来，加以传承，有些方面还需要继续探索和完善。
(一)地方党委常委会组成结构的改革动态和基本评价
1.关于地方党委常委会组成结构的改革动态。此次地方党委集中换届，在地方党委常委会组成结构和党政交叉任职方面有六个特点(主要以省委为例)：
第一，地方各级党委常委会组成人数确定和保持稳定。从省委换届来看，五年前，十七大之前的地方党委换届，减少了副书记职数，一般实行“一正两副”，省(区、市)委常委一般13名，此次换届也是如此。本轮换届，西藏仍有4位副书记，新疆、内蒙古则都减少了1位副书记。省以下地方党委人数相对较少，加上书记副书记，地市级党委常委职数一般为9至11名，县级党委常委职数一般为7至9名。
第二，地方党委常委会的构成相对确定，尚存在不确定因素。目前，省委常委会的构成，一般省份设置13个常委职数，除了省委书记、省长、专职副书记，另有常委10名。一般情况下，政府常务副职、纪委书记、组织部长、宣传部长、政法委书记、省会城市书记、省委秘书长、军队代表(省军区司令员或政委)等8职位是常委班组常见搭配。这些都属于例行入选常委会的职位。但是，也有少数省份有个别例外的情况，比如，在西藏自治区委常委里就没有自治区政府主席和区委秘书长，贵州、甘肃两省委常委里也没有省委秘书长。另有2个常委名额的分配在各省不尽一致。根据我们课题组的观察和统计，新一届31个省(区、市)委常委中，主要有四种入选职位：(1)工会主席进常委属于少数情况，只有4个省份的省工会主席进常委，占12.90%。(2)统战部长是否进常委主要看各省习惯。目前有16个省(区、市)统战部长进省委常委，占51.61%。(3)政协主席进常委是新动向，有6个省份，占19.35%，西藏自治区政协主席没有进区委常委，而党组书记、政协副主席、统战部长一人兼任并进区委常委，广东省委常委里有两名省政协班子成员，一名是省政协主席，另一名是省政协副主席。(4)党工委书记进省委常委，占12.90%。
第三，地方党委专职副书记是否兼职和兼任何职各地做法不一。以省一级为例，分两种情况：一种是沿袭过去的做法，有18个省委专职副书记没有兼任其他职务，占58.06%。
另一种情况是有13个省委专职副书记兼职趋势明显，占41.94%，有八种兼职情况：(1)省委副书记兼任省委政法委书记，有浙江、黑龙江、青海、北京、内蒙古、广东等省份。(2)省委副书记兼任省纪委书记，如江西。(3)省委专职副书记兼任省委组织部长，如新疆、河南等省份。(4)省委副书记兼任省人大主任，西藏自治区区委副书记向巴平措兼任自治区人大主任(西藏另有一名专职副书记)。(5)省委副书记兼任省辖市市委书记，如陕西省委副书记孙清云(兼任西安市委书记)。(6)省委副书记兼任区(市)委书记，如天津市委副书记何立峰(兼滨海新区区委书记)。(7)省委副书记兼任省委秘书长，如宁夏。(8)省委副书记兼任省工会主席，如湖北。(9)新疆自治区委副书记兼任新疆建设兵团政委(新疆三位副书记均兼职)。
第四，地方党委常委兼职情况呈现多样化态势。以省委常委会为例，有七种情况：(1)省政法委书记兼任省公安厅长，包括河北、安徽、云南、贵州、甘肃等省份。(2)省委秘书长兼任副省长，如云南省。(3)陕西省委常委江泽林(副省长、西咸新区党工委书记兼管委会主任)。(4)海南省委常委姜斯宪(副省长、三亚市委书记)、浙江省委常委陈德荣(副省长、温州市委书记)。(5)海南省委常委谭力(省委宣传部部长、副省长)。(6)省委副书记兼任省纪委书记，比如江西省。(7)四川省委常委陈光志(省委秘书长、统战部部长)、李昌平(农工委主任、民族工委副书记)。
第五，地方党委常委兼职的一些特殊情况。主要有：(1)西藏自治区一些情况很特殊。西藏自治区政协党组书记、政协副主席、统战部长都进入区委常委；区委常委罗布顿珠作为自治区高级人民法院院长，兼任昌都地委书记。(2)内蒙古、河南省委常委分别空缺一名。实际上按照其他省份惯例缺一名副省长。为什么出现空缺呢？是因为其他副省长不具备省委常委的资格和条件吗？还是另有原因？没有做出说明。(3)有的省工会主席、省委秘书长等都没有进入省委常委，而是把名额留给了副省长进入省委常委，比如，甘肃省委常委里有咸辉、虞海燕、李建华三位副省长，比其他省份多两位副省长。上海也多一名副市长。(4)党委和政府兼职的情况，比如，北京市委常委宣传部部长兼任副市长。(5)上海市委常委里有两位秘书长。
第六，对于政法委书记作为地方党委常委是否兼任其他领导职务，各地做法存在明显分歧。据公开资料统计，五年前地方集中换届，各地公安局长由政法委书记兼任的情况较多，另有部分由政府副职兼任。政法委书记兼任公安局长的一个好处是协调更方便，但也面临监督难题。从此次党委换届结果来看，各地做法不尽相同，主要有：(1)河北、安徽、云南、贵州、甘肃、宁夏等省份仍然沿袭省政法委书记兼任省公安厅长的做法。(2)辽宁、江苏、福建、河南、山西、湖南等省份取消这一兼职做法，省委政法委书记不兼任其他任何领导职务，成为名符其实的“专职”书记。(3)广东省改变过去省政法委书记兼任省公安厅长的做法，全省21个地市政法委书记均不再兼任公安局长，改由一名政府副市长兼任。同时，政法委书记由专职副书记兼任的情况增加。在广东，省委副书记兼任省委政法委书记后(换届前的做法是省委专职副书记兼任省纪委书记、省委政法委书记兼任省公安厅长)，深圳、佛山、中山、江门、肇庆、湛江六市的政法委书记，也由市委副书记兼任。这些省份取消兼职做法的主要原因是公安厅是省政府的一个职能部门，如果省公安厅长带有省政法委书记头衔，那么，跟人大选举产生的人民法院和检察院之间的工作关系难以理顺。(4)北京作为首都和全国政治中心城市情况比较特殊，采取市委副书记兼任政法委书记进常委，同时，还由政法委副书记兼任公安局长也进市委常委。(5)重庆则由政法委书记兼任副市长。(6)出于当前社会维稳和处理突发事件等方面的考虑，有的省份在省委常委中加大了政法方面的力度，省政法委书记和省公安厅长分设并两人都进省委常委，比如江西和浙江。
2.关于对地方党委常委会组成结构改革动态的基本评价。
第一，地方党委常委会基本定制形成和少数环节留有余地。一是地方党委常委会构成人数、哪些领导职位必须进常委等方面基本上有章可循，已经形成相对稳定规制，为地方党委常委会组成结构的稳定性、规范化、制度化积累了宝贵经验和打下了制度基础。二是极少数名额相对机动，便于各地根据各自干部队伍的实际情况灵活掌握，可以避免因无适合人选造成地方党委常委会名额空缺现象发生。因为，按照中央有关规定，地方党委领导班子配备时不仅有年龄的硬性规定，能力、知识和专业结构、工作阅历等方面的具体要求，还强调必须有少数民族干部、妇女干部。执行上述规定时，有时候难免会出现这些干部在各个领导岗位的可能性。从这个角度说，在本轮省委常委会换届选举中，各地在两个相对机动名额的选举结果呈现“多种多样”、“五花八门”的景象，可视为正常现象。三是相对机动名额没有任何限制性规定，如此留有余地，使留有的空间自由裁量权太大，容易导致留下的两个机动名额因人而给，人为操作性强难以避免，不利于选人用人的公平公正。
第二，地方党委专职副书记“专职不专”。为了解决第一次减少副书记职数后存在的职责和分工不明确的问题，此次换届出现兼职现象增多现象。而且，各省的省委专职副书记兼职情况多样化。
(二)地方党委常委会定期向全委会报告工作制度的施行和基本评价
在中央政治局向中央全会报告工作启动和实施后，特别是把地方党委常委会定期向地方党委全委会报告工作和接受监督写进《中国共产党党内监督条例(试行)》和十七大修改的党章之后，各级地方党委常委会普遍推行这一制度。
1.关于地方党委常委会定期向全委会报告工作制度的施行。
第一，报告党风廉政建设情况和探索报告的新方法。2009年党的十七届四中全会《关于加强党的建设的若干重大问题的决定》对地方党委常委会应当向地方党委全委会报告什么做出基本的范围界定，其中包括党风廉政建设情况必须报告。各地都在落实和执行中央的有关规定。在落实和执行过程中，如何提高县(市、区)委书记述职述廉制度的监督效果成为关键环节和人们关注的焦点。因为，县(市、区)委书记作为县委常委会的领导核心人物和上级市委全委会的成员，对他们的监督效果直接影响党风廉政建设的整体实效。
在全国各地的探索实践中，广东省湛江市委的做法格外引人注目。早在2006年，湛江便开始全面推行述职述廉，并形成了完备的三级述职述廉格局。其中，县(市、区)委书记述职述廉每两年1次。从2008年开始，湛江市辖的所有的县委书记必须公开进行述职述廉，采用电视直播和网络直播整个述职述廉过程。正是因为2008年的网络直播得到了社会各界的认可，湛江市委决定，2010年9月依然采用网络直播的方式进行县(市、区)委书记的述职述廉，推动权力监督向纵深发展。县委书记们的述职述廉报告要提前在网上公布，接受社会大众的监督。值得注意的是，湛江的此番做法也吸引了广东省外8个地级市的观摩小组到会观摩②。
据人民网报道，一周内官方网络点击量超千万，人们对作为“考生”的10位县级党委书记把述职述廉“作业”上交到网上来，网上，众多网友积极参与，献花者有、拍砖者有、灌水者亦有；网下，“考生”们则根据网友们的意见、建议，积极行动，努力“补位”。这次述职述廉首次设置了质询环节，并增加票数公开环节，评委须当场评议、当场打分、当场计票、当场公布测评结果。根据相关办法，不满意票数达到三分之一以上经考察确为不称职的，将建议免去所担任的职务。在以往的实践基础上，2012年9月19日，广东湛江县委书记述职述廉还采用了微博直播的“微直播”③。
第二，报告干部选拔任用工作并接受民主评议和监督。2009年党的十七届四中全会《关于加强党的建设的若干重大问题的决定》对地方党委常委会应当向地方党委全委会报告什么做出基本的范围界定，其中包括对选人用人情况要向地方党委全委会报告和接受监督。在总结实践做法和经验的基础上，2010年中纪委、中组部联合下发了《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法(试行)》(以下简称“一报告两评议”)，为地方党委常委会向地方党委常委会报告选人用人情况做出了详细的制度和程序规定，包括报告形式、报告的时间、报告的内容、参加民主评议的六类人员范围、民主评议的方法、民主评议的结果运用。
2.对地方党委常委会定期向地方党委全委会报告工作实践探索的基本评价。
第一，抓住了党风廉政建设的重点监督对象。就是重点强化对“一把手”的监督。对“一把手”进行监督，既是党内监督条例强调的重点对象和重点监督环节，也是落实和执行的难点所在。这些年来各地都在积极探索和强化对“一把手”的监督，重点突出，方向正确。
第二，局部地方通过述职述廉过程的开放性提高了民主监督的广泛性。述职述廉过程的电视直播、网络直播，使述职述廉不仅仅是向地方党委全委会进行和接受监督，事实上同时也在接受当地人民群众的民主监督，因为，电视和网络监督平台的开放性，让广大人民群众参与民主监督变成了现实可能。
第三，局部实现领导者自律与他律、党内监督与社会监督的良性互动和循环。述职述廉，本来是领导者的一种自律制度，也是党内的自我监督制度。提高县委书记述职述廉过程的开放性后，使县委书记真切地感受到监督的力量无处不在，每一个监督环节都是必须“闯关”的关口。我们相信，只要长期地、持续地坚持这样的做法，就一定会实现领导者自律与他律、党内监督与社会监督的良性互动和循环。
第四，报告选人用人情况的工作制度弥补了干部监督制度的缺陷。为进一步营造风清气正的选人用人环境，提高选人用人公信度提供制度保障。
(三)关于地方党委常委会议事(决策)规则陆续制订和普遍施行及其评价
地方党委常委会作为领导核心，如何议事和决策，需要哪些程序和在什么范围内进行决策，是一个需要解决的突出问题。地方领导班子配备改革后，有的地方由于改革的配套措施和相应的制度规范没有及时跟进，结果出现了权力更加集中的不正常现象。如何妥善化解，成为重点探索和努力解决的重大问题。2008年，中央出台了《中共中央关于进一步完善地方党委领导班子配备改革后工作机制的意见》，各省(自治区、直辖市)党委都下发了相关的《实施意见》。
1.关于地方党委常委会议事(决策)规则制定和施行的特点。
第一，启动时间早晚不一。从时间上看，启动较早的大约在2005年前后，当时称为《党委常委会决定重大事项的暂行规定》。比如《中共四川省委关于市(州)、县(市、区)党委常委会决定重大事项的暂行规定》、《四川省省级部门党组(党委)决策重大事项议事规则(试行)》以及《四川省省属高等学校党委常委会决定重大事项议事规则(试行)》于2005年相继出台，全省有了一套完整翔实的党委议事规则，列入议题的重大事项有了明确界定，议事决策以及程序都有了刚性要求。2007年，一些市县开始陆续制订和出台党委常委会议事规则。2008年中央下发《中共中央关于进一步完善地方党委领导班子配套改革后工作机制的意见》后，2011年，绝大多数市县都制订了相应议事规则，或对原来的党委常委会议事规则进行新的修改，有少数的市县着手较晚，到2012年4月才制订和实施。
第二，启动目的明确和集中。从目的上看，主要是出于两个方面的考虑。一个是重点解决党政不分、一些地方党委因为重大事项范围的不确定、不统一而带来的党政职能不分、班子“内耗”严重、执政效率低下等问题。另一个是完善地方党委领导班子配备改革后的工作机制，特别是贯彻党委常委会集体领导和常委分工负责制度。
第三，主要内容四个方面。从内容来看，主要包括议事(决策)原则、议事(决策)内容、议事(决策)程序和议事(决策)纪律等四个方面。
第四，是否对外公开情况有所差异。从层级来看，从省委、市委、县委到乡镇党委的常委会议事规则都有制订。但是，已经对党外和社会公开公布的，目前主要集中在市县层级上。在省委层级上，都有制订，可是，包括有关制订的消息和议事规则内容都采用不公开的方式进行内部掌握，只有《海南日报》报道2012年6月下旬海南省委书记罗保铭主持召开省委常委会第三次会议研究加强省委常委会班子自身建设，会议讨论通过了《中共海南省委常委会议事规则》。
2.对地方党委常委会议事规则实践探索的基本评价。
第一，对地方党委常委会发挥领导核心作用起到了积极的规范作用。作为地方党委的领导核心，地方党委常委会如何发挥领导作用，过去，由于缺乏明确和具体规定，一些市县往往只有讨论人事任免问题时才召开市委(县委)常委会会议，而研究和讨论当地经济社会发展重大事项都不开党委常委会会议。议事规则的制定和施行，对建立和完善党委常委会集体领导和常委分工负责的制度，发挥地方党委常委会总揽全局、协调各方的领导核心作用，推进地方党委常委会决策的科学化、民主化和制度化，不断提高决策的质量和水平，提供了可操作性的工作规范，发挥了积极的规范作用。
第二，明确了地方党委常委会的议事范围和主要职责。哪些事项能够由地方党委常委会作出决定和进行决策，地方党委常委会有哪些职责，党章只作出原则性规定，没有具体细化，成为地方党委全委会领导和监督地方党委常委会的突出问题。近年来各地制订和颁发的《地方党委常委会议事(决策)规则》，为这一问题的解决提供了必要的相应规范④。
第三，初步形成了地方党委会工作机制的制度体系。《地方党委常委会议事决策规则》的制订和施行，跟《中国共产党章程》、《中国共产党地方委员会工作条例》、《地方党委全委会工作规则》一起，构成了地方党委会工作机制的制度体系，并进行了比较科学、合理的衔接。
第四，凸显和确立了必须用程序制度保证实体制度贯彻执行的现代制度理念。地方党委常委会作为地方党的组织的领导核心，有重要干部的任免权和重大事项的决策权，这些权力是否能够正确行使，如何保证这些权力不被滥用，直接关系到党的选人用人公信度和地方的经济和社会发展进步的水平。长期以来，我们党内制度建设有重实体轻程序的习惯，实践证明是一个明显的制度缺陷。《地方党委常委会议事决策规则》的制订和普遍施行，凸显了对程序制度的重视，确立了用科学程序管住实体权力滥用的现代制度理念，必将对党的制度建设和提高党的执政能力起到巨大的推动作用。
第五，一些科学的程序设计有助于解决实践中长期存在的突出问题。包括强调要通过专家论证、技术咨询、决策评估，实行公示、听证制度确保决策科学；增加民主协商要求；强调实行重大问题决策前的调研制度。重大问题的决策，党委分管书记或常委要亲自参加调查研究，在此基础上提出两个以上可供比较的方案等等。
第六，一些内容和程序有待于规范且科学性有待提高。(1)关于议事决策应遵循的原则方面，存在大而化之、过于笼统、内容庞杂、“原则不原则”的现象。(2)会议讨论决定问题时，常委要畅所欲言，充分发表个人意见，做到集思广益。会议主持人在集中讨论意见后，提出决策方案或意见，供会议表决。按规定，会议主持人是市县委书记，这里关键是作为会议主持人的市县委书记如何集中讨论意见，需要细化和规范。(3)地方党委常委会会议议题由谁来提出，各地规定情况不太一致。大多数地方规定常委会议的议题由常委提出建议，书记或受书记委托的副书记根据有关规定和工作需要，在充分听取常委意见的基础上确定。少数地方则规定其他常委委员有权提出分管工作领域的议题。
三、完善地方党委的领导体制和工作机制的对策建议
保持党的领导体制和工作机制的制度优势，改进不足，破解难题，需要超越过往停留在零散的、分散的、各自为政的、自下而上的、摸着石头过河的历史经验，运用全党的智慧和凝聚全党的力量，进行顶层设计和系统规划。这里，我们着重提出十项具体对策建议。
(一)加强中央对地方党委领导体制和工作机制的顶层设计和系统规划
顶层设计和系统规划遇到的首要问题，就是基本原则和方向思路问题。根据近年来中央全会决定和党的领导人讲话精神，我们认为，可以考虑如下一些基本原则和方向思路。一是保证制定和出台的相关制度行得通和做得到。二是注重实体制度和程序制度的结合。三是注重相关制度之间的整体性、协调性、系统性。四是增加相关制度的严密性和减少执行制度的自由裁量权。
(二)建议党的地方委员会书记、副书记普遍实行差额选举制度
其理由有三：一是中国国家和社会民主发展进程和中国共产党民主执政使命的必然选择。地方党委书记、副书记一直实行等额选举。作为党内民主建设的初期，如果这种办法作为一种历史性过渡，完全可以理解。然而，改革开放已经三十多年了，在推进党内民主进程中，在民主执政的要求下，在党员和民众权利意识、民主意识普遍增强的时代背景下，应该往前再迈一步。二是体现民主平等原则。通过这些年的探索和实践，目前，在地方党委换届时，逐步实现了党代表、地方党委全委会委员、地方党委常委会委员实行差额选举，党代表差额选举的比例逐渐提高，地方党委全委会委员、地方党委常委会委员差额选举的比例相对稳定。可是，地方党委书记、副书记一直实行等额选举，从理论上严格地说，这是不符合民主平等原则的。三是符合中央精神。十六大以来，无论是党的全国代表大会的工作报告，还是专题研究党的建设和执政能力建设的中央全会的决定，都多次提出和强调要逐步扩大党内差额选举的范围和比例。怎么扩大？按照我们党关于发展党内民主以推进基层党内民主为基础的思路，应采取自下而上的方式和路径进行扩大，鉴于基层逐步实行公推直选的事实，今后要从基层党组织和乡镇党委层面往县委、市委和省委逐步扩大。因为目前省委、市委、县委常委和委员都实现了差额选举的现实情况，下一步理所当然地应该往党的地方各级党委书记、副书记差额选举方面扩大。
(三)建议研究地方党的委员会书记选举制度的接任制度
这里的所谓接任制度，主要是指党的地方各级党委书记职位出现空缺时如何及时补充和衔接保证正常运行的制度。其理由和具体建议包括：
1.从理论和原理上说，副书记职位的设立本身，就应该包含着书记职位出现特殊情况时，副书记及时接任的内涵在内。
2.讨论和研究地方党委书记职位出现空缺时如何补充的办法和方式。长期以来，当因工作调动或因病等原因，地方党委书记职位出现空缺时，最主要、最常见的办法就是采取组织临时调动的方式任命一名新书记。这种方式的好处是比较灵活，随时可以操作。其弊端是留下了很多不确定性，干部们的想法也比较多，容易刺激干部们的心理预期，诱发跑官要官、买官卖官情况发生，甚至导致没有被提拔任命的干部们的心理失衡和产生不公平感。
3.建立地方党委书记的接续制度，明确当地方党委书记职位出现空缺时由谁来接任，形成明确的具体制度规定，有利于避免和解决目前采取临时调动的方式进行任命做法存在的上述问题。
4.讨论和研究地方党委书记职位出现空缺时由谁来接任及其理由和依据。目前，各级地方党委普遍实行“一正两副”模式。一名是专职党委副书记，另一名是兼任同级政府正职。在这种模式前提下，需要讨论和研究究竟由谁来接任地方党委书记更合适及其理由。可广泛和充分听取各方面的意见和建议，并经过党内民主讨论后再进行确定。
5.民族自治地方和非民族自治地方应该有所差别，不搞简单的“一刀切”。
(四)建议及时公开地方党委换届选举当选人当选得票结果
一是公开时应按照当选人得票多少的结果排序。二是可先在党内试点公开，然后再向党外公开。三是先在地方试点看看实际效果如何，为下一步向中央一级推广积累经验。
(五)建议中央有关部门对本次党委换届后党委常委会组成结构跟踪观察和深化研究
提出此项制度改革和完善的五个价值取向：
1.体现党“总揽全局、协调各方”的基本功能。我们在研究中发现，很多时候和很多情况下往往是把“总揽全局、协调各方”作为地方党委的领导原则。这是不够准确的提法。它容易形成和得出在地方党委常委会里“各方”中的“几方”有所体现就可以的做法和结论，导致“各方”体现的不全面性情况发生。我们认为“总揽全局、协调各方”是党委常委会的基本功能，要发挥好这一基本功能，在党委常委会委员组成结构上就要配备“各方”领导干部。我们认为，中央的模式比较好。在中央政治局常委中，把党委、人大、政府、政协等各方都涵盖进去了。
2.体现党要管党的原则。针对地方党委领导班子配套改革后出现的新情况和新问题，无论是一些地方党委专职副书记群体中，还是一些专家和学者中，一种很普遍的典型看法是各位常委分工负责各项具体工作，专职副书记会“闲起来”，无事可做，因此，还不如取消党委副书记这个职位。对此，我们不能赞同。我们认为上述看法，说到底，就是存在轻党务重政务的思想倾向。党中央提出改革和设置专职副书记的本意就是落实和强化“党要管党”。伴随着我国工业化、城市化、市场化、信息化、国际化进程，特别是在社会管理创新中党的建设遇到的诸多新情况和新问题，迫切需要进行专题调查、研究和及时拿出行之有效的解决思路和办法。然而，现实却是一些党组织的主要领导干部要么对党建遇到的新情况新问题视而不见，要么有意回避，导致党建调研、制度设计和对策研究严重滞后。因此，我们认为，地方党委专职副书记分管党务工作成为专职的党务书记，总体上是合理的。地方党委专职副书记不应该取消。还有一种看法认为地方党委副书记专管党务后，会跟组织部长、宣传部长、统战部长等党委常委分工有交叉，又同党委常委分工负责制度相矛盾，因为在这些常委们跟地方党委书记之间又多了一个副书记层次，跟其他常委比较起来，使这些党委常委有不平等之感。对此看法，我们认为地方党委副书记，跟其他常委们还是不同的，他毕竟是副书记。党委专管党的建设的副书记负责协调几个党口的常委逻辑成立。
3.体现党委职能部门常委人数适度原则。作为党委的常委会，地方党委职能部门领导干部进入地方常委会是理所当然的事。但是，受“总揽全局、协调各方”功能定位的限制，只能有一部分职能部门领导干部能进入常委。地方党委办公厅(或办公室)是地方党委的一个工作综合协调机构，所以，我们不赞成地方党委秘书长(办公室主任)进入地方党委常委会的普遍做法。中央办公厅主任也没有进入中央政治局常委会。
4.体现国家政权建设的发展规律。应当明确规定有些职务不宜一人兼任。我们不赞成省政法委书记兼任省公安厅长，并进入省委常委会的做法。赞成一些地方由一名政府副职兼任公安局长的做法，但不赞成这样兼职后进人地方党委常委会，主要是出于公安局跟人民法院、人民检察院之间的法定关系的考虑。
5.体现民族区域自治的特点和民族区域自治法的要求。在民族区域自治地方，地方党委常委会的组成结构应当跟其他地方有所不同，体现民族区域自治特色。在这方面，建议中央有关部门可以研究和总结新疆、西藏的经验和教训。《中华人民共和国民族区域自治法》有规定，民族自治地方的人大常委会必须由实行区域自治的民族的公民担任主任或副主任。在这方面，新疆、西藏都是实行自治区人大主任由地方区域自治的民族的公民担任，并且自治区区委书记和区人大主任分设的做法。而在其他一些民族区域自治区，目前，还都实行汉族的区委书记兼任人大主任的模式，自治区人大副主任则由本地区自治民族的公民担任的做法。从总体上说，其他自治区的这种做法不违背民族区域自治法的规定，但是，至少没有做出民族区域自治法规定的第一顺序(正职)担任的制度选择。从民族区域自治法的立法精神看，最优选择是人大主任有民族自治地方的民族干部担任，让民族干部担任人大副职是次优选择。而且，做次优选择的前提是不具备最优选择的条件。从这个角度说，民族区域自治区的人大主任最好由民族干部担任，并跟区委书记分设。在这方面，应该说在自治州、自治县层级比自治区一级做出的最优选择要多得多，其经验值得自治区一级学习和借鉴。
(六)建议适当的时候修改党章改变目前对地方党委常委会无限授权的规定。
目前，地方党委常委会究竟有哪些职权？是一个即清楚又不完全清楚的模糊问题。说清楚，是因为在党委常委会议事(决策)规则里都有决策范围的规定，通常说，决策范围就是职权。可是，地方党委常委会议事(决策)范围和地方党委全委会议事(决策)范围是否应该有所不同？有哪些不同？往往边界不清。其中一个重要原因是党章有关的无限授权规定所致。现行党章第二十七条规定：“党的地方各级委员会的常委委员会，在委员会全体会议闭会期间，行使委员会职权。”可是，党的地方各级委员会的职权是什么呢？党章里却没有明确的规定，只是在党章第二十六条做出这样的规定：“党的地方各级委员会在代表大会闭会期间，执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议，领导本地方的工作，定期向上级党的委员会报告工作。”我们的问题是：可否把党章第二十六条的规定等同于党的各级地方委员会的职权呢？似乎没有那么简单。如果把党章第二十六条细化分解的话，可以说，在党的各级地方代表大会闭会期间，党的各级党委委员会主要有三项职权和职责：一是对上级党组织的指示和同级党代表大会做出决议的执行权；二是对本地方工作的领导权；三是定期向上级党的委员会报告工作的职责。我们认为职权和职责不同。很难把定期向上级党的委员会报告工作说成是党的地方各级委员会的一项职权，充其量是一项职责而已。
从党章第二十六条和第二十七条规定的关联性看，实际上采取了一种无限授权的方式，就是在党的地方各级委员会全体会议闭会期间，由同级党委常委会全权行使委员会的执行权和领导权两项重大职权。从理论上说，党的地方各级委员会和同级党委常委会之间是领导和被领导的关系。而这种全权授权的方式等于在全委会闭会期间就取消了这种领导关系，只有在全委会开会时才体现这种领导与被领导的关系，并且主要集中在地方党委常委会要定期向全委会报告工作一个制度环节。如此无限授权或全权委托授权做法实施的结果，就是导致党的地方各级党委常委会的权力过大，且没有边界限制。不仅不符合党的代表大会、党的委员会和党委常委会之间的理论逻辑，而且实践效果也不好，特别是党委“一把手”监督问题无法解决，成了老大难问题。
因此，我们建议，总结近年来的实践经验，通过修改党章，改变目前这种无限授权的相关规定为进行有限授权。包括在党章中采用党的全国代表大会和党的地方各级代表大会的职权条款的那种列举式规定形式，把党的地方各级党委全委会的职权和职责明确化，比如，重大问题决策和重要干部任用等重大事项决定权必须保留在党的地方各级全委会，不能下放给党的地方各级常委会；定期听取和审查党的地方各级常委会的工作报告等，并结合实践的情况不断加以完善。
(七)建议地方党委常委会议事规则制定主体改为地方党委全委会
改变目前地方党委常委会议事(决策)规则由地方党委常委会自己制定和通过的做法，由地方党委全委会来制定和通过。如前所述，近些年来，为了完善党的地方领导体制的工作机制，党的地方各级常委会陆续制定和颁布了地方党委常委会议事(决策)规则，跟过去没有任何规则相比较而言，是一个进步，但却走人了“自己给自己制定规则”的规则制定的逻辑误区，带来的直接后果是严重影响议事(决策规则)的客观性、科学性。比如说，有的地方规定，地方常委常委会议题只能由县(市、区)委书记提出和决定(确定)；有的地方规定在地方党委常委会讨论和决定重大问题时，常委们必须认真准备、积极发言、提出自己的看法、意见、建议和方案，这一规定确实体现了民主决策的原则和精神，但是，在怎么进行“民主集中”的规定上，却规定“由会议主持人来集中大家的意见”、“由会议主持人来正确集中大家的意见”或“由会议主持人来集中大家正确的意见”，而会议主持人都规定是市委(州委)书记、县(市、区)委书记。由于这些规定赋予了书记们太大的“自由裁量权”空间，使得体现民主决策原则和精神的科学规定的执行完全取决于书记的民主素质的高低和民主作风的好坏，其不确定性和风险性太大。如何来纠正目前地方党委常委会议事(决策)规则存在的这一核心问题，我们认为改由地方党委全委会来讨论、制定和通过、颁发地方党委常委会议事(决策)规则是一种比较行之有效的可行办法。
(八)建议公开省委常委会议事(规则)为党的地方组织党务公开积累经验
目前，各个省委常委会议事(规则)都没有公开。在市委、县委常委会议事(决策)规则都已经对党内党外公开的情况下，我们认为省委常委会议事(规则)没有充分的理由不需要公开或不必要公开，或就应该不公开。相反，在发展党内民主方面，省委常委会作为地方党委的顶层机构理应作表率，而不只是推动和要求市委、县委议事(规则)进行党务公开，而自己的省委常委会议事(决策)规则却长期处于秘密状态。
(九)建议地方党委常委会向全委会报告工作制度的报告内容还应扩大和拓展
目前，地方党委常委会向地方党委全委会报告工作的内容，主要集中在党风廉政建设情况报告、选人用人情况报告等方面。我们认为这些方面的工作报告非常重要，但是，范围太窄。我们建议通过扩大和拓展报告内容和事项，解决目前存在的地方党委常委会的职责大而报告小的不对等甚至脱节的问题。扩大和拓展的依据是地方党委常委会议事(决策)规则里确定的议事范围。换句话说，凡是议事范围里规定的内容和事项，都应该属于地方党委常委会向全委会报告工作的内容和事项。
(十)建议中央推广广东省湛江市委实行县委书记述职述廉制度公开透明的经验
如何强化党内监督，特别是地方党委“一把手”的监督，一直是党内监督的难题。如何使党内监督真正有效而不流于形式？如何使党内监督和社会民主监督结合起来？广东省湛江市委从2008年开始探索的县委书记述职述廉网络公开、电视公开制度找到了一条有效的新路，三次实践的效果很好。因此，我们建议中央有关部门应该组织力量对广东省湛江市委的这一做法进行深入调查研究，总结管用的做法和制度规范，以中央部门文件的形式向那些具备网络公开和电视公开条件的县(市、区)普遍推广。这么做，至少可以起到两个好的效果：一是形成肯定、鼓励、支持、保护探索和创新的价值导向。二是使探索和创新的成果效益最大化。
注释：
①中央层面以另外的研究成果体现，这里不做阐述和分析。
②广东湛江网络直播县委书记述职 当场打分计票[EB/OL].http://www.people.com.cn,2010-09-21.
③广东湛江：县委书记述职“微直播”[EB/OL].http://www.xinhua.com.cn,2012-09-19.
④如果想了解详细内容，可查看地方党委常委会议事决策规则的规定。