国际干预与新干涉主义，本文主要内容关键词为：主义论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓“国际干预”，是指一个国家组织或国家从外部对另外两个国家间的关系或另外一个主权国家的内部事务进行干涉的一种行为，有的时候也被称作“国际干涉”。相比而言，“干涉”一词多指不应该管而硬管，所隐含的不合法性远比“干预”强。但本质上，无论是“国际干预”还是“国际干涉”，都具有强制的特性，是一种不理会其针对对象同意与否的行为。狭义的国际干预专指暴力性的军事干预，广义的则包括从发表言论，实施经济制裁，部署人道主义救援，监督选举，进行预防性外交，派驻维和部队到采取军事行动等不同程度的干预行为。
一、不干涉内政原则的现实困境
不干涉内政原则是公认的国际法基本准则。不干涉原则成为国际关系行为规范，最早是体现在国内法中，1793年法国宪法第119 条规定：“法国人民决不干涉别国政治，他们也不容许别国干涉自己的政治。”（《世界通史资料选辑》，近代部分（上），148页，北京， 商务印书馆，1985。）1825年美国总统门罗提出著名的“门罗主义”，即美国不干涉欧洲，也不允许欧洲干涉美洲。十月革命后的苏联反对西方帝国主义的武装干涉，也曾主张不干涉内政原则。第一次世界大战后成立的国联，在《国际联盟盟约》中将纯属国内管辖的事项排除在国联行政院的权力范围之外。第二次世界大战后，《联合国宪章》（以下简称《宪章》）第一章第2条规定了联合国及其会员国应予遵循的七项原则， 其中第七项就是不干涉他国内政原则。可见，在一个本质上处于无政府状态的国际社会中，体现秩序与正义的不干涉原则是强有力的规范，得到国际社会的广泛接受，尤其是在那些长期遭受侵略、压迫的第三世界国家中深入人心。
然而，在国际关系现实中，不干涉原则经常被突破。《宪章》并没有排除国际干预，《宪章》第七章就是专门用于对付破坏和平及侵略他国之行为所规定的各种强制性行动，集体安全机制本身就包含国际干预的内容。冷战结束后，国际干预作为一种“对违反国际规范和反对公认国际社会意愿的政府或叛乱行为的强制行动”， （Thomas
Weiss:Intervention:Whether the U.N.N.?,in Washington Quarterly,1994 Winter.）被越来越多的西方人士鼓吹为避免失控和混乱、确保集体安全的重要手段，成为国际关系中日益重要的现象。在这种情况下，即使是由联合国出面或授权的合法干预，也不可避免地会干涉到那些本质上属于一个主权国家内部的争端。据联合国前秘书长加利1995年在《和平纲领补编》中的统计，1988年联合国的5次维和行动中只有1次涉及国内冲突（占20%），此后的21次维和行动中13次涉及国内冲突（占62%），自1992年来，11次维和行动中有9次涉及国内冲突（占82%）。
按照《宪章》的有关规定，只有在两种情况下允许联合国介入一国的内部冲突，一是冲突各方要求联合国介入，二是冲突已经越出国界或被断定确已实际危及邻国的安全。而实际上，近年联合国强制性的国际干预对上述两种情况的认定较为草率，不干涉内政原则遭到严峻挑战。对这种违反不干涉原则的国际干预行为，西方比较流行的解释是“干涉例外论”和“正义战争论”。西方干涉主义理论的代表人物迈克尔·沃尔泽（Michael Walzer）1977年在他的《正义与非正义战争：历史事例的道德论证》一书中总结了四种可以进行干涉的例外情况：先发制人的干涉；必须平衡在先的干涉；拯救受到屠杀威胁之人的干涉；拯救分离主义运动的干涉。企图为西方国家的对外干涉寻求合理基础。而所谓“正义战争”，就是确定何时为政治目的而使用暴力是合理的；这一观念的根源可以追溯到古希腊和古罗马时期关于战争的惯例和理论，在当代国际关系中成为西方国家判断国际干预是否合法的道德标准。严重的是，为了适应冷战结束后形势的变化，西方许多政治家、理论家相继提出“有限主权论”、“人道主义干涉”等观点为新的国际干预形式提供依据，推行霸权主义的西方国家更是抛出“人权高于主权”，大搞“新干涉主义”，甚至叫嚣“新干涉主义者不应因害怕破坏联合国宪章中反干涉主义的崇高法律殿堂而胆怯”， （Michael
Glennon: The
New Interventionism,in Foreign Affairs,May/June 1999.）目的在于修改《宪章》中的不干涉内政原则，这就进一步增加了国际社会围绕国际干预的担忧和争论。
二、集体安全制度下国际干预的误区
联合国组织或授权的国际干预，多为集体干预。这类干预之所以被认为是合法的，原因在于其目的不是侵略，而是维护国际和平与安全，是以集体安全的名义来防止和消除对和平的威胁，制止侵略行为或其他破坏和平的行为，积极作用不容忽视。冷战后的世界为打着“集体安全”旗号的国际干预提供了更多机会。苏联解体后，爆发全球性世界大战的危险基本消除。没有两个超级大国的挑动和参与，国与国之间爆发长时间、大规模地区性战争的可能性也大为降低，持续不断的地区性冲突基本上属于内战，主要表现为原本共处一国的多民族各自要求独立，造成国家分裂，冲击国际关系结构，具有内战外溢的特性，导致联合国等国际组织的频繁干预。但是，由于集体安全制度本身的缺陷，在很多情况下，国际干预并没有能够彻底平息内战，也没有能够阻止巴尔干、非洲大湖地区、中亚等地区冲突的一再发生，反而在行动中暴露了许多引发争议的误区。
首先，国际干预的决策机制不健全。一项以国际组织集体安全名义进行的国际干预，是由谁来判断干预的必要性和合理性？由谁来实施或主导具体的干预行动？这一行动能代表大多数成员国家的意愿吗？联合国的集体安全是建立在“大国一致”基础上的，也就是说，如果五大国态度一致，世界将受到它们的统治，如果五大国中任何一个否决，就足以使集体安全的愿望落空。这样，国际干预在很大程度上就成为大国间讨价还价的产物，多数成员国被排除在干预行动的讨论、设计和实施之外。一旦大国间达成妥协和一致，就可以采取无视绝大多数成员国意愿的行动。1991年海湾战争是迄今为止联合国比较成功的一次国际干预行动。鉴于伊拉克出兵科威特是赤裸裸的侵略行径，1990年11月29日安理会以12票赞成，2票反对，1票弃权通过了678号决议，授权使用武力。 根据《宪章》第七章第47条的规定，联合国采取的强制行动应由“安理会各常任理事国之参谋总长或其代表”组成的“军事参谋团”协助安理会做出决定，在安理会的领导下“负战略上指挥之责”。但在海湾战争中，联合国被架空，美国将军施瓦茨科普夫指挥了战争。“这是一场联合国授权的战争，但实际上联合国对发起战争的形式、时间和地点都没有任何发言权”，“联合国被排除在决策国之外，只有美国在发号施令”。（菲利斯·本尼兹：《发号施令——美国是如何控制联合国的》，2—3页，北京，新华出版社，1999。）
第二，国际干预的公正性受到质疑。战后，统治国际关系领域达几个世纪之久的赤裸裸的“弱肉强食”和“优胜劣汰”的帝国主义和殖民主义观念被彻底抛弃，代之以主权平等、互不侵犯和领土完整、不干涉内政以及和平解决国际争端等原则，对革新现代国际关系的基本准则具有深远影响。在集体安全体系中，强调整体利益高于个体利益，少数利益服从多数利益，以集体联合的力量压制对现存国际秩序挑战的行为。但是，在联合国和其他区域性组织当中，成员国考察安全问题时最基本的出发点仍然是国家利益，而世界上的大国和小国、强国和弱国、富国和穷国之间，实力地位存在差异，追求的利益和价值观有所不同，对同一争端问题的看法可能也就不同，按照摩根索的说法，“集体安全所能提出的唯一问题是‘谁进行了侵略？’外交政策却不得不问：‘反对这样一个侵略者，我能得到什么利益，我用多大力量去对付这个侵略者？’”（汉斯·摩根索：《国际间的政治》，516页，北京， 商务印书馆，1993。）态度的差别使得各个国家卷入国际干预的程度有所区别，国际干预的公正性在很多时候很难真正得以体现。以中、俄、美、英、法几个政治大国为例，俄罗斯近十年国力衰退，在国际事务中力不从心，中国则致力于国内经济建设，在国际舞台上采取“韬光养晦”的守势。相反，以美国为首的西方国家野心勃勃地构筑西方主宰的国际格局，表现出极强的进攻性。这种差别决定国际组织以集体安全为名的国际干预更多地体现了西方的意志。对于那些处于弱势地位的广大发展中国家来说，一些听上去理由充足的国际干预行动不过是西方大国借集体安全之名，“挟天子以令诸侯”，谋取私利而已，公正性根本无从谈起。
第三，国际干预的有效性难以保障。国际干预可以采取非军事的方式和军事的方式。政治、外交、经济等非军事方式能够产生一定的国际舆论或经济压力，但有时缺乏强制效力，有关制裁决议被当事方拒绝或得不到执行的例子并不鲜见，军事干预方式招致失败、无果而终、久拖不决的情况也时有发生，使国际干预的有效性大打折扣。摩根索认为，有效的集体安全的第一个假设条件是：“集体安全体系必须能够在任何时间集结绝对优势的力量，对付潜在的侵略者或侵略集团，使它们根本不敢对集体安全所维护的国际秩序进行挑战”。（同上书，第514页。 ）而实际情况是，这一假设条件在大多数时候并不成立。集体安全体系的权力来源于成员的授予，力量大小不稳定，取决于各成员国，尤其是核心国家的参与程度，大部分成员国会因害怕一个实力过于强大的国际组织为所欲为而不愿交出太多权力。在联合国的实践中，无论是外交干预，经济制裁，还是直接的军事干预，都只有在当事各方愿意、各大国也愿意的前提下，才具备成功的可能性。如果比较联合国为此付出的财力、物力、人力以及可能发生的人员伤亡，干预的成功是相当有限的。在南北矛盾依然尖锐、民族主义浪潮泛滥的今天，国际干预对不干涉内政原则的冲击经常导致国际关系新的敌意和对抗，不仅不能保证干预行动的绝对有效，反而可能加剧问题的严重性。
归根结底，国际干预的困境反映了国际组织中国家主权问题的复杂性。在当前的国际形势下，对传统主权观念的制约和挑战越来越多，对国际干预的评判已经不能以是否“干涉内政”一概而论，但是，主权国家仍然是国际关系中最主要、最重要的国际关系行为主体，国家主权原则仍然是国际法最基本的准则，得到各国的普遍尊重。集体安全制度下的国际干预本质上是一种理想主义的安排，而现实的国际关系中起支配作用的仍然是权力和利益的争夺与较量。理想与现实的差距使国际干预存在许多不合理之处，极易落入大国控制之中，成为干涉他国事务的借口。90年代西方盛行的“新干涉主义”及其实践，是西方大国对国际干预的滥用，实际上不过是“霸权主义”的另一种说法而已。
三、剖析“新干涉主义”
所谓“新干涉主义”，是近年西方流行的一种以捍卫人道主义和西方“民主”、“人权”价值观为借口，以武力干涉他国内政的政策和行径。从海湾战争到科索沃战争，“新干涉主义”在行动中日益模式化，在理论上日益完备。1991年海湾战争结束之际，伊拉克发生了大规模的库尔德难民外逃情况，联合国安理会通过了688号决议， “呼吁所有成员国和所有人道主义组织为人道主义救援工作作出贡献”。（联合国文件，S／PV 2982，April 5，1991.）随后，美英等国以人道主义的名义对伊拉克的库尔德问题采取了军事干涉行动，为90年代“人道主义干涉”开创了先例。西方国家开始大肆鼓吹“人权无国界”、“主权有限论”、“人权高于主权”等论调，联合国和一些区域性组织的人道主义干涉行动不断增多，就连当时的秘书长加利也直言不讳地认为：“国际主义的新局面正在形成，应当一如既往地尊重基本的国家主权和国家的统一性，这是毫无疑问的。然而，另一方面，几个世纪以前那种将国家主权视为绝对和不可侵犯的信条显然已不合时宜”。（加利：《联合国在后冷战时代的强化政策》，载《现代外国哲学社会科学文摘》，1993（12）。）此后，联合国在波黑内战中的困境和在索马里的失败使新干涉主义经受了冲击，打着“民主”、“人权”旗号干涉他国内政的草率行动招致国际社会的广泛批评。到了1999年，以科索沃危机为契机，北约空袭南联盟，出台“战略新概念”，新干涉主义再度升温。英国首相布莱尔声称：“长期以来，不干涉主义一直被视为国际秩序中的一个重要原则，但不干涉原则必须在一些重要方面加以限定”。（1999年4 月25日布莱尔在美国芝加哥经济俱乐部的讲话，转引自徐学银、朱宪：《评新干涉主义》，载《现代国际关系》，1999（8）。 ）科索沃战争结束后，美国政府正式抛出“克林顿主义”，其核心是：今后美国和北约的海外军事干涉将采取科索沃式的方式，对象包括全球范围的涉及“民主”、“人权”、“人道主义”等危机和恐怖主义活动。至此，西方的新干涉主义理论框架得以明确。
新干涉主义同西方列强传统的干涉主义既有联系又有区别。联系在于“新”、“旧”干涉主义本质上都是霸权主义、强权政治，目的都是要维护西方集团在国际社会中的优势地位，建立以西方价值观为主的强权秩序。最大的区别则在于：新干涉主义为其干涉行径寻找的理由是“人道主义”，企图为干涉披上合法外衣，从而使之更具迷惑性，更能打动人。所谓“人道主义干涉”只是表明了干涉的动机，并没有对其内涵作严格的界定。“人道主义”的标准是什么？由谁来决定干涉？应该采取何种干涉手段？由谁来进行干涉？谁来确定干涉的范围和规模？对此，西方国家自认为自己天生是全球道德的楷模，又具备成为世界警察的实力，理所应当为“促进民主，保护人权”来行使干涉的权力。一旦撕开“人道主义”温情脉脉的面纱，新干涉主义暴露的就是西方国家向发展中国家强制推行符合西方利益的西方模式，任意干涉他国内政的险恶用心。
“人权高于主权”是新干涉主义的理论基础。这一谬论是西方长期奉行的“人权外交”的延续，其要害在于用西方的人权观和人权模式来否定广大发展中国家的主权。人权是当今世界各国和人民普遍接受的基本价值，具有一定的意识形态上的号召力。和一切事物一样，人权也有其共性和个性。在不同的历史发展时期，有不同的人权要求，处于不同发展阶段或具有不同历史传统和文化背景的国家，对于人权的理解和实践也有所差别。然而，以美国为首的西方国家无视这一事实，一方面将西方的人权标准绝对化，把人权作为一种进攻的武器，指责不符合西方标准的第三世界国家“独裁”、“专制”，动辄以经济制裁、军事干涉相要挟。另一方面大搞双重标准，对西方集团内部及其友好国家存在的践踏人权的现象却充耳不闻，熟视无睹。这充分表明西方在人权问题上的虚伪本性，是假借人权之名，行霸权主义之实。不可否认，随着人类社会文明程度的提高，人权问题得到更多重视，对人权的国际保护也是必要的。但是，人权不能高于主权。在以主权国家为基本行为主体的国际社会中，人权主要是通过主权国家颁布法律予以保障。如果一个国家丧失了主权，该国人民的基本人权也无法得到保障，战后新兴独立的民族国家和人民都曾有过在帝国主义列强统治下丧失主权和人权的痛苦经历。因此，从法理上看，“人权高于主权”是对现行国际关系准则的挑战，为西方干涉他国内政提供依据和借口；从现实上看，“人权高于主权”是对发展中国家的挑战，是为西方巩固优势地位，维护既得利益服务。这在理论上和实践中都是极其危险的，有可能导致南北矛盾的进一步激化，使世界和平与发展面临巨大威胁。
北约在科索沃战争中的所作所为，凸现了当前西方在军事、政治、经济、科技、国际机制领域的优势地位，西方国家进一步明确了它们在冷战后时代共同的根本利益，那就是“做地球上最富有、最强大、处于最有利地位的一群人，做穷人的雇主和债主、地球上芸芸众生的‘上流社会’”。（殷飞：《西方联盟欲当“统治极”》，载《世界知识》，1999（14）。）新干涉主义作为实现这一目标的有力工具，将会导致霸权主义的恶性膨胀。更为严重的是，在西方的鼓噪声中，国际社会上出现了一些从不同程度上认可新干涉主义的言论。现任联合国秘书长安南在科索沃战争期间多次附和西方“人权高于主权”的谬论，他说：“新兴的国际法日益清楚地表明：各国政府决不能躲在主权后践踏人民的人权而欺骗国际社会，使之坐视不管。”总的说来，由于西方“人权”幌子的欺骗性，新干涉主义在国际舆论中还是有一定市场。
新干涉主义的盛行不是偶然的，而是冷战结束后国际力量对比失衡的结果。苏联解体后，美国成为唯一的超级大国，经济军事实力无人匹敌，在国际事务中缺乏有效的抗衡和遏制力量，野心更大，行为更加有恃无恐。与此同时，经济全球化进程日益发展，国与国之间的相互依存、相互渗透日益加深，彼此间的共同利益也越来越多。在这种情况下，由联合国等国际组织出面的合理的国际干预是必要的，是国际社会协调矛盾，表达正义的一种措施。但新干涉主义不同于合理的干涉，而是彻头彻尾的霸权主义、强权政治，其目的就是要构筑美国领导、西方主宰的国际秩序，阻碍多极化世界格局的形成，令广大处于不利地位的发展中国家面临捍卫国家主权的严峻挑战。从长远来看，国际关系民主化是不可抗拒的历史潮流，和平与发展是世界各国人民的共同愿望，新干涉主义在实践中不得人心，必将遭到发展中国家越来越强烈的反对。俄罗斯在车臣等内部事务上坚决反对西方的进逼和干涉，中国的综合实力增强，在维护世界和平中的作用更加重要，其他发展中国家一旦面对西方强制干涉内部事务，也会积极抵御。美欧矛盾、美日矛盾仍然存在，有时还很尖锐，西方内部远不是铁板一块。虽然新干涉主义貌似强大，但逆潮流而动，终究逃不掉失败的命运。
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